Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo: explicación para oposiciones

La denominación completa de la norma es Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. También se identifica mediante las abreviaturas LPAC o LPACAP.

Su función principal consiste en asegurar que las Administraciones no actúen de manera improvisada. Antes de reconocer un derecho, imponer una sanción, conceder una autorización o resolver una reclamación deben seguir un procedimiento que permita conocer los hechos, aplicar la norma competente y respetar las garantías de las personas interesadas.

El procedimiento administrativo cumple así una doble función. Para la Administración, ordena la formación de su voluntad y facilita que la decisión sea legal y eficaz. Para la ciudadanía, ofrece garantías frente al poder público: derecho a conocer el expediente, formular alegaciones, aportar pruebas, recibir una resolución motivada y recurrirla cuando proceda.

El artículo 1 atribuye a la ley cuatro grandes objetos:

• Los requisitos de validez y eficacia de los actos administrativos.
• El procedimiento administrativo común, incluidos el sancionador y el de responsabilidad patrimonial.
• Los principios de la iniciativa legislativa.
• Los principios del ejercicio de la potestad reglamentaria.

La ley permite que existan procedimientos especiales, pero limita la introducción de trámites adicionales o distintos. Como regla general, solo una ley puede incorporarlos cuando resulten eficaces, proporcionados y necesarios y la decisión esté motivada. Un reglamento puede concretar especialidades relativas a órganos, plazos, formas de iniciación y terminación, publicación e informes.

Relación con la Ley 40/2015

Las leyes 39/2015 y 40/2015 se aprobaron el mismo día y forman dos pilares complementarios.

La Ley 39/2015 se concentra en la relación externa y procedimental: cómo actúa la Administración y cómo se relaciona con las personas. La Ley 40/2015 regula principalmente la organización y el funcionamiento interno del sector público: órganos, competencia, abstención, responsabilidad, convenios y relaciones entre Administraciones.

La fecha incluida en el nombre de la ley no coincide con su publicación ni con su entrada en vigor.

La ley sustituyó, en su vertiente procedimental, a la Ley 30/1992. La regulación anterior reunía en una misma norma el régimen jurídico de las Administraciones y el procedimiento común. La reforma de 2015 separó ambas dimensiones entre la Ley 39/2015 y la Ley 40/2015.

La entrada en vigor diferida de determinadas instituciones electrónicas respondió a la necesidad de adaptar sistemas, registros y relaciones entre Administraciones. Por eso no debe confundirse la entrada en vigor general de 2016 con la fecha de efectos de esas previsiones específicas.

El texto consolidado incorpora reformas posteriores y los efectos de distintas sentencias del Tribunal Constitucional. Esto resulta especialmente relevante en el Título VI, porque algunos preceptos sobre elaboración normativa deben interpretarse de acuerdo con la distribución constitucional de competencias.

La Ley 39/2015 se aplica al sector público, que comprende la Administración General del Estado, las Administraciones de las comunidades autónomas, las entidades que integran la Administración local y el sector público institucional.

Dentro del sector institucional se incluyen organismos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las Administraciones, entidades de derecho privado en los supuestos previstos por la ley y universidades públicas, que se rigen por su normativa específica y supletoriamente por esta ley.

Las corporaciones de Derecho público se rigen por su normativa específica cuando ejercen las funciones públicas que les han sido atribuidas y, con carácter supletorio, por la Ley 39/2015.

Especialidades por razón de la materia

Que la ley establezca un procedimiento común no significa que todos los expedientes se rijan exclusivamente por ella. La disposición adicional primera reconoce materias con normativa específica.

Entre ellas se encuentran las actuaciones y procedimientos de aplicación de los tributos y de revisión tributaria y aduanera. También existen especialidades en Seguridad Social, tráfico, extranjería y otras materias expresamente previstas.

En el ámbito tributario debe aplicarse primero la Ley General Tributaria y su normativa de desarrollo. La Ley 39/2015 interviene cuando la regulación especial remite a ella o con carácter supletorio en lo no previsto.

Esta relación es especialmente importante para Agentes de Hacienda. Una regla general sobre silencio, recursos o plazos no puede trasladarse automáticamente a un procedimiento tributario sin comprobar antes su normativa específica.

La ley contiene 133 artículos, distribuidos en un Título Preliminar y seis títulos numerados. El texto consolidado actual incluye nueve disposiciones adicionales, cinco transitorias, una derogatoria y siete finales.

La estructura reproduce el recorrido lógico de una actuación administrativa. Primero identifica quién puede intervenir. Después establece las reglas generales de actividad y plazos, regula el acto resultante, desarrolla el procedimiento que conduce a él y, finalmente, determina cómo revisarlo.

El Título IV es el bloque central y más extenso. No obstante, muchas preguntas solo pueden resolverse relacionándolo con los títulos anteriores. Por ejemplo, una resolución no puede estudiarse sin conocer la obligación de resolver, la motivación, la eficacia y la notificación.

La capacidad de actuar ante una Administración y la condición de interesado responden a preguntas distintas.

La capacidad de obrar indica quién puede relacionarse válidamente con la Administración. Además de quienes la tienen conforme al Derecho civil, la ley reconoce capacidad a menores para el ejercicio y defensa de derechos cuya actuación permita el ordenamiento sin asistencia, salvo los menores incapacitados cuando la extensión de la incapacitación afecte a esos derechos.

También pueden tener capacidad, cuando una ley lo declare expresamente, grupos de afectados, uniones y entidades sin personalidad jurídica y patrimonios independientes o autónomos.

La condición de interesado conecta a una persona con un procedimiento concreto. Son interesados:

• Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos.
• Quienes, sin haberlo iniciado, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión.
• Quienes tengan intereses legítimos que puedan resultar afectados y se personen antes de que recaiga resolución definitiva.

Las asociaciones y organizaciones representativas pueden ser titulares de intereses legítimos colectivos en los términos reconocidos por la ley.

Si la condición de interesado deriva de una relación transmisible, el causahabiente sucede en ella cualquiera que sea el estado del procedimiento. Cuando existen varios interesados, las actuaciones se entienden con el representante o con quien hayan señalado y, en su defecto, con quien figure en primer término.

Nuevos interesados

Si durante la instrucción se advierte la existencia de personas identificables cuyos derechos o intereses legítimos directos puedan verse afectados y que no hayan comparecido, debe comunicárseles la tramitación.

Los interesados con capacidad pueden actuar por sí mismos o mediante representante. Pueden ser representantes las personas físicas con capacidad y las personas jurídicas cuando sus estatutos lo permitan.

La ley presume la representación para los actos y gestiones de mero trámite. Debe acreditarse, en cambio, para formular solicitudes, presentar declaraciones responsables o comunicaciones, interponer recursos, desistir de acciones y renunciar a derechos.

La representación puede acreditarse por cualquier medio válido en Derecho que deje constancia fidedigna. Entre ellos se encuentran el apoderamiento apud acta, realizado presencial o electrónicamente, y la inscripción en el registro electrónico de apoderamientos.

La falta o insuficiencia de acreditación no invalida automáticamente la actuación. Puede subsanarse en el plazo de diez días que conceda el órgano administrativo, o en uno superior cuando las circunstancias lo requieran.

Los registros electrónicos de apoderamientos permiten comprobar la representación de forma interoperable. El poder debe identificar a poderdante y apoderado y concretar las facultades concedidas.

Los poderes inscritos tienen una validez máxima de cinco años desde la fecha de inscripción. Antes de que finalice ese plazo, el poderdante puede revocarlos o prorrogarlos; cada prórroga también tiene una validez máxima de cinco años desde su inscripción.

Pluralidad y comparecencia

Cuando varias personas formulan una solicitud o figuran en un escrito, deben identificar al representante o a la persona con quien se practicarán las actuaciones. La Administración puede exigir en cualquier momento la acreditación de la representación.

Identificarse permite a la Administración conocer quién actúa. Firmar añade la manifestación de voluntad y garantiza la integridad del documento. La ley evita exigir firma en cualquier actuación y reserva esa garantía reforzada para determinados actos.

Con carácter general, basta con que el interesado acredite previamente su identidad mediante uno de los sistemas admitidos.

La firma se exige para:

1. Formular solicitudes.
2. Presentar declaraciones responsables o comunicaciones.
3. Interponer recursos.
4. Desistir de acciones.
5. Renunciar a derechos.

La ley admite sistemas de firma electrónica cualificada o avanzada basados en certificados cualificados, sistemas de sello electrónico y otros que las Administraciones consideren válidos conforme a los requisitos legales.

Cuando se utiliza un sistema de firma admitido, se entiende acreditada la identidad mediante el propio acto de firma.

La Administración debe verificar que los sistemas empleados permiten comprobar la identidad, autenticidad de la voluntad e integridad e inalterabilidad de los datos.

El artículo 13 reconoce derechos generales a quienes se relacionan con las Administraciones. Entre ellos se encuentran comunicarse mediante el Punto de Acceso General electrónico, ser asistidos en el uso de medios electrónicos, utilizar las lenguas oficiales, acceder a información pública y ser tratados con respeto.

Estos derechos generales deben diferenciarse de los derechos del artículo 53, que corresponden específicamente a quienes tienen la condición de interesados en un procedimiento.

Derecho u obligación de utilizar medios electrónicos

Las personas físicas pueden elegir si se relacionan electrónicamente, salvo que estén obligadas. También pueden cambiar el medio elegido durante el procedimiento.

Están obligados, al menos:

• Las personas jurídicas.
• Las entidades sin personalidad jurídica.
• Quienes ejerzan una actividad profesional para la que se requiera colegiación obligatoria, respecto de los trámites vinculados a esa actividad; se incluyen notarios y registradores.
• Quienes representen a una persona obligada.
• Los empleados públicos, para los trámites que realicen con su Administración por razón de su condición, en la forma reglamentariamente determinada.

Las Administraciones pueden imponer reglamentariamente la relación electrónica a ciertos colectivos de personas físicas cuando se acredite que disponen de acceso y capacidad suficientes.

Asistencia

La Administración debe ayudar a las personas no obligadas que lo soliciten, especialmente en identificación, firma, presentación electrónica y obtención de copias auténticas. Si una persona carece de medios de firma, un funcionario habilitado puede realizar la identificación o firma electrónica con su consentimiento expreso.

Cada Administración dispone de un Registro Electrónico General. Los organismos vinculados pueden contar con su propio registro, que debe ser plenamente interoperable e interconectado con el general de la Administración de la que dependa.

Los documentos pueden presentarse en el registro electrónico del órgano destinatario, en los restantes registros electrónicos admitidos, en oficinas de Correos en la forma reglamentaria, en representaciones diplomáticas u oficinas consulares, en oficinas de asistencia en materia de registros y en otros lugares establecidos.

Los registros deben emitir automáticamente un recibo con fecha, hora, número de entrada y copia autenticada de lo presentado.

Documentos y copias

Como regla general, los interesados no están obligados a aportar documentos ya elaborados por una Administración o que se encuentren en su poder. La Administración actuante debe recabarlos electrónicamente, salvo oposición cuando esta sea posible o cuando una ley especial exija consentimiento expreso.

Tampoco debe exigirse la presentación de documentos originales salvo que una norma lo disponga excepcionalmente. Las copias auténticas tienen la misma validez y eficacia que los documentos originales.

Expediente administrativo

El expediente es el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla.

Tiene formato electrónico y debe contener índice numerado cuando se remite. No forman parte del expediente la información auxiliar o de apoyo, como notas, borradores, opiniones internas o comunicaciones, salvo los informes preceptivos y facultativos solicitados antes de la resolución.

La Administración está obligada a dictar resolución expresa y notificarla en todos los procedimientos, cualquiera que sea su forma de iniciación.

Existen excepciones en los supuestos de terminación por pacto o convenio y en procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente a declaración responsable o comunicación.

El plazo máximo será el fijado por la norma reguladora del procedimiento. Como regla general no puede exceder de seis meses, salvo que una ley o el Derecho de la Unión Europea establezcan uno superior. Si la norma no fija plazo, será de tres meses.

El inicio del cómputo depende de cómo comenzó el procedimiento:

La Administración debe informar a los interesados del plazo máximo y del sentido del silencio. También debe mantener publicada una relación de procedimientos con sus plazos y efectos.

Suspensión y ampliación

El artículo 22 enumera causas que permiten o exigen suspender el plazo, como la subsanación, la petición de informes preceptivos, la realización de pruebas técnicas o la existencia de determinadas actuaciones judiciales o europeas. Cuando se solicita un informe preceptivo, la suspensión no puede exceder de tres meses; si no se recibe dentro de ese plazo, debe continuar el procedimiento.

La ampliación del plazo máximo del artículo 23 es excepcional. Deben haberse agotado los medios personales y materiales disponibles, la decisión ha de motivarse y no puede superar el plazo establecido para tramitar el procedimiento.

El silencio administrativo atribuye consecuencias jurídicas a la falta de resolución dentro del plazo. No elimina la obligación de resolver.

Procedimientos iniciados a solicitud

La regla general es el silencio estimatorio: vencido el plazo sin notificación, el interesado puede entender estimada su solicitud.

El silencio será desestimatorio cuando lo disponga una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión o internacional aplicable. La ley establece además excepciones, entre otras, para:

• El derecho de petición del artículo 29 de la Constitución.
• La transferencia de facultades sobre dominio público o servicio público.
• Actividades que puedan dañar el medio ambiente.
• Responsabilidad patrimonial de las Administraciones.
• Impugnación de actos y disposiciones y revisión de oficio a solicitud.

Existe una excepción a la excepción: cuando se interpone recurso de alzada contra una desestimación por silencio y tampoco se resuelve el recurso en plazo, este segundo silencio es estimatorio, salvo en las materias exceptuadas expresamente.

La estimación por silencio tiene consideración de acto administrativo finalizador. La desestimación solo permite interponer el recurso administrativo o contencioso que corresponda.

La resolución expresa posterior a un silencio positivo solo puede ser confirmatoria. Tras un silencio negativo, la Administración puede resolver sin quedar vinculada por ese sentido desestimatorio.

Procedimientos iniciados de oficio

La falta de resolución no exime a la Administración. Si el procedimiento podía reconocer o constituir derechos favorables, quienes hayan comparecido pueden entender desestimadas sus pretensiones. Si es sancionador o susceptible de producir efectos desfavorables, se produce la caducidad.

Los plazos obligan tanto a la Administración como a los interesados. Su cómputo varía según se expresen en horas, días, meses o años.

Plazos por horas

Salvo disposición contraria, son hábiles todas las horas que formen parte de un día hábil. Se cuentan de hora en hora y de minuto en minuto desde la hora y minuto de la notificación y no pueden superar veinticuatro horas; a partir de ahí deben expresarse en días.

Plazos por días

Cuando la ley no indica otra cosa, los días son hábiles y se excluyen sábados, domingos y festivos. Si el plazo se fija en días naturales, esta circunstancia debe constar en la notificación.

El cómputo comienza el día siguiente al de la notificación o publicación, o al de producción del silencio.

Plazos por meses o años

También se cuentan desde el día siguiente, pero concluyen el mismo día ordinal correspondiente al de la notificación, publicación o silencio en el mes o año de vencimiento. Si no existe día equivalente, terminan el último día del mes.

Cuando el último día es inhábil, se prorroga al primer día hábil siguiente. Si un día es hábil en el domicilio del interesado e inhábil en la sede del órgano, o al contrario, se considera inhábil en todo caso.

Registro electrónico

El registro permite presentar documentos todos los días durante las veinticuatro horas. A efectos de plazos del interesado, lo presentado en día inhábil se entiende realizado en la primera hora del primer día hábil siguiente, salvo que una norma permita expresamente la recepción en inhábil.

Los documentos presentados en día inhábil mantienen entre sí el orden de la hora efectiva de presentación.

La Administración puede ampliar plazos no vencidos hasta la mitad de su duración si las circunstancias lo aconsejan y no se perjudican derechos de terceros. La tramitación de urgencia reduce a la mitad los plazos ordinarios, excepto los relativos a presentación de solicitudes y recursos.

Los actos administrativos deben ser dictados por el órgano competente y ajustarse a los requisitos y al procedimiento establecido.

Su contenido debe adecuarse al ordenamiento y ser determinado y apropiado a los fines perseguidos. La Administración no puede utilizar una potestad para una finalidad distinta de aquella que justificó su atribución.

Motivación

Motivar significa expresar los hechos y fundamentos jurídicos que justifican la decisión. La ley exige motivación, entre otros, para actos que limiten derechos o intereses legítimos, resuelvan revisión o recursos, se separen de precedentes o dictámenes, acuerden suspensión o medidas provisionales, rechacen pruebas, terminen por imposibilidad material o se dicten en ejercicio de potestades discrecionales.

No todos los actos necesitan la misma extensión de motivación, pero esta debe permitir comprender la razón real de la decisión y controlarla.

Forma

Los actos se producen por escrito a través de medios electrónicos, salvo que su naturaleza exija otra forma más adecuada de expresión y constancia.

Cuando se ejerce una competencia verbalmente, la constancia escrita, si es necesaria, corresponde al órgano inferior o funcionario que recibe oralmente la decisión, con indicación de la autoridad de la que procede.

Pueden refundirse en un único acto decisiones de la misma naturaleza, siempre que se individualicen sus efectos para cada persona.

Los actos se presumen válidos y producen efectos desde la fecha en que se dictan, salvo que dispongan otra cosa. Su eficacia puede quedar demorada cuando lo exija su contenido o dependa de notificación, publicación o aprobación superior.

La retroactividad es excepcional. Puede admitirse para sustituir actos anulados o cuando produzca efectos favorables, siempre que los hechos necesarios existieran ya y no se lesionen derechos o intereses legítimos de otras personas.

Contenido y plazo de la notificación

Toda notificación debe cursarse dentro de los diez días siguientes a la fecha del acto. Debe contener el texto íntegro, indicar si pone fin a la vía administrativa y señalar los recursos, órgano y plazo correspondientes.

Si contiene el texto íntegro pero omite otros requisitos, produce efectos cuando el interesado realiza actuaciones que demuestran conocer su contenido o interpone un recurso.

Las notificaciones se practican preferentemente por medios electrónicos y obligatoriamente cuando el interesado deba utilizarlos. El dispositivo o correo indicado sirve para enviar un aviso, pero el aviso no es la notificación. Su ausencia no invalida una notificación correctamente practicada.

Notificación electrónica

Se practica mediante comparecencia en la sede electrónica, a través de la dirección electrónica habilitada única o mediante ambos sistemas. Se entiende realizada cuando se accede al contenido.

Si es obligatoria o fue elegida y transcurren diez días naturales desde su puesta a disposición sin acceder, se entiende rechazada, salvo imposibilidad técnica o material acreditada.

Papel, publicación y notificación infructuosa

Cuando se practica en papel en el domicilio y el interesado no está, puede recibirla cualquier persona mayor de catorce años que se encuentre allí y haga constar su identidad. Si nadie se hace cargo, se realiza un segundo intento en los términos legales.

La publicación sustituye o complementa la notificación cuando lo establecen las normas, existe pluralidad indeterminada de personas o se trata de procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva. Si los interesados son desconocidos, se ignora el lugar de notificación o esta no puede practicarse, se publica anuncio en el BOE.

La invalidez no presenta siempre la misma gravedad. La ley diferencia nulidad de pleno derecho y anulabilidad.

Nulidad de pleno derecho

Son nulos, entre otros, los actos que lesionen derechos susceptibles de amparo constitucional; sean dictados por órgano manifiestamente incompetente por materia o territorio; tengan contenido imposible; sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ella; prescindan total y absolutamente del procedimiento; o reconozcan derechos sin los requisitos esenciales.

La incompetencia jerárquica no aparece por sí sola entre las causas de nulidad: el artículo 47 se refiere a incompetencia manifiesta por razón de materia o territorio.

También pueden ser nulas las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución o las leyes, regulen materias reservadas a ley o establezcan retroactividad sancionadora desfavorable o restrictiva de derechos.

Anulabilidad

Son anulables los actos que incurran en cualquier infracción del ordenamiento, incluida la desviación de poder.

Un defecto de forma solo determina anulabilidad cuando impide alcanzar la finalidad del acto o produce indefensión. Actuar fuera de plazo solo genera anulabilidad cuando así lo impone la naturaleza del término.

Técnicas de conservación

La invalidez de una parte no se extiende a las independientes, salvo que sin ella el acto no se hubiera dictado. Los actos inválidos que contienen elementos de otro distinto pueden convertirse. La Administración debe conservar los actos y trámites cuyo contenido habría sido igual.

Los actos anulables pueden convalidarse subsanando sus vicios. La convalidación produce efectos desde su fecha, sin perjuicio de los supuestos legales de retroactividad.

El procedimiento común se divide en iniciación, ordenación, instrucción, finalización y ejecución. Esta secuencia no significa que todos los expedientes contengan exactamente los mismos trámites.

El artículo 53 reconoce a los interesados derechos específicos: conocer el estado de la tramitación, identificar autoridades y personal responsables, no aportar originales salvo excepción, formular alegaciones, obtener información sobre requisitos y actuar asistidos por asesor.

En procedimientos sancionadores se añaden el derecho a conocer los hechos imputados, la infracción y sanción posibles, la identidad del instructor y la autoridad competente, y la presunción de inexistencia de responsabilidad mientras no se demuestre lo contrario.

El expediente debe tramitarse con impulso de oficio y sometimiento al principio de celeridad. Los trámites que admitan impulso simultáneo deben acordarse conjuntamente y han de evitarse dilaciones innecesarias.

La Administración tiene el deber de facilitar el ejercicio de derechos, pero el interesado también debe cumplir los trámites que le correspondan dentro de plazo.

Los procedimientos pueden iniciarse de oficio o a solicitud del interesado.

Iniciación de oficio

Se produce siempre por acuerdo del órgano competente, adoptado por propia iniciativa, orden superior, petición razonada de otro órgano o denuncia.

La denuncia comunica hechos que podrían justificar el inicio, pero no confiere por sí sola la condición de interesado. Cuando invoca perjuicio al patrimonio público, la decisión de no iniciar debe ser motivada y notificarse al denunciante.

Antes del acuerdo pueden realizarse actuaciones previas para conocer las circunstancias y valorar si procede iniciar. También pueden adoptarse medidas provisionales, incluso antes de la iniciación en casos urgentes, si son necesarias y proporcionadas y se confirman en el acuerdo dentro del plazo legal.

Los procedimientos sancionadores se inician siempre de oficio y deben separar fase instructora y sancionadora, encomendándolas a órganos distintos. Los de responsabilidad patrimonial pueden iniciarse de oficio o a solicitud.

Iniciación a solicitud

La solicitud debe identificar al interesado y, en su caso, representante; indicar el medio de notificación, hechos, razones y petición; señalar lugar, fecha, firma y órgano destinatario.

Si faltan requisitos, se concede un plazo de diez días para subsanar, con advertencia de desistimiento. El plazo puede ampliarse hasta cinco días cuando exista dificultad especial, salvo procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva.

Si un sujeto obligado presenta presencialmente, debe subsanar electrónicamente. La fecha de presentación será la de la subsanación electrónica.

Declaración responsable y comunicación

La declaración responsable permite manifestar que se cumplen requisitos y que se mantendrán durante el ejercicio. La comunicación pone en conocimiento datos relevantes para iniciar una actividad o ejercer un derecho.

Ambas permiten, como regla general, el reconocimiento o ejercicio desde su presentación. La inexactitud, falsedad u omisión esencial puede impedir continuar y producir otras responsabilidades. Para una misma actividad no puede exigirse acumulativamente declaración responsable y comunicación.

La ordenación organiza el avance del expediente. La instrucción incorpora y comprueba los datos necesarios para resolver.

Ordenación

El procedimiento se impulsa de oficio y por medios electrónicos. Los expedientes deben respetar el orden riguroso de incoación en asuntos homogéneos, salvo orden motivada en contrario.

Los trámites que deban cumplir los interesados se realizan normalmente en diez días desde la notificación. Si la Administración aprecia que un acto no reúne requisitos, debe permitir su subsanación.

Las cuestiones incidentales, incluso las relativas a nulidad, no suspenden la tramitación salvo la recusación.

Alegaciones y prueba

Los interesados pueden formular alegaciones y aportar documentos antes del trámite de audiencia. También pueden denunciar defectos de tramitación en cualquier momento antes de la resolución.

Cuando los hechos no se tienen por ciertos o la naturaleza lo exige, se abre un periodo de prueba de entre diez y treinta días. Puede existir un periodo extraordinario de hasta diez días. Solo pueden rechazarse pruebas manifiestamente improcedentes o innecesarias mediante resolución motivada.

Cuando el interesado aporta indicios fundados de discriminación, el artículo 77.3 bis atribuye a la persona a quien se imputa esa situación la aportación de una justificación objetiva y razonable, suficientemente probada, de las medidas adoptadas y de su proporcionalidad. El órgano administrativo puede solicitar informe a los organismos públicos competentes en materia de igualdad.

Informes

Salvo disposición expresa, los informes son facultativos y no vinculantes. Deben emitirse normalmente en diez días. La falta de un informe no siempre paraliza el procedimiento; sus efectos dependen de que sea preceptivo y de la regulación aplicable.

Audiencia e información pública

Antes de la propuesta de resolución se pone el expediente de manifiesto para que los interesados aleguen y presenten documentos durante un plazo no inferior a diez ni superior a quince días. Puede prescindirse de audiencia si no figuran ni se tienen en cuenta hechos, alegaciones o pruebas distintos de los aportados por el interesado.

La información pública se anuncia en el diario oficial y concede un plazo no inferior a veinte días. Comparecer en ella no otorga por sí mismo la condición de interesado y no comparecer no impide recurrir a quien ya la tenga.

El procedimiento termina por resolución, desistimiento, renuncia cuando sea posible, caducidad o imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas. También puede terminar mediante acuerdo, pacto, convenio o contrato cuando el ordenamiento lo permita.

Resolución

La resolución decide todas las cuestiones planteadas y las derivadas del expediente. En procedimientos iniciados a solicitud debe ser congruente con lo pedido y no puede agravar la situación inicial del solicitante, sin perjuicio de que la Administración pueda iniciar otro procedimiento cuando proceda.

La Administración no puede abstenerse de resolver alegando silencio, oscuridad o insuficiencia de la norma. Puede inadmitir solicitudes manifiestamente carentes de fundamento o relativas a derechos inexistentes, sin perjuicio del derecho de petición.

Antes de resolver pueden acordarse actuaciones complementarias indispensables. Deben realizarse en un plazo máximo de quince días y los interesados disponen de siete días para alegar después de su finalización.

Terminación en procedimientos sancionadores

Si el infractor reconoce su responsabilidad una vez iniciado el procedimiento, este puede resolverse con la imposición de la sanción correspondiente. El pago voluntario antes de la resolución termina el procedimiento cuando concurren los requisitos legales, salvo en lo relativo a la reposición de la situación alterada y a la indemnización de los daños y perjuicios.

Cuando la sanción sea únicamente pecuniaria, tanto el reconocimiento de responsabilidad como el pago voluntario dan lugar a reducciones de al menos el 20 % sobre la sanción propuesta. Las dos reducciones son acumulables y su efectividad queda condicionada al desistimiento o renuncia de cualquier acción o recurso en vía administrativa contra la sanción.

Desistimiento, renuncia y caducidad

El desistimiento abandona la solicitud o el procedimiento promovido; la renuncia abandona el propio derecho cuando el ordenamiento lo permite. Si existen varios interesados, solo afecta a quienes la formulan.

En procedimientos iniciados a solicitud, la paralización imputable al interesado puede producir caducidad después de la advertencia y el transcurso de tres meses. La mera inactividad respecto de trámites no indispensables solo causa la pérdida del derecho a ese trámite.

Tramitación simplificada

Puede acordarse de oficio o a solicitud cuando existan razones de interés público o falta de complejidad. Si la Administración la acuerda de oficio y algún interesado manifiesta su oposición expresa, debe continuar por la vía ordinaria. Esta posibilidad de oposición no se aplica al supuesto especial de procedimiento sancionador simplificado del artículo 96.5.

La solicitud del interesado puede rechazarse en cinco días; transcurrido ese plazo sin respuesta se entiende desestimada. El procedimiento simplificado debe resolverse en treinta días desde el siguiente a la notificación del acuerdo, salvo que reste menos para la tramitación ordinaria.

Los actos administrativos son inmediatamente ejecutivos, salvo que se suspenda su ejecución, se trate de una resolución sancionadora contra la que quepa recurso administrativo, una disposición establezca lo contrario o sea necesaria aprobación superior.

Antes de ejecutar materialmente una resolución que limite derechos, debe existir una decisión que le sirva de fundamento y notificarse al interesado.

La Administración no puede realizar actuaciones materiales que restrinjan derechos sin seguir el procedimiento y disponer de competencia.

Medios de ejecución forzosa

La ley establece cuatro medios:

1. Apremio sobre el patrimonio.
2. Ejecución subsidiaria.
3. Multa coercitiva.
4. Compulsión sobre las personas.

La elección debe respetar proporcionalidad y, si son posibles varios medios, utilizar el menos restrictivo de la libertad individual.

El apremio se utiliza para cantidades líquidas. La ejecución subsidiaria procede en actos no personalísimos que puede realizar otra persona a costa del obligado. La multa coercitiva exige habilitación legal y puede reiterarse con lapsos suficientes. La compulsión sobre las personas solo procede en obligaciones personalísimas de no hacer o soportar y con autorización legal expresa.

Para entrar en un domicilio se necesita consentimiento del titular o autorización judicial, salvo los demás supuestos constitucionalmente previstos.

La revisión de oficio permite a la propia Administración depurar determinados actos sin esperar a un recurso ordinario, pero sus mecanismos dependen del tipo de invalidez y de si el acto favorece o perjudica al interesado.

Actos y disposiciones nulos

La Administración puede declarar en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud, la nulidad de los actos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo y estén incursos en una causa del artículo 47.1. Se necesita dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico equivalente.

También puede declarar la nulidad de disposiciones administrativas en los supuestos legales, pero la solicitud del particular no funciona del mismo modo que respecto de un acto.

El procedimiento caduca si fue iniciado de oficio y transcurren seis meses sin resolución. Si se inició a solicitud, el silencio es desestimatorio.

Lesividad de actos anulables favorables

La Administración no puede anular directamente un acto favorable meramente anulable. Debe declararlo lesivo para el interés público y después impugnarlo ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

La declaración de lesividad no puede adoptarse una vez transcurridos cuatro años desde el acto y debe respetar la audiencia. El procedimiento caduca a los seis meses.

Revocación y rectificación

Los actos desfavorables o de gravamen pueden revocarse mientras no haya transcurrido el plazo de prescripción, siempre que no se vulneren igualdad, interés público u ordenamiento.

Los errores materiales, de hecho o aritméticos pueden rectificarse en cualquier momento, de oficio o a solicitud.

Las facultades de revisión están sometidas a límites derivados de equidad, buena fe, derechos de particulares y leyes cuando su ejercicio resulte contrario a ellos.

Los recursos permiten solicitar a la propia Administración que revise la legalidad de un acto. Pueden recurrirse las resoluciones y determinados actos de trámite cualificados: los que deciden el fondo, impiden continuar, producen indefensión o causan perjuicio irreparable.

Contra las disposiciones administrativas generales no cabe recurso en vía administrativa. Su impugnación se realiza ante la jurisdicción competente, sin perjuicio de los recursos indirectos contra actos de aplicación.

El error al calificar el recurso no impide tramitarlo si puede deducirse su verdadero carácter. Son causas de inadmisión la incompetencia cuando el competente pertenece a otra Administración, falta de legitimación, acto no recurrible, extemporaneidad y carencia manifiesta de fundamento.

Recurso de alzada

Procede contra actos que no ponen fin a la vía administrativa. Se dirige al superior jerárquico del órgano que los dictó y puede presentarse ante cualquiera de ambos.

Si el acto es expreso, se interpone en un mes. Si no lo es, puede presentarse en cualquier momento desde el día siguiente a aquel en que se produzca el silencio. El plazo máximo para resolver es de tres meses. Transcurrido sin resolución, se entiende desestimado salvo el supuesto de doble silencio previsto en el artículo 24.1.

Recurso potestativo de reposición

Procede contra actos que ponen fin a la vía administrativa y se interpone ante el mismo órgano que los dictó. Es potestativo: el interesado puede elegir entre reposición o acudir directamente a lo contencioso-administrativo.

Si presenta reposición, no puede acudir a la vía judicial hasta que sea resuelta expresamente o se produzca su desestimación por silencio.

El plazo de interposición es de un mes contra acto expreso y, frente a silencio, puede presentarse en cualquier momento. El plazo para resolver es de un mes y contra su resolución no cabe nueva reposición.

Recurso extraordinario de revisión

Solo procede contra actos firmes y por causas tasadas: error de hecho resultante de documentos del expediente; aparición de documentos esenciales; influencia de documentos o testimonios declarados falsos por sentencia firme; o resolución dictada como consecuencia de una conducta punible declarada por sentencia firme.

El plazo es de cuatro años para el error de hecho y de tres meses en los demás supuestos. La Administración dispone de tres meses para resolver; después se entiende desestimado.

Suspensión

Recurrir no suspende automáticamente la ejecución. El órgano puede suspender tras ponderar perjuicios e interés público cuando la ejecución pueda causar daños de imposible o difícil reparación o el recurso se funde en nulidad de pleno derecho.

Si transcurre un mes desde la entrada de la solicitud de suspensión en el registro del órgano competente sin resolución expresa notificada, la ejecución se entiende suspendida.

El Título VI regula principios que deben respetar las Administraciones al promover leyes o aprobar reglamentos.

La potestad reglamentaria corresponde al Gobierno de la Nación, a los órganos de gobierno autonómicos y a los órganos locales conforme a la Constitución, los estatutos y la legislación local. Los reglamentos no pueden vulnerar la Constitución o las leyes ni regular materias reservadas a ley.

Principios de buena regulación

Las iniciativas deben respetar necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia.

Necesidad y eficacia exigen identificar el interés general y justificar que la regulación es el instrumento adecuado. Proporcionalidad obliga a utilizar la intervención imprescindible. Seguridad jurídica requiere coherencia y estabilidad. Transparencia facilita la participación y el conocimiento de los objetivos. Eficiencia busca evitar cargas innecesarias y racionalizar recursos.

Evaluación y participación

Las Administraciones deben revisar periódicamente su normativa para comprobar objetivos, costes y cargas. La planificación normativa permite anticipar las iniciativas previstas.

Antes de elaborar un proyecto o anteproyecto se realiza, con las excepciones legales, consulta pública sobre problemas, necesidad, objetivos y alternativas. Posteriormente pueden abrirse audiencia e información pública cuando la norma afecte a derechos e intereses legítimos.

La aplicación de algunos preceptos debe atender a las sentencias del Tribunal Constitucional y a la distribución de competencias entre Estado, comunidades autónomas y entidades locales. Por eso no resulta correcto presentar todo el Título VI como una regulación uniforme aplicable del mismo modo a cualquier Administración.

¿Qué norma es y cómo se estructura?

Es la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Contiene 133 artículos, un Título Preliminar y seis títulos numerados.

¿Quién tiene la condición de interesado?

Quien promueve el procedimiento como titular de derechos o intereses legítimos; quien posee derechos que puedan resultar afectados; y quien, teniendo intereses legítimos afectados, se persona antes de la resolución definitiva.

¿Quién está obligado a relacionarse electrónicamente?

Entre otros, personas jurídicas, entidades sin personalidad, determinados profesionales colegiados, representantes de obligados y empleados públicos en trámites relacionados con su condición.

¿Cuál es el plazo máximo si la norma reguladora no establece ninguno?

Tres meses. Como regla general, el plazo fijado por la norma no puede exceder de seis meses, salvo ley o Derecho de la Unión Europea.

¿El silencio elimina la obligación de resolver?

No. A solicitud, la regla es la estimación con las excepciones legales. El segundo silencio en alzada puede ser positivo, pero no en las materias expresamente exceptuadas por el artículo 24.

¿Cómo se cuentan días y meses?

En días hábiles se excluyen sábados, domingos y festivos. Los plazos en meses o años vencen el mismo ordinal correspondiente y, si no existe, el último día del mes.

¿Cuándo se rechaza una notificación electrónica?

Cuando, siendo obligatoria o elegida, pasan diez días naturales desde su puesta a disposición sin acceder, salvo imposibilidad técnica o material acreditada.

¿Qué diferencia hay entre nulidad y anulabilidad?

La nulidad corresponde a causas graves y tasadas del artículo 47. La anulabilidad es la consecuencia general de las restantes infracciones, con las reglas específicas para forma y actuación fuera de plazo.

¿Cómo funciona la tramitación simplificada?

Se resuelve generalmente en 30 días y solo comprende los trámites del artículo 96.6. La oposición a la simplificación de oficio obliga normalmente a seguir la vía ordinaria, salvo el supuesto sancionador del artículo 96.5.

¿Cuáles son los medios de ejecución forzosa?

Apremio sobre el patrimonio, ejecución subsidiaria, multa coercitiva y compulsión sobre las personas.

¿Cómo se distinguen los recursos administrativos?

Alzada: acto que no pone fin a la vía y superior jerárquico. Reposición: acto que pone fin a la vía, carácter potestativo y mismo órgano. El extraordinario solo procede contra actos firmes por causas tasadas.

¿Dónde se comprueba la redacción vigente?

En el texto consolidado del Boletín Oficial del Estado, recordando que la consolidación tiene carácter informativo.