Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público: explicación para oposiciones

La denominación completa es Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. Se conoce habitualmente mediante las abreviaturas LRJSP o LRJ.

La ley responde a una cuestión básica: una Administración no es una única persona que adopta todas las decisiones, sino una organización compuesta por órganos, unidades, autoridades, empleados y entidades vinculadas. Para que su actuación sea válida debe saberse qué órgano existe, qué competencia tiene, cómo puede ejercerla y qué relaciones mantiene con los demás.

El artículo 1 identifica dos grandes objetos. En primer lugar, establecer y regular las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas, los principios del sistema de responsabilidad y de la potestad sancionadora y la organización y funcionamiento de la Administración General del Estado y de su sector público institucional. En segundo lugar, fijar los principios de las relaciones entre las Administraciones.

La ley contiene por ello reglas con distinto alcance. Algunas son comunes a todas las Administraciones, como las relativas a competencia, abstención, sanciones o responsabilidad patrimonial. Otras regulan específicamente la Administración General del Estado y el sector público institucional estatal. Esta distinción es necesaria para no atribuir alcance general a una norma organizativa exclusivamente estatal.

Relación con la Ley 39/2015

Las leyes 39/2015 y 40/2015 fueron aprobadas el mismo día y son complementarias.

La Ley 39/2015 regula principalmente la relación procedimental con las personas: solicitudes, plazos, actos, notificaciones, fases del procedimiento y recursos. La Ley 40/2015 se ocupa sobre todo de la organización que actúa: órganos, competencias, funcionamiento interno, responsabilidad, convenios y relaciones interadministrativas.

La separación no es absoluta. Un procedimiento sancionador, por ejemplo, se tramita conforme a la Ley 39/2015, pero los principios materiales que determinan quién puede ser sancionado y con qué límites se encuentran en los artículos 25 a 31 de la Ley 40/2015.

La fecha que forma parte del nombre de la ley no coincide con la de publicación ni con la de entrada en vigor.

La Ley 30/1992 había reunido en una sola norma el régimen jurídico de las Administraciones y el procedimiento administrativo común. La reforma de 2015 separó ambos planos: la Ley 39/2015 asumió la vertiente procedimental y la Ley 40/2015 la vertiente organizativa e institucional.

La Ley 40/2015 también integró y actualizó materias que antes se encontraban en otras normas, especialmente la organización y funcionamiento de la Administración General del Estado y el régimen de sus entidades instrumentales. La reforma pretendió clarificar el sector público institucional, reforzar sus controles y ordenar las relaciones de cooperación entre Administraciones.

El texto consolidado ha recibido modificaciones posteriores. Entre ellas destaca la recuperación de las agencias estatales como categoría del sector público institucional y la incorporación de reglas sobre presencia equilibrada de mujeres y hombres en determinados órganos y entidades. Por esta razón, los esquemas elaborados sobre el texto original de 2015 pueden estar incompletos.

El artículo 2 define el sector público a efectos de la ley. Está integrado por la Administración General del Estado, las Administraciones de las comunidades autónomas, las entidades que integran la Administración local y el sector público institucional.

El sector público institucional comprende los organismos públicos y entidades de Derecho público vinculados o dependientes de las Administraciones, las entidades de Derecho privado vinculadas o dependientes cuando la ley les resulte aplicable y las universidades públicas, que se rigen por su normativa específica y supletoriamente por la Ley 40/2015.

No todo integrante del sector público tiene la consideración de Administración pública. La tienen las Administraciones territoriales y los organismos públicos y entidades de Derecho público vinculados o dependientes. Una sociedad mercantil estatal o una fundación pública pertenece al sector público, pero su forma jurídica no la convierte por sí misma en Administración pública.

Principios del artículo 3

Las Administraciones sirven con objetividad los intereses generales y actúan conforme a eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución, la ley y el Derecho.

El artículo 3 añade otros criterios que orientan toda la actuación administrativa: servicio efectivo, simplicidad, claridad, proximidad, participación, objetividad, transparencia, racionalización, agilidad, buena fe, confianza legítima, lealtad institucional, responsabilidad por la gestión, planificación, dirección por objetivos, economía, suficiencia y adecuación de medios, eficiencia y cooperación.

Estos principios no son sinónimos. La eficacia se refiere a alcanzar los objetivos públicos; la eficiencia, a hacerlo utilizando adecuadamente los recursos. La descentralización traslada competencias a otra persona jurídica; la desconcentración las redistribuye entre órganos de una misma Administración. La coordinación busca coherencia entre actuaciones, pero no altera por sí sola la titularidad de las competencias.

Cada Administración actúa para cumplir sus fines con personalidad jurídica única. Esto significa que los ministerios o direcciones generales no son personas jurídicas separadas: sus actos se imputan a la Administración General del Estado.

El artículo 4 somete cualquier intervención que limite derechos o exija requisitos para una actividad a los principios de proporcionalidad y no discriminación. Debe elegirse la medida menos restrictiva, justificar su necesidad y adecuación y evaluar periódicamente sus efectos.

La numeración ordinaria de la ley llega hasta el artículo 158. Está distribuida en un Título Preliminar y tres títulos numerados. Las reformas posteriores han añadido algunos artículos bis sin alterar esa numeración final. El texto vigente contiene treinta disposiciones adicionales, cuatro transitorias, una derogatoria y dieciocho finales.

El Título Preliminar contiene las reglas más transversales y suele concentrar numerosas preguntas de examen. Abarca desde la definición de órgano administrativo hasta el régimen de los convenios, pasando por instituciones que deben diferenciarse con precisión: delegación, avocación, encomienda, delegación de firma y suplencia.

El Título I se refiere específicamente a la Administración General del Estado. El Título II clasifica y disciplina las entidades del sector público institucional, con una regulación especialmente detallada para el ámbito estatal. El Título III ordena la colaboración, la cooperación y los medios electrónicos que conectan a distintas Administraciones.

Las disposiciones adicionales incluyen regímenes singulares y adaptaciones de determinadas entidades. No resulta adecuado memorizar su número sin comprobar el texto vigente, porque varias fueron incorporadas con posterioridad a la aprobación original.

Una unidad administrativa tiene la consideración de órgano administrativo cuando se le atribuyen funciones que producen efectos jurídicos frente a terceros o cuya actuación tiene carácter preceptivo. La denominación no es decisiva: lo relevante son las funciones atribuidas.

La creación de un órgano exige determinar su integración y dependencia jerárquica, delimitar sus funciones y competencias y dotarlo de los créditos necesarios para ponerlo en funcionamiento. No puede crearse un órgano que duplique otro ya existente si no se suprime o restringe simultáneamente la competencia de este y se comprueba que no existe otro con igual función sobre el mismo territorio y población.

Los órganos pueden dirigir la actividad de los jerárquicamente dependientes mediante instrucciones y órdenes de servicio. Su incumplimiento no afecta por sí solo a la validez de los actos dictados, aunque puede generar responsabilidad disciplinaria. Cuando una disposición específica lo establezca o resulte conveniente por destinatarios o efectos, deben publicarse en el boletín oficial correspondiente.

Las instrucciones ordenan el funcionamiento interno, pero no pueden sustituir una norma ni crear obligaciones nuevas para la ciudadanía sin cobertura jurídica. Tampoco modifican la competencia atribuida por el ordenamiento.

Los órganos consultivos deben actuar con autonomía orgánica y funcional respecto de la Administración activa o mediante servicios que presten asistencia jurídica sin dependencia jerárquica de los órganos que elaboraron el acto o disposición consultados. La separación protege la objetividad del asesoramiento.

La competencia es el conjunto de funciones y potestades que el ordenamiento atribuye a un órgano. Según el artículo 8, es irrenunciable y debe ejercerse por el órgano que la tiene atribuida, salvo los casos de delegación o avocación previstos legalmente.

La delegación de competencias, la encomienda de gestión, la delegación de firma y la suplencia no alteran la titularidad de la competencia, aunque sí pueden afectar a la forma en que se ejerce. La desconcentración, en cambio, puede trasladar titularidad y ejercicio a otro órgano jerárquicamente dependiente cuando lo permitan las normas de atribución.

Delegación de competencias

Un órgano puede delegar el ejercicio de sus competencias en otros órganos de la misma Administración aunque no dependan jerárquicamente de él, o en organismos públicos o entidades de Derecho público vinculados o dependientes. En la Administración General del Estado existen autorizaciones específicas cuando no hay relación jerárquica o intervienen entidades vinculadas a otro ministerio.

No pueden delegarse, entre otras materias, las relativas a relaciones con la Jefatura del Estado, Presidencia del Gobierno, Cortes, presidencias autonómicas y asambleas legislativas; la adopción de disposiciones de carácter general; la resolución de recursos por el órgano que dictó el acto recurrido; ni las materias que una ley declare indelegables.

Tampoco puede delegarse la resolución de un asunto una vez emitido en el procedimiento el dictamen o informe preceptivo correspondiente.

La delegación y su revocación deben publicarse. Los actos dictados por delegación deben indicarlo expresamente y se consideran dictados por el órgano delegante. Como regla, no puede subdelegarse una competencia ya delegada salvo autorización expresa de una ley.

Avocación

La avocación permite que un órgano superior recabe para sí el conocimiento de uno o varios asuntos cuya resolución corresponda ordinariamente o por delegación a órganos dependientes. Debe justificarse por circunstancias técnicas, económicas, sociales, jurídicas o territoriales.

Si la delegación se efectuó en un órgano que no depende jerárquicamente del delegante, únicamente este último puede avocar el asunto.

El acuerdo ha de ser motivado y notificarse a los interesados antes o simultáneamente a la resolución. No cabe recurso autónomo contra la avocación, sin perjuicio de alegarla al recurrir la resolución final.

Encomienda, firma y suplencia

La encomienda de gestión encarga a otro órgano o entidad actividades materiales o técnicas por razones de eficacia o falta de medios. No cede la titularidad ni los elementos sustantivos de la competencia, y el órgano encomendante sigue siendo responsable de los actos jurídicos que la sostienen. No puede utilizarse para sustituir un contrato público cuando su objeto sea propio de este.

La delegación de firma permite que el titular de un órgano delegue la firma de resoluciones y actos en órganos o unidades dependientes. No necesita publicación y tampoco altera la competencia. En el acto debe constar la autoridad de procedencia.

La suplencia cubre temporalmente vacancia, ausencia, enfermedad, abstención o recusación. No implica alteración de competencia y para su validez no es necesaria publicación, aunque en las resoluciones debe identificarse al titular y a quien efectivamente lo suple.

Cuando un órgano se considera incompetente para resolver un asunto debe remitir directamente las actuaciones al que estime competente y notificarlo a los interesados. Esta regla evita obligar a la persona interesada a iniciar nuevamente el procedimiento.

Los interesados pueden dirigirse al órgano que conoce del asunto para que decline su competencia y remita las actuaciones. También pueden acudir al órgano que consideran competente para que requiera de inhibición al que está actuando.

Los conflictos de atribuciones solo pueden plantearse entre órganos de una misma Administración que no estén relacionados jerárquicamente y respecto de asuntos sobre los que todavía no haya finalizado el procedimiento administrativo.

La relación jerárquica es decisiva porque un superior dispone de facultades de dirección y puede resolver internamente las discrepancias de sus órganos dependientes. El conflicto formal se reserva para órganos sin esa relación.

Un órgano colegiado forma su voluntad mediante la participación conjunta de varias personas. Su régimen general se encuentra en los artículos 15 a 18; los artículos 19 a 22 añaden especialidades para los órganos colegiados de la Administración General del Estado y sus entidades de Derecho público.

El órgano cuenta normalmente con presidente, miembros y secretario. Este último vela por la legalidad formal y material de las actuaciones, certifica y garantiza el respeto de los procedimientos y reglas de constitución y adopción de acuerdos.

Las reuniones pueden celebrarse presencialmente o a distancia, salvo que el reglamento interno disponga excepcionalmente lo contrario. En las sesiones a distancia debe asegurarse la identidad de los participantes, el contenido de sus manifestaciones, el momento en que se producen, la interactividad en tiempo real y la disponibilidad de los medios durante la sesión.

Para la válida constitución se requiere la asistencia, presencial o remota, del presidente y del secretario o de quienes los suplan y la de la mitad, al menos, de los miembros. Cuando estén reunidos todos los miembros y el secretario pueden constituirse sin convocatoria previa si así lo deciden por unanimidad.

No puede deliberarse ni acordarse sobre asuntos no incluidos en el orden del día, salvo que asistan todos los miembros y la urgencia sea declarada por mayoría. Los acuerdos se adoptan por mayoría de votos.

De cada sesión debe levantarse acta por el secretario. Debe especificar asistentes, orden del día, circunstancias de lugar y tiempo, puntos principales de las deliberaciones y contenido de los acuerdos. Puede aprobarse en la misma reunión o en la inmediata siguiente, incluso mediante medios electrónicos.

Especialidades estatales

En la Administración General del Estado, un órgano colegiado es aquel creado formalmente e integrado por tres o más personas al que se atribuyan funciones administrativas de decisión, propuesta, asesoramiento, seguimiento o control. Su creación exige norma específica publicada cuando tenga competencias decisorias, de propuesta o informes preceptivos, de seguimiento o control de otros órganos o cuando esté compuesto por representantes de distintas Administraciones.

La imparcialidad exige que la autoridad o empleado que tenga una conexión relevante con el asunto se aparte de su tramitación. La abstención nace de la iniciativa de quien se encuentra afectado; la recusación es promovida por una persona interesada.

El artículo 23 enumera las causas de abstención:

• Tener interés personal en el asunto o en otro cuya resolución pueda influir, ser administrador de una entidad interesada o tener una cuestión litigiosa pendiente con algún interesado.
• Mantener vínculo matrimonial o situación de hecho asimilable y parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o afinidad dentro del segundo con interesados, administradores, asesores, representantes o mandatarios, así como compartir despacho profesional o asociación para asesoramiento o representación.
• Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de esas personas.
• Haber intervenido como perito o testigo en el procedimiento.
• Tener relación de servicio con persona interesada o haberle prestado servicios profesionales durante los dos últimos años.

Quien concurra en una causa debe comunicarlo a su superior inmediato, que resuelve lo procedente. Los órganos superiores pueden ordenar la abstención. La intervención de una persona incursa en causa no determina necesariamente la invalidez de los actos, aunque no abstenerse cuando procede puede generar responsabilidad.

La recusación puede plantearse por escrito en cualquier momento de la tramitación. Al día siguiente, la persona recusada debe manifestar si concurre la causa. Si la reconoce, el superior acuerda inmediatamente su sustitución; si la niega, el superior resuelve en tres días, previos los informes y comprobaciones oportunos.

Contra la decisión sobre recusación no cabe recurso independiente, pero puede alegarse al recurrir el acto que termine el procedimiento.

Los artículos 25 a 31 contienen las garantías materiales que limitan la potestad sancionadora. El procedimiento mediante el cual se aplica esa potestad se regula en la Ley 39/2015.

El principio de legalidad exige que la potestad haya sido reconocida expresamente por una norma con rango de ley y sea ejercida por el órgano que la tenga atribuida. Las reglas sancionadoras también se aplican a la potestad disciplinaria sobre el personal al servicio de las Administraciones, con las especialidades correspondientes, pero no a quienes están vinculados mediante relaciones reguladas por la legislación de contratos del sector público o patrimonial.

La irretroactividad impide aplicar una disposición sancionadora desfavorable a hechos anteriores. Sí se aplica retroactivamente la norma que favorezca al presunto infractor o infractor, tanto en la tipificación y sanción como en los plazos de prescripción, incluso respecto de sanciones pendientes de cumplimiento.

La tipicidad exige que una ley defina las infracciones y las clasifique como leves, graves o muy graves. Los reglamentos pueden introducir especificaciones o graduaciones sin crear nuevas infracciones o sanciones ni alterar su naturaleza o límites. No cabe aplicación analógica de las normas definidoras de infracciones y sanciones.

Solo pueden ser sancionadas las personas físicas y jurídicas y, cuando una ley les reconozca capacidad, grupos de afectados, uniones y entidades sin personalidad y patrimonios independientes que resulten responsables a título de dolo o culpa. La responsabilidad administrativa es compatible con la reposición de la situación alterada y la indemnización de daños.

La proporcionalidad exige adecuar la sanción a la gravedad. Se valoran, entre otros criterios, culpabilidad o intencionalidad, continuidad o persistencia, naturaleza de los perjuicios y reincidencia por infracción de la misma naturaleza declarada por resolución firme durante el año anterior. El órgano puede imponer la sanción en grado inferior cuando lo justifique la adecuación entre gravedad y circunstancias.

Las infracciones y sanciones prescriben según sus leyes específicas. En defecto de plazo, las infracciones muy graves prescriben a los tres años, las graves a los dos y las leves a los seis meses; las sanciones por faltas muy graves a los tres años, por graves a los dos y por leves al año.

El plazo de las infracciones comienza el día en que se cometen; en las continuadas o permanentes, cuando finaliza la conducta. La iniciación del procedimiento sancionador con conocimiento del interesado interrumpe la prescripción, pero el plazo se reinicia si el expediente permanece paralizado más de un mes por causa no imputable al presunto responsable. El plazo de las sanciones empieza al día siguiente de que la resolución sea ejecutable o haya vencido el plazo para recurrirla; la iniciación del procedimiento de ejecución lo interrumpe y vuelve a transcurrir si este se paraliza más de un mes por causa no imputable al infractor.

El principio non bis in idem impide sancionar nuevamente hechos ya sancionados penal o administrativamente cuando exista identidad de sujeto, hecho y fundamento.

La responsabilidad patrimonial permite que una persona sea indemnizada por una lesión causada por el funcionamiento de los servicios públicos cuando concurren los requisitos legales. Su fundamento constitucional se encuentra en el artículo 106.2 de la Constitución y su régimen material en los artículos 32 a 35 de la Ley 40/2015.

El daño debe ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado respecto de una persona o grupo. Además, debe ser antijurídico: el perjudicado no ha de tener el deber jurídico de soportarlo conforme a la ley. Debe existir una relación causal entre el funcionamiento normal o anormal del servicio y la lesión.

No son indemnizables los daños derivados de fuerza mayor. Tampoco, como regla, los daños que no pudieron preverse o evitarse según el estado de los conocimientos científicos o técnicos existente en el momento, sin perjuicio de prestaciones asistenciales o económicas que puedan establecer las leyes.

La mera anulación administrativa o judicial de un acto o disposición no genera por sí sola derecho a indemnización. Deben acreditarse todos los requisitos de la lesión indemnizable.

Leyes inconstitucionales y contrarias al Derecho de la Unión

La ley regula condiciones específicas para reclamar daños derivados de normas con rango de ley declaradas inconstitucionales o contrarias al Derecho de la Unión Europea. Se exige, entre otros requisitos, haber obtenido sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación que ocasionó el daño y haber alegado la infracción posteriormente declarada, con las particularidades de cada supuesto.

Cuando el daño deriva de una norma contraria al Derecho de la Unión, además deben concurrir tres condiciones: que la norma europea tenga por objeto conferir derechos a los particulares, que el incumplimiento esté suficientemente caracterizado y que exista una relación causal directa. En los supuestos de norma inconstitucional o contraria al Derecho de la Unión solo son indemnizables, salvo que la sentencia disponga otra cosa, los daños producidos en los cinco años anteriores a su publicación.

Responsabilidad concurrente

Cuando varias Administraciones intervienen conjuntamente, responden solidariamente frente al particular en los supuestos de fórmulas conjuntas de actuación. El instrumento regulador puede distribuir internamente la responsabilidad. En otros casos se atiende a competencia, interés público tutelado e intensidad de la intervención; si no puede determinarse, también existe responsabilidad solidaria.

La indemnización se calcula conforme a los criterios de valoración de la legislación fiscal, de expropiación forzosa y otras normas aplicables, ponderando en su caso valores de mercado. Puede sustituirse por compensación en especie o pagos periódicos si resultan más adecuados, existe interés público y hay acuerdo con la persona interesada.

La persona perjudicada reclama directamente a la Administración correspondiente, no al empleado que materialmente causó el daño. Si la Administración indemniza, debe exigir de oficio responsabilidad a sus autoridades o personal cuando hayan actuado con dolo, culpa o negligencia graves.

Para determinar esa responsabilidad se ponderan el resultado dañoso, el grado de culpabilidad, la responsabilidad profesional del personal y su relación con la producción del resultado. El procedimiento garantiza audiencia y se tramita conforme a las reglas legales.

Sus plazos forman una secuencia muy preguntable: 15 días para alegaciones, 15 días para la prueba, 10 días de audiencia, 5 días para formular la propuesta y 5 días para resolver. La resolución declaratoria de responsabilidad pone fin a la vía administrativa.

La Administración también puede exigir responsabilidad por los daños y perjuicios causados en sus bienes o derechos cuando concurra dolo, culpa o negligencia graves y no hayan sido indemnizados.

La responsabilidad penal del personal y la responsabilidad civil derivada del delito se rigen por la legislación correspondiente. La exigencia penal no suspende los procedimientos de responsabilidad patrimonial salvo que la determinación de los hechos en el orden penal sea necesaria para resolverlos.

Esta regulación busca equilibrar dos intereses: que el particular obtenga reparación frente a una Administración solvente y que la responsabilidad personal grave no quede absorbida definitivamente por el patrimonio público.

Los artículos 38 a 46 bis regulan instrumentos que permiten identificar a la Administración, atribuir decisiones automatizadas, firmar actuaciones y conservar documentos electrónicos. Deben relacionarse con la Ley 39/2015, que regula el acceso y las relaciones electrónicas de los interesados.

La sede electrónica es la dirección electrónica disponible para la ciudadanía cuya titularidad corresponde a una Administración, organismo o entidad. Su titular responde de la integridad, veracidad y actualización de la información y los servicios accesibles mediante ella.

El portal de internet es el punto de acceso electrónico que permite acceder a información y, en su caso, a la sede. No debe confundirse con esta: la sede incorpora garantías jurídicas específicas de identificación y responsabilidad.

Las Administraciones pueden identificarse mediante sello electrónico basado en certificado reconocido o cualificado, y mediante sistemas de código seguro de verificación vinculados a la Administración u órgano. La relación de sellos utilizados debe ser pública y accesible electrónicamente.

Actuación administrativa automatizada

Existe actuación automatizada cuando un sistema de información realiza íntegramente una actuación administrativa sin intervención directa de un empleado público. Debe determinarse previamente qué órgano es responsable de definir especificaciones, programar, mantener, supervisar y controlar la calidad del sistema, y qué órgano responde a efectos de impugnación.

Para firmar actuaciones automatizadas pueden utilizarse sello electrónico o código seguro de verificación. Los empleados públicos, por su parte, utilizan sistemas de firma que identifican conjuntamente al titular del puesto o cargo y a la Administración u órgano en que presta servicios.

El archivo electrónico debe conservar los documentos en un formato que garantice autenticidad, integridad, conservación y consulta a lo largo del tiempo, y aplicar las medidas de seguridad previstas en el Esquema Nacional de Seguridad.

El artículo 46 bis exige que los sistemas destinados al censo electoral, padrones municipales y otros registros de población, datos fiscales de tributos propios o cedidos y datos de los usuarios del Sistema Nacional de Salud, así como el tratamiento de sus datos personales, se ubiquen y presten dentro de la Unión Europea. Estos datos no pueden transferirse a un tercer país u organización internacional, salvo que exista una decisión de adecuación de la Comisión Europea o lo exijan las obligaciones internacionales asumidas por España.

Los convenios son acuerdos con efectos jurídicos celebrados entre Administraciones, organismos o entidades públicas, universidades públicas u otros sujetos para un fin común. No son convenios los protocolos generales de actuación o instrumentos similares que expresan declaraciones de intención sin compromisos jurídicos concretos y exigibles.

Tampoco pueden utilizarse para eludir la legislación de contratos. Si el contenido constituye una prestación propia de un contrato, debe aplicarse la normativa contractual.

El artículo 47 distingue convenios interadministrativos, intradministrativos, convenios con sujetos de Derecho privado y convenios no constitutivos de tratado ni acuerdo internacional suscritos con órganos u organismos públicos extranjeros u organizaciones internacionales.

La suscripción debe mejorar la eficiencia de la gestión pública, facilitar la utilización conjunta de medios, contribuir a actividades de utilidad pública y respetar estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. Los compromisos financieros han de ser sostenibles y las aportaciones no pueden superar los gastos derivados de la ejecución.

Contenido y duración

El convenio debe identificar a las partes y su capacidad, la competencia en que se fundamenta, su objeto y actuaciones, obligaciones económicas, consecuencias por incumplimiento, mecanismos de seguimiento, régimen de modificación y plazo de vigencia.

Como regla, la duración no puede superar cuatro años, salvo que una norma prevea otro plazo. Antes de finalizar, los firmantes pueden acordar unánimemente una prórroga de hasta otros cuatro años o su extinción.

Los convenios se perfeccionan por el consentimiento de las partes. Los celebrados por la Administración General del Estado o sus organismos y entidades vinculados resultan eficaces una vez inscritos en el Registro Electrónico estatal de Órganos e Instrumentos de Cooperación, dentro de los cinco días hábiles siguientes a su formalización. Además, deben publicarse en el BOE dentro de los diez días hábiles siguientes a la formalización.

En los convenios estatales, el informe del servicio jurídico, los demás informes preceptivos y la autorización previa del Ministerio de Hacienda previstos en el artículo 50 tienen un plazo máximo de siete días hábiles desde su solicitud. Aunque transcurrido ese plazo continúa la tramitación, deben emitirse e incorporarse al expediente antes del perfeccionamiento. Si al resolverse el convenio quedan actuaciones en curso, las partes pueden acordar su continuación y fijar un plazo improrrogable para finalizarlas; la ley no establece para este plazo un máximo general de un año.

Se extinguen por cumplimiento o por resolución. Son causas de resolución el transcurso del plazo sin prórroga, el acuerdo unánime, el incumplimiento, una decisión judicial de nulidad y las demás previstas en el propio convenio o en las leyes. Si existen actuaciones en curso, las partes pueden acordar su continuación durante un plazo improrrogable.

La Administración General del Estado actúa bajo la dirección del Gobierno y con personalidad jurídica única. Se organiza atendiendo a una división funcional en departamentos ministeriales y a una gestión territorial integrada en Delegaciones del Gobierno, sin perjuicio de las excepciones legales.

Su organización comprende órganos centrales, territoriales y en el exterior. Dentro de la organización central, la ley distingue órganos superiores y órganos directivos.

Son órganos superiores los ministros y los secretarios de Estado. Son órganos directivos los subsecretarios y secretarios generales, los secretarios generales técnicos y directores generales, y los subdirectores generales. En la organización territorial son órganos directivos los delegados y subdelegados del Gobierno; en el exterior, los embajadores y representantes permanentes ante organizaciones internacionales.

Los órganos superiores establecen los planes de actuación de la organización situada bajo su responsabilidad. Los directivos desarrollan y ejecutan esos planes. Todos los órganos superiores y directivos tienen condición de alto cargo, excepto los subdirectores generales y asimilados.

El artículo 55 bis exige una presencia equilibrada de mujeres y hombres en el nombramiento de las personas titulares de secretarías de Estado y órganos directivos por cada departamento ministerial. Las personas de cada sexo no deben superar el sesenta por ciento ni representar menos del cuarenta por ciento.

Los elementos organizativos básicos son las unidades administrativas. Comprenden puestos de trabajo o dotaciones de plantilla vinculados funcionalmente por sus cometidos y orgánicamente por una jefatura común. Pueden existir unidades complejas que agrupen otras menores.

La Administración General del Estado se organiza en Presidencia del Gobierno y ministerios. El número, denominación y ámbito de competencia de los ministerios y secretarías de Estado se determinan por real decreto del presidente del Gobierno, por lo que la planta ministerial concreta puede variar.

En cada ministerio pueden existir secretarías de Estado y secretarías generales. Existe en todo caso una subsecretaría y, dependiente de ella, una secretaría general técnica. Las direcciones generales gestionan una o varias áreas funcionalmente homogéneas y se organizan en subdirecciones generales.

Las subsecretarías, secretarías generales, secretarías generales técnicas, direcciones generales, subdirecciones y órganos similares se crean, modifican y suprimen por real decreto del Consejo de Ministros. Los órganos inferiores a subdirección general se crean, modifican y suprimen por orden ministerial. Las unidades que no sean órganos se establecen mediante las relaciones de puestos de trabajo.

Funciones que deben diferenciarse

El ministro dirige el departamento y ejerce las competencias políticas y administrativas que le atribuyen la Ley del Gobierno y el artículo 61 de la Ley 40/2015. Fija objetivos, aprueba planes, dirige servicios, propone y ejecuta el presupuesto y ejerce la potestad reglamentaria en las materias del departamento.

El secretario de Estado dirige y coordina las secretarías y direcciones generales situadas bajo su dependencia y ejecuta la acción del Gobierno en un sector específico.

El subsecretario ostenta la representación ordinaria del ministerio, dirige sus servicios comunes, apoya a los órganos superiores, ejerce la jefatura superior del personal y establece los programas de inspección de servicios.

El secretario general dirige un sector de actividad administrativa y tiene categoría de subsecretario. Su existencia es potestativa y sus competencias se determinan en la norma de estructura.

El secretario general técnico, bajo dependencia inmediata del subsecretario, ejerce competencias sobre producción normativa, asistencia jurídica y publicaciones y tiene categoría de director general.

El director general gestiona una o varias áreas funcionalmente homogéneas. El subdirector general ejecuta proyectos y objetivos y gestiona los asuntos ordinarios de la subdirección bajo supervisión del director general o del órgano del que dependa.

La organización territorial acerca la Administración General del Estado al territorio. Existe una Delegación del Gobierno en cada comunidad autónoma. Su sede se encuentra donde radique el Consejo de Gobierno autonómico, salvo que el Consejo de Ministros determine otra cosa y sin perjuicio de lo previsto en el estatuto de autonomía.

En cada provincia de una comunidad pluriprovincial existe un subdelegado del Gobierno bajo la dependencia inmediata del delegado. En las comunidades uniprovinciales puede crearse una Subdelegación mediante real decreto cuando lo justifiquen la población, el volumen de gestión o las singularidades territoriales. En determinadas islas existen directores insulares.

El delegado del Gobierno representa al Gobierno de la Nación en la comunidad autónoma, sin perjuicio de la representación ordinaria del Estado que corresponde al presidente autonómico. Dirige y supervisa la Administración General del Estado en el territorio y la coordina internamente y, cuando proceda, con la Administración autonómica y local.

Tiene rango de subsecretario y es nombrado y separado por real decreto del Consejo de Ministros a propuesta del presidente del Gobierno, atendiendo a competencia profesional y experiencia. Depende orgánicamente del presidente del Gobierno y funcionalmente del ministerio competente por razón de la materia.

El subdelegado del Gobierno es nombrado por el delegado mediante libre designación entre funcionarios de carrera del subgrupo A1 y ejerce en la provincia funciones de comunicación, coordinación, protección del libre ejercicio de derechos y libertades y dirección de los servicios integrados, entre otras.

La Administración General del Estado en el exterior se rige por la Ley de la Acción y del Servicio Exterior del Estado y está integrada por órganos, unidades, instituciones y medios humanos y materiales que desarrollan funciones fuera del territorio nacional.

El sector público institucional permite desarrollar funciones públicas mediante entidades diferenciadas de la Administración territorial. Esa personalidad separada no elimina su vinculación, control ni obligación de actuar conforme a los principios legales.

Todas las Administraciones deben establecer un sistema de supervisión continua de sus entidades dependientes para comprobar la subsistencia de los motivos que justificaron su creación y su sostenibilidad financiera. Los resultados pueden conducir a mantener, transformar o extinguir la entidad.

La creación, transformación, fusión o extinción de cualquier entidad del sector público institucional debe inscribirse en el Inventario de Entidades del Sector Público Estatal, Autonómico y Local. El inventario garantiza información pública y ordenada sobre la naturaleza y adscripción de cada entidad.

En el ámbito estatal, el artículo 84 clasifica el sector público institucional en:

• Organismos públicos: organismos autónomos, entidades públicas empresariales y agencias estatales.
• Autoridades administrativas independientes.
• Sociedades mercantiles estatales.
• Consorcios.
• Fundaciones del sector público.
• Fondos sin personalidad jurídica.
• Universidades públicas no transferidas.

La clasificación tiene consecuencias en el Derecho aplicable, el personal, la contratación, el patrimonio, el presupuesto y el control. No basta con que una entidad tenga participación pública para presumir que ejerce potestades administrativas.

El artículo 84 bis aplica la regla 40/60, en el ámbito de cada entidad, a quienes ocupen presidencias, vicepresidencias, direcciones generales o ejecutivas y puestos asimilados con la condición de máximos responsables, así como a las personas con contratos de alta dirección. También exige representación equilibrada en los órganos colegiados de gobierno.

Los organismos públicos son entidades de Derecho público dependientes o vinculadas a la Administración General del Estado. Tienen personalidad jurídica pública diferenciada, patrimonio y tesorería propios y autonomía de gestión en los términos legales.

Su creación se realiza por ley. La norma debe determinar el tipo de organismo, sus fines generales, el ministerio de dependencia o vinculación, sus recursos y las peculiaridades de régimen. La puesta en funcionamiento exige estatutos y un plan inicial de actuación.

Organismos autónomos

Los organismos autónomos desarrollan actividades propias de la Administración: fomento, prestaciones, gestión de servicios públicos o producción de bienes de interés público susceptibles de contraprestación. Dependen de la Administración General del Estado y se rigen principalmente por Derecho administrativo.

Su personal puede ser funcionario o laboral en los términos de la normativa aplicable. Su contratación se somete a la legislación de contratos del sector público y su régimen económico y presupuestario a las normas públicas correspondientes.

Entidades públicas empresariales

Las entidades públicas empresariales realizan actividades prestacionales, gestionan servicios o producen bienes de interés público susceptibles de contraprestación. Se financian mayoritariamente con ingresos de mercado, con las excepciones previstas legalmente, y se rigen en gran parte por Derecho privado.

Sin embargo, la formación de la voluntad de sus órganos, el ejercicio de potestades administrativas y los aspectos específicamente regulados se someten al Derecho administrativo. Las potestades solo pueden ejercerse por órganos a los que los estatutos atribuyan expresamente esa facultad.

Agencias estatales

Las agencias estatales son entidades de Derecho público dotadas de autonomía funcional para desarrollar políticas públicas, actividades administrativas, prestaciones o gestión de servicios. Se rigen por la Ley 40/2015, su ley de creación, estatutos y demás normas aplicables, y actúan conforme a un plan de acción anual y a un contrato plurianual de gestión.

La categoría fue incorporada de nuevo al texto vigente mediante una reforma posterior. Por ello, una clasificación que solo mencione organismos autónomos y entidades públicas empresariales está desactualizada.

Las autoridades administrativas independientes son entidades de Derecho público vinculadas a la Administración General del Estado que tienen atribuidas funciones de regulación o supervisión externa sobre sectores económicos o actividades determinadas. Requieren independencia funcional o especial autonomía respecto de la Administración, que debe establecerse en una norma con rango de ley.

Las sociedades mercantiles estatales son sociedades sobre las que se ejerce control estatal en los términos legales, especialmente por participación directa o indirecta superior al cincuenta por ciento o por otras situaciones de control. Se rigen por Derecho privado, salvo las materias en que les resulten aplicables normas presupuestarias, contables, de personal, control y contratación. No pueden disponer de facultades que impliquen ejercicio de autoridad pública.

Los consorcios son entidades de Derecho público con personalidad propia creadas por varias Administraciones o entidades del sector institucional, con posible participación privada, para actividades de interés común. Su adscripción a una Administración se determina mediante criterios legales y condiciona el régimen presupuestario, contable, de control y personal.

Las fundaciones del sector público estatal son fundaciones en las que concurren las condiciones de aportación, patrimonio o control público previstas por la ley. Realizan actividades sin ánimo de lucro para fines de interés general, pero no pueden ejercer potestades públicas. La mayoría de miembros de su patronato debe ser designada por sujetos del sector público estatal.

Los fondos carentes de personalidad jurídica se crean por ley y se adscriben a la Administración General del Estado. Aunque gestionan recursos para finalidades públicas, no constituyen una persona jurídica separada. Su régimen presupuestario, contable y de control se somete a la Ley General Presupuestaria.

Estas figuras responden a finalidades diferentes. La forma elegida no es una etiqueta libre: determina qué actividades puede desarrollar la entidad, qué Derecho se aplica y qué controles debe superar.

Las Administraciones ejercen competencias propias, pero los problemas públicos suelen afectar a varios niveles territoriales. El Título III busca que esa pluralidad no produzca contradicciones, duplicidades o falta de información.

El artículo 140 establece principios como lealtad institucional, adecuación al orden constitucional de distribución de competencias, colaboración, cooperación, coordinación, eficiencia en la gestión de recursos, responsabilidad, garantía de igualdad en el ejercicio de derechos y solidaridad interterritorial.

La colaboración constituye un deber. Cada Administración debe respetar el ejercicio legítimo de las competencias de las demás, ponderar los intereses públicos implicados, facilitar información y prestar asistencia cuando otra la necesite para ejercer eficazmente sus competencias.

La asistencia puede denegarse cuando el organismo requerido no esté facultado para prestarla, no disponga de medios suficientes, cause un perjuicio grave a los intereses que tutela o a sus funciones o cuando la información solicitada sea confidencial o reservada. La negativa debe comunicarse y motivarse.

Entre las técnicas de colaboración se encuentran el suministro de información, la creación y mantenimiento de sistemas integrados, el deber de asistencia y auxilio y otras previstas legalmente.

La coordinación implica que una Administración, en los supuestos constitucional y legalmente previstos, garantice la coherencia de las actuaciones de diferentes Administraciones afectadas por una misma materia para alcanzar un resultado común. Es obligatoria cuando procede.

Dos o más Administraciones pueden cooperar voluntariamente para alcanzar fines comunes y asumir compromisos específicos. La cooperación debe formalizarse cuando lo exija su naturaleza mediante convenios, acuerdos u otros instrumentos previstos en la ley.

Las técnicas de cooperación incluyen la participación en órganos, la intervención en órganos consultivos, la participación de una Administración en organismos o entidades de otra, la prestación de medios, servicios y recursos, la cooperación para aplicar coordinadamente la normativa, la emisión de informes no preceptivos y actuaciones patrimoniales conjuntas.

Los órganos de cooperación son órganos colegiados de composición multilateral o bilateral en los que participan representantes de distintas Administraciones. Pueden adoptar acuerdos mediante negociación y consenso y deben inscribirse en el registro estatal correspondiente cuando participe la Administración General del Estado.

Principales órganos

La Conferencia de Presidentes reúne al presidente del Gobierno y a los presidentes de las comunidades autónomas y ciudades de Ceuta y Melilla. Tiene por objeto deliberar y adoptar acuerdos de interés para el Estado y las comunidades.

Las Conferencias Sectoriales reúnen al miembro del Gobierno competente por razón de la materia y a los miembros de los consejos de gobierno autonómicos correspondientes. Pueden ejercer funciones consultivas, decisorias o de coordinación y adoptar recomendaciones y acuerdos.

Las recomendaciones expresan la opinión de la Conferencia y los miembros se comprometen a orientar su actuación conforme a ellas, salvo que hayan votado en contra y lo justifiquen. Los acuerdos suponen un compromiso de actuación y son obligatorios para quienes voten a favor; cuando el Estado ejerce funciones de coordinación, pueden ser obligatorios para todas las Administraciones integrantes con independencia del voto, en los términos legales.

Las comisiones sectoriales y grupos de trabajo preparan los asuntos de las Conferencias. Las comisiones bilaterales de cooperación reúnen a representantes del Estado y de una comunidad autónoma. Las comisiones territoriales de coordinación permiten coordinar servicios y prevenir duplicidades en ámbitos territoriales concretos.

Los artículos 155 a 158 regulan el intercambio de datos y la reutilización de recursos tecnológicos. Su objetivo es que cada Administración no funcione como una isla y que la cooperación electrónica respete seguridad, interoperabilidad y protección de datos.

Las Administraciones deben facilitar a las demás el acceso a los datos relativos a los interesados que obren en su poder, especificando condiciones, protocolos y criterios funcionales o técnicos. Ese acceso está limitado a los datos requeridos por las Administraciones para tramitar y resolver los procedimientos de su competencia, conforme a la normativa de protección de datos.

El Esquema Nacional de Interoperabilidad reúne criterios y recomendaciones de seguridad, conservación y normalización de información, formatos y aplicaciones que permiten a los sistemas comunicarse. El Esquema Nacional de Seguridad establece la política de seguridad en la utilización de medios electrónicos.

Antes de adquirir o desarrollar una aplicación, las Administraciones deben consultar el directorio general de aplicaciones para comprobar si existen soluciones reutilizables que satisfagan total o parcialmente sus necesidades. Si existe una solución disponible, su falta de reutilización debe justificarse en términos de eficiencia.

Las Administraciones deben mantener directorios actualizados de aplicaciones para su reutilización y favorecer la transferencia de tecnología. La Administración General del Estado mantiene un directorio general compatible con los restantes.

Estas reglas reducen duplicidades, facilitan que el ciudadano no aporte reiteradamente datos ya disponibles y permiten que los servicios electrónicos funcionen de forma coordinada. No eliminan la necesidad de una base jurídica para acceder a datos ni las obligaciones de seguridad.

¿Qué norma es, cómo se estructura y en qué se distingue de la Ley 39/2015?

Es la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. Se publicó el 2 de octubre de 2015, entró en vigor con carácter general el 2 de octubre de 2016 y su numeración ordinaria llega hasta el artículo 158. Contiene un Título Preliminar y tres títulos numerados, además de artículos bis posteriores. A diferencia de la Ley 39/2015, centrada principalmente en el procedimiento y la relación con las personas, regula la organización, el ejercicio de competencias, los principios sancionadores y de responsabilidad y las relaciones entre Administraciones.

¿Cómo se distinguen las principales técnicas sobre competencia?

La competencia es irrenunciable. La delegación traslada su ejercicio; la avocación permite al órgano superior asumir asuntos concretos; la encomienda solo encarga actividades materiales o técnicas; la delegación de firma afecta únicamente a la firma; y la suplencia sustituye temporalmente a la persona titular. Ninguna de estas técnicas altera la titularidad.

¿Qué cuórum exige un órgano colegiado?

Para constituirse válidamente deben asistir el presidente y el secretario —o quienes los suplan— y, al menos, la mitad de sus miembros. Si están todos los miembros y el secretario, pueden constituirse sin convocatoria previa cuando lo acuerden por unanimidad.

¿Qué cifras son esenciales en abstención y recusación?

El parentesco alcanza el cuarto grado de consanguinidad y el segundo de afinidad; los servicios profesionales previos, los dos últimos años. La recusación puede plantearse en cualquier momento: la persona recusada se pronuncia al día siguiente y, si niega la causa, el superior resuelve en tres días. No cabe recurso autónomo contra esa decisión.

¿Cuáles son los plazos supletorios de prescripción?

Las infracciones muy graves, graves y leves prescriben, respectivamente, a los tres años, dos años y seis meses. Las sanciones impuestas por faltas muy graves, graves y leves prescriben a los tres años, dos años y un año.

¿Qué requisitos esenciales tiene un daño indemnizable?

Debe ser efectivo, evaluable económicamente, individualizado y antijurídico, además de estar causalmente relacionado con el funcionamiento del servicio público. La mera anulación de un acto no genera por sí sola indemnización.

¿Cómo funciona la acción de regreso contra autoridades y empleados?

El perjudicado reclama directamente a la Administración. Una vez indemnizado, esta exige de oficio responsabilidad si hubo dolo, culpa o negligencia graves, mediante la secuencia de plazos 15-15-10-5-5.

¿Qué cifras deben recordarse sobre los convenios?

Su duración ordinaria máxima es de cuatro años, prorrogables unánimemente por hasta otros cuatro. En los convenios estatales, la inscripción debe practicarse en cinco días hábiles y la publicación en el BOE en diez días hábiles desde su formalización.

¿Cuáles son los órganos superiores y directivos centrales de la Administración General del Estado?

Son órganos superiores los ministros y secretarios de Estado. Son órganos directivos centrales los subsecretarios y secretarios generales, secretarios generales técnicos y directores generales, y subdirectores generales.

¿Qué categorías integran los organismos públicos estatales?

Organismos autónomos, entidades públicas empresariales y agencias estatales.

¿Qué diferencia existe entre colaboración, cooperación y coordinación?

La colaboración es un deber general de asistencia y respeto; la cooperación supone compromisos voluntariamente asumidos; la coordinación garantiza coherencia común cuando una Administración dispone de competencia para imponerla.

¿Dónde se comprueba la redacción vigente?

En el texto consolidado del Boletín Oficial del Estado, teniendo en cuenta que la consolidación tiene carácter informativo.