Explicación del Tema 5 de Tramitación Procesal

Naturaleza y fundamento jurídico

La Unión Europea es una organización de integración supranacional creada por los Estados miembros para alcanzar objetivos comunes mediante instituciones propias y un ordenamiento jurídico diferenciado. No constituye un Estado federal: sus competencias proceden de la atribución realizada por los Estados en los Tratados y toda competencia no atribuida a la Unión permanece en los Estados miembros.

El Tratado de la Unión Europea (TUE) y el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) constituyen la base de la Unión y tienen el mismo valor jurídico. El TUE contiene sus fundamentos, valores, objetivos, principios democráticos y marco institucional general. El TFUE concreta las categorías de competencias, desarrolla las políticas y regula con mayor detalle el funcionamiento de las instituciones. La Unión posee personalidad jurídica conforme al artículo 47 TUE.

El artículo 6 TUE reconoce a la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea el mismo valor jurídico que a los Tratados. La Carta no amplía las competencias de la Unión y sus disposiciones se dirigen a las instituciones, órganos y organismos europeos y a los Estados miembros cuando aplican Derecho de la Unión.

Evolución del proceso de integración

La Unión actual es el resultado de un proceso gradual iniciado tras la Segunda Guerra Mundial. Sus principales etapas son las siguientes:

El Tratado de Lisboa fue firmado el 13 de diciembre de 2007. Desde su entrada en vigor, la Unión sustituye y sucede a la Comunidad Europea. La Comunidad Europea de la Energía Atómica continúa existiendo sobre la base de su propio Tratado.

España y los Estados miembros

España y Portugal firmaron sus Tratados de Adhesión el 12 de junio de 1985. La incorporación de ambos Estados a las Comunidades Europeas se hizo efectiva el 1 de enero de 1986.

La Unión está integrada actualmente por 27 Estados miembros. Croacia se incorporó el 1 de julio de 2013. El Reino Unido dejó de ser miembro el 31 de enero de 2020, tras activar el procedimiento de retirada previsto en el artículo 50 TUE.

El artículo 49 TUE permite solicitar el ingreso a cualquier Estado europeo que respete los valores del artículo 2 y se comprometa a promoverlos. La solicitud se dirige al Consejo, que decide por unanimidad después de consultar a la Comisión y obtener la aprobación del Parlamento Europeo por mayoría de sus miembros. Las condiciones de admisión se recogen en un acuerdo sometido a ratificación por todos los Estados contratantes conforme a sus normas constitucionales.

El artículo 50 TUE reconoce a todo Estado miembro la posibilidad de retirarse de la Unión conforme a sus normas constitucionales. El Estado notifica su intención al Consejo Europeo y la Unión negocia un acuerdo de retirada. Si no entra antes en vigor un acuerdo, los Tratados dejan de aplicarse al Estado a los dos años de la notificación, salvo prórroga acordada por unanimidad entre el Consejo Europeo y el Estado afectado.

Valores, objetivos y principios generales

El artículo 2 TUE fundamenta la Unión en los valores de respeto de la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos, incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minorías. Estos valores son comunes a los Estados miembros en una sociedad caracterizada por el pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad entre mujeres y hombres.

El artículo 3 TUE recoge, entre otros, los siguientes objetivos:

• Promover la paz, sus valores y el bienestar de sus pueblos.
• Ofrecer un espacio de libertad, seguridad y justicia sin fronteras interiores, con libre circulación de personas y medidas adecuadas respecto de fronteras exteriores, asilo, inmigración y prevención de la delincuencia.
• Establecer un mercado interior y trabajar por un desarrollo sostenible basado en un crecimiento equilibrado, estabilidad de precios, economía social de mercado altamente competitiva, pleno empleo, progreso social y protección del medio ambiente.
• Combatir la exclusión social y la discriminación, promover la justicia y la protección sociales, la igualdad entre mujeres y hombres, la solidaridad entre generaciones y los derechos del niño.
• Fomentar la cohesión económica, social y territorial y la solidaridad entre los Estados miembros.
• Establecer una unión económica y monetaria cuya moneda es el euro.
• Promover en sus relaciones exteriores sus valores e intereses y contribuir a la paz, la seguridad, el desarrollo sostenible, la solidaridad, el comercio libre y justo, la erradicación de la pobreza y la protección de los derechos humanos.

La Unión respeta la igualdad de los Estados miembros ante los Tratados, su identidad nacional inherente a sus estructuras políticas y constitucionales y las funciones esenciales del Estado. En virtud del principio de cooperación leal, la Unión y los Estados miembros se respetan y asisten mutuamente en el cumplimiento de las misiones derivadas de los Tratados. Los Estados deben adoptar las medidas necesarias para cumplir sus obligaciones y abstenerse de actuaciones que pongan en peligro los objetivos de la Unión.

Síntesis del apartado

• El TUE y el TFUE constituyen la base jurídica de la Unión y tienen el mismo valor.
• La Unión tiene personalidad jurídica y ejerce competencias atribuidas por los Estados miembros.
• El Tratado de Maastricht creó la Unión Europea y el Tratado de Lisboa configuró su estructura actual.
• La adhesión de España se hizo efectiva el 1 de enero de 1986.
• La Unión cuenta con 27 Estados miembros y los artículos 49 y 50 TUE regulan la adhesión y la retirada.
• Los valores del artículo 2 y los objetivos del artículo 3 orientan toda la actuación de la Unión.

Delimitación y ejercicio de las competencias

La primera pregunta que debe hacerse ante cualquier actuación europea es si la Unión tiene competencia para intervenir. Solo después procede examinar cómo puede ejercerla. El artículo 5 TUE distingue así entre la delimitación de las competencias, regida por la atribución, y el ejercicio de las competencias atribuidas, sometido a subsidiariedad y proporcionalidad:

• El principio de atribución rige la delimitación: la Unión actúa dentro de los límites de las competencias atribuidas por los Estados miembros en los Tratados. Toda competencia no atribuida corresponde a los Estados.
• El principio de subsidiariedad rige el ejercicio de las competencias no exclusivas: la Unión interviene solo cuando los objetivos no puedan alcanzarse suficientemente por los Estados miembros y puedan lograrse mejor a escala de la Unión por la dimensión o los efectos de la acción.
• El principio de proporcionalidad exige que el contenido y la forma de la acción de la Unión no excedan de lo necesario para alcanzar los objetivos de los Tratados.

La atribución responde, por tanto, a la pregunta «¿puede actuar la Unión en esta materia?». La subsidiariedad pregunta «¿resulta más eficaz actuar a escala europea que estatal?», mientras que la proporcionalidad exige comprobar «¿se limita la actuación a lo necesario?». Una medida puede apoyarse en una competencia atribuida y, sin embargo, vulnerar la subsidiariedad o la proporcionalidad por la forma en que se ejerce.

Control de la subsidiariedad por los Parlamentos nacionales

Los Parlamentos nacionales velan por el respeto de la subsidiariedad conforme al artículo 5.3 TUE y al Protocolo n.º 2 sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. Los proyectos de actos legislativos deben remitírseles para que puedan examinar si la intervención europea está justificada.

Cada Parlamento nacional dispone de dos votos. En los sistemas bicamerales, cada cámara dispone de un voto. Dentro de las ocho semanas siguientes a la transmisión del proyecto, cualquier Parlamento nacional o cualquiera de sus cámaras puede dirigir a los presidentes del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión un dictamen motivado que explique por qué considera que el proyecto no respeta la subsidiariedad (arts. 6 y 7 del Protocolo n.º 2).

La acumulación de dictámenes puede activar dos mecanismos de revisión. Se conocen habitualmente como «tarjeta amarilla» y «tarjeta naranja», aunque estas expresiones son denominaciones explicativas de uso común y no términos empleados literalmente por el Protocolo:

Estos mecanismos no permiten a los Parlamentos nacionales aprobar o rechazar por sí solos la norma europea: obligan a revisar la propuesta y pueden conducir a que el legislador detenga su tramitación. Constituyen un control político preventivo, anterior a la aprobación del acto.

La subsidiariedad no opera en las competencias exclusivas, porque en ellas la decisión de reservar la materia a la Unión ya está contenida en los Tratados. La proporcionalidad, en cambio, se aplica a toda actuación europea. Junto al control preventivo de los Parlamentos nacionales, el Tribunal de Justicia puede controlar jurídicamente el respeto de la subsidiariedad mediante los recursos previstos en el artículo 8 del Protocolo n.º 2, en relación con el artículo 263 TFUE.

La Unión dispone también de la cláusula de flexibilidad del artículo 352 TFUE. Cuando una acción resulte necesaria para alcanzar un objetivo de los Tratados y estos no hayan previsto los poderes de actuación necesarios, el Consejo puede adoptar las disposiciones adecuadas por unanimidad, a propuesta de la Comisión y con aprobación del Parlamento. Esta cláusula no constituye una atribución general de competencia ni permite armonizar cuando los Tratados lo excluyen.

Competencias exclusivas

En las competencias exclusivas solo la Unión puede legislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes. Los Estados miembros únicamente pueden hacerlo si la Unión los habilita o para aplicar actos europeos.

El artículo 3 TFUE atribuye competencia exclusiva en:

• La unión aduanera.
• El establecimiento de las normas sobre competencia necesarias para el funcionamiento del mercado interior.
• La política monetaria de los Estados miembros cuya moneda es el euro.
• La conservación de los recursos biológicos marinos dentro de la política pesquera común.
• La política comercial común.

La Unión también tiene competencia exclusiva para celebrar acuerdos internacionales cuando su celebración esté prevista en un acto legislativo europeo, sea necesaria para ejercer una competencia interna o pueda afectar a normas comunes o alterar su alcance.

Competencias compartidas

En las competencias compartidas pueden legislar y adoptar actos vinculantes tanto la Unión como los Estados miembros. Los Estados ejercen su competencia en la medida en que la Unión no haya ejercido la suya o haya decidido dejar de ejercerla.

Esta regla produce lo que doctrinalmente suele denominarse efecto de ocupación o preclusión: cuando la Unión regula una parte de la materia, los Estados dejan de poder actuar autónomamente en esa misma medida. La atribución sigue siendo compartida, pero su ejercicio estatal queda condicionado por lo que ya haya regulado la Unión.

Los Estados conservan, en cambio, el margen que la actuación europea no haya ocupado. Por ejemplo, la protección de los consumidores es una competencia compartida: los Estados pueden regularla, pero deben respetar la armonización que la Unión haya establecido. Si la Unión decide dejar de ejercer una competencia, los Estados recuperan el correspondiente margen de actuación.

Las principales materias compartidas del artículo 4 TFUE son:

• Mercado interior.
• Política social, en los aspectos definidos en el TFUE.
• Cohesión económica, social y territorial.
• Agricultura y pesca, salvo la conservación de los recursos biológicos marinos.
• Medio ambiente.
• Protección de los consumidores.
• Transportes y redes transeuropeas.
• Energía.
• Espacio de libertad, seguridad y justicia.
• Asuntos comunes de seguridad en materia de salud pública, en los aspectos definidos en el TFUE.

En investigación, desarrollo tecnológico y espacio, la Unión puede realizar acciones y programas sin impedir que los Estados ejerzan su competencia. Lo mismo sucede, en los términos del Tratado, con la cooperación para el desarrollo y la ayuda humanitaria.

Coordinación, apoyo y política exterior

Los Estados coordinan sus políticas económicas dentro de la Unión y el Consejo adopta medidas, en particular orientaciones generales, para esa coordinación. La Unión también adopta medidas para coordinar las políticas de empleo y puede impulsar la coordinación de las políticas sociales.

En las competencias de apoyo, coordinación o complemento, la actuación europea no sustituye a la de los Estados ni puede comportar armonización de sus disposiciones legales y reglamentarias. Comprenden la protección y mejora de la salud humana, industria, cultura, turismo, educación, formación profesional, juventud y deporte, protección civil y cooperación administrativa.

La Unión dispone de competencia para definir y aplicar una política exterior y de seguridad común, incluida la definición progresiva de una política común de defensa. Este ámbito se rige por las normas específicas del TUE y no se integra sin más en las categorías ordinarias de los artículos 3, 4 y 6 TFUE.

Síntesis del apartado

• La Unión carece de una competencia general: solo puede actuar dentro de las atribuciones de los Tratados.
• Subsidiariedad y proporcionalidad disciplinan el ejercicio de las competencias, pero la subsidiariedad no se aplica a las exclusivas.
• Cada Parlamento nacional dispone de dos votos en el control de subsidiariedad y cuenta con ocho semanas para formular un dictamen motivado.
• El umbral ordinario de revisión es un tercio de los votos; existen reglas especiales para las propuestas del artículo 76 TFUE y para el procedimiento legislativo ordinario.
• En las materias exclusivas solo la Unión puede adoptar actos vinculantes, salvo habilitación o aplicación estatal.
• En las compartidas, la actuación europea condiciona el ejercicio posterior de la competencia estatal.
• Las competencias de apoyo no permiten armonizar las legislaciones nacionales.
• La coordinación económica y de empleo y la PESC presentan regímenes específicos.

Cómo funciona el sistema institucional

Antes de estudiar cada institución por separado conviene comprender la lógica del conjunto. La Unión no reproduce exactamente la separación de poderes propia de un Estado. Sus decisiones se forman mediante la participación de instituciones que expresan intereses distintos y que deben cooperar entre sí.

La legitimidad democrática de la Unión tiene una doble base. Los ciudadanos están directamente representados en el Parlamento Europeo; los Estados miembros están representados por sus Gobiernos en el Consejo y por sus jefes de Estado o de Gobierno en el Consejo Europeo. Junto a ellos, la Comisión debe actuar con independencia y promover el interés general de la Unión.

El reparto esencial puede entenderse así:

La elaboración de una norma muestra especialmente bien este equilibrio. Como regla general, la Comisión propone, el Parlamento y el Consejo deciden conjuntamente, los Estados y la Comisión aplican el acto dentro de sus respectivas competencias, y el TJUE controla jurídicamente su interpretación y validez. El Consejo Europeo puede señalar la dirección política que debe seguir la Unión, pero no sustituye a Parlamento y Consejo en la aprobación de legislación.

Esta secuencia no se aplica de forma idéntica en todas las materias. Los Tratados prevén procedimientos especiales, ámbitos en los que la iniciativa no corresponde exclusivamente a la Comisión y reglas propias para la política exterior y de seguridad común. No obstante, sirve como mapa general para relacionar los apartados que siguen.

Las siete instituciones

El artículo 13 TUE establece un marco institucional destinado a promover los valores de la Unión, perseguir sus objetivos, defender sus intereses y los de sus ciudadanos y Estados miembros y garantizar la coherencia, eficacia y continuidad de sus políticas y acciones.

Las siete instituciones son:

• El Parlamento Europeo.
• El Consejo Europeo.
• El Consejo.
• La Comisión Europea.
• El Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
• El Banco Central Europeo.
• El Tribunal de Cuentas.

Cada institución actúa dentro de las atribuciones conferidas por los Tratados y con arreglo a los procedimientos, condiciones y fines establecidos en ellos. Las instituciones mantienen entre sí una cooperación leal. No existe una separación de poderes idéntica a la estatal: las funciones legislativas, ejecutivas, presupuestarias y de control se distribuyen entre varias instituciones mediante procedimientos de participación conjunta. Este reparto recibe habitualmente el nombre de equilibrio institucional: ninguna institución puede invadir las atribuciones de otra y todas deben respetar la intervención que los Tratados reconocen a las demás.

El Parlamento representa a los ciudadanos; el Consejo Europeo reúne a los jefes de Estado o de Gobierno; el Consejo representa a los Gobiernos; y la Comisión promueve el interés general de la Unión. El TJUE garantiza el respeto del Derecho, el Banco Central Europeo dirige la política monetaria del euro y el Tribunal de Cuentas ejerce el control financiero externo.

En el procedimiento legislativo ordinario, el Parlamento Europeo y el Consejo adoptan conjuntamente reglamentos, directivas o decisiones a propuesta de la Comisión. En los procedimientos legislativos especiales, un acto es adoptado por el Parlamento con participación del Consejo o por el Consejo con participación del Parlamento, según lo que establezca la base jurídica aplicable. Solo son actos legislativos los adoptados mediante uno de estos procedimientos (art. 289 TFUE).

Actos jurídicos y procedimientos legislativos

El artículo 288 TFUE distingue cinco tipos de actos jurídicos:

La distinción entre acto legislativo y acto no legislativo no depende de que sea un reglamento, una directiva o una decisión, sino del procedimiento seguido para adoptarlo. Conforme al artículo 289 TFUE, son actos legislativos los aprobados mediante el procedimiento legislativo ordinario o mediante un procedimiento legislativo especial.

La aplicabilidad directa del reglamento significa que se incorpora al ordenamiento de los Estados sin necesidad de una ley nacional de transposición. No debe confundirse con el efecto directo, que alude a la posibilidad de invocar judicialmente una disposición cuando reúne los requisitos exigidos por el Derecho de la Unión.

Las directivas, por su parte, deben normalmente ser transpuestas por los Estados dentro del plazo señalado. Una vez vencido ese plazo, una disposición clara, precisa e incondicional de una directiva no transpuesta o transpuesta incorrectamente puede, bajo las condiciones establecidas por la jurisprudencia, ser invocada por un particular frente al Estado. Sin embargo, una directiva no puede, por sí sola y con carácter general, utilizarse para imponer obligaciones a otro particular.

El procedimiento legislativo ordinario, regulado en el artículo 294 TFUE, parte normalmente de una propuesta de la Comisión y sitúa al Parlamento y al Consejo como colegisladores en pie de igualdad. Su lógica se aprecia mejor siguiendo sus fases:

La Comisión impulsa y facilita el acuerdo, pero no sustituye a los dos legisladores. El Parlamento aporta la representación directa de los ciudadanos y el Consejo la de los Gobiernos nacionales. Por eso el procedimiento expresa la doble legitimidad democrática de la Unión.

En segunda lectura, el rechazo o la aprobación de enmiendas por el Parlamento exige la mayoría de los miembros que lo componen. El Consejo decide normalmente sobre esas enmiendas por mayoría cualificada, pero necesita unanimidad para aprobar las que hayan recibido dictamen negativo de la Comisión. En tercera lectura, el Parlamento decide por mayoría de los votos emitidos y el Consejo por mayoría cualificada. Los plazos de tres meses y seis semanas previstos en el procedimiento pueden ampliarse, como máximo, en un mes y dos semanas respectivamente.

Aunque la propuesta de la Comisión es la regla general, el artículo 289.4 TFUE admite en casos específicos actos legislativos adoptados por iniciativa de un grupo de Estados miembros o del Parlamento, por recomendación del BCE o a petición del TJUE o del BEI. Son excepciones que deben estar expresamente previstas por los Tratados.

Ejemplo completo del circuito institucional

Puede imaginarse una directiva europea sobre una materia de competencia compartida. Primero debe existir una base jurídica en los Tratados que permita actuar a la Unión. La Comisión prepara y presenta la propuesta; los Parlamentos nacionales pueden examinar su respeto a la subsidiariedad; y el Parlamento Europeo y el Consejo negocian y aprueban el texto mediante el procedimiento correspondiente.

Una vez adoptada la directiva, los Estados deben transponerla dentro del plazo fijado y la Comisión vigila que lo hagan correctamente. Si un Estado incumple, la Comisión puede iniciar el procedimiento que termine en un recurso por incumplimiento. Si, durante un litigio nacional sobre la norma de transposición, un órgano jurisdiccional duda sobre la interpretación o validez del Derecho europeo, puede plantear una cuestión prejudicial al TJUE. En una sola secuencia aparecen así la atribución competencial, la subsidiariedad, la iniciativa de la Comisión, la doble decisión de Parlamento y Consejo, la ejecución estatal y el control jurisdiccional.

En los procedimientos legislativos especiales, el Consejo adopta el acto con participación del Parlamento o el Parlamento lo adopta con participación del Consejo. La intervención parlamentaria puede consistir, según la base jurídica aplicable, en consulta o aprobación. La consulta exige solicitar y valorar el dictamen del Parlamento, pero no que este sea favorable; la aprobación impide adoptar el acto sin el consentimiento parlamentario.

Los artículos 290 y 291 TFUE diferencian, además, dos categorías de actos no legislativos:

• Los actos delegados son actos no legislativos de alcance general mediante los que la Comisión completa o modifica elementos no esenciales de un acto legislativo. El acto legislativo debe delimitar los objetivos, contenido, alcance y duración de la delegación y puede permitir su revocación o someter el acto delegado a la falta de objeciones del Parlamento o del Consejo.
• Los actos de ejecución establecen condiciones uniformes para aplicar actos jurídicamente vinculantes. Como regla, corresponde a los Estados adoptar las medidas de ejecución; cuando son necesarias condiciones uniformes, las competencias se atribuyen a la Comisión y, en casos específicos debidamente justificados y en la política exterior y de seguridad común, al Consejo.

Sedes institucionales

Las sedes se determinan de común acuerdo por los Gobiernos de los Estados miembros, conforme al artículo 341 TFUE, y se concretan en el Protocolo n.º 6 sobre la fijación de las sedes de las instituciones y de determinados órganos, organismos y servicios de la Unión Europea:

Órganos consultivos, de control y financieros

El artículo 13.4 TUE dispone que el Parlamento, el Consejo y la Comisión están asistidos por el Comité Económico y Social Europeo (CESE) y el Comité de las Regiones, que ejercen funciones consultivas. El CESE representa a organizaciones de empresarios, trabajadores y otros sectores de la sociedad civil; el Comité de las Regiones representa a entes regionales y locales cuyos miembros sean titulares de un mandato electoral o responsables políticamente ante una asamblea elegida (art. 300 TFUE).

Los miembros de ambos comités no están vinculados por mandato imperativo y ejercen sus funciones con plena independencia, en interés general de la Unión. Su número no puede exceder de 350 y el Consejo los nombra por cinco años sobre la base de las propuestas de los Estados miembros (arts. 301, 302, 305 y 306 TFUE).

Debe distinguirse ese límite máximo de la composición concreta. La Decisión (UE) 2019/853 fija la composición del CESE en 329 puestos, de los cuales 21 corresponden a España. El ciclo actual de nombramientos de sus miembros abarca el periodo 2025-2030, sin que ello modifique la distribución de puestos establecida por aquella Decisión.

El CESE es consultado preceptivamente por el Parlamento, el Consejo o la Comisión en los casos previstos por los Tratados y puede ser consultado cuando estas instituciones lo consideren oportuno. También puede emitir dictámenes por iniciativa propia (art. 304 TFUE). El Comité de las Regiones dispone de facultades equivalentes en su ámbito y puede emitir dictamen por iniciativa propia cuando estén en juego intereses regionales o locales (art. 307 TFUE).

El CESE y el Comité de las Regiones son, por tanto, órganos consultivos: participan mediante dictámenes, pero no son colegisladores ni forman parte de las siete instituciones.

El Defensor del Pueblo Europeo cumple una función de control de la buena administración. Es elegido por el Parlamento después de cada elección europea para toda la legislatura. Conforme al artículo 228 TFUE, recibe reclamaciones relativas a casos de mala administración en la actuación de las instituciones, órganos y organismos de la Unión, salvo el TJUE cuando ejerce funciones jurisdiccionales.

Puede investigar por iniciativa propia o a partir de una reclamación. Si aprecia mala administración, se dirige a la institución afectada y posteriormente informa al Parlamento. Actúa con plena independencia y puede ser destituido por el Tribunal de Justicia, a petición del Parlamento, si deja de cumplir las condiciones necesarias o comete una falta grave.

En el ámbito financiero, el Banco Europeo de Inversiones tiene personalidad jurídica y sus miembros son los Estados miembros (art. 308 TFUE). Contribuye al desarrollo equilibrado y estable del mercado interior mediante préstamos y garantías sin perseguir fines lucrativos. Su actuación facilita proyectos para desarrollar regiones menos favorecidas, modernizar o reconvertir empresas y crear nuevas actividades, así como proyectos de interés común para varios Estados miembros (art. 309 TFUE). No figura entre las siete instituciones del artículo 13 TUE.

El Banco Central Europeo (BCE) es una de las siete instituciones y posee personalidad jurídica. Conforme al artículo 282 TFUE, junto con los bancos centrales nacionales forma el Sistema Europeo de Bancos Centrales. El BCE y los bancos centrales de los Estados cuya moneda es el euro constituyen, más específicamente, el Eurosistema. Su objetivo principal es mantener la estabilidad de precios y ejerce con independencia las competencias que le atribuyen los Tratados.

Sus órganos rectores son el Consejo de Gobierno y el Comité Ejecutivo (art. 283 TFUE). Mientras existan Estados miembros acogidos a una excepción respecto del euro funciona también el Consejo General como tercer órgano rector. El Comité Ejecutivo está integrado por el presidente, el vicepresidente y otros cuatro miembros, nombrados por el Consejo Europeo por mayoría cualificada para un mandato de ocho años no renovable.

La independencia del BCE no elimina su deber de rendir cuentas. Presenta un informe anual sobre las actividades del SEBC y la política monetaria al Parlamento, al Consejo, a la Comisión y al Consejo Europeo, y su presidente puede comparecer ante las comisiones parlamentarias competentes (art. 284.3 TFUE).

Síntesis del apartado

• El artículo 13 TUE enumera siete instituciones, entre ellas el Banco Central Europeo.
• Parlamento, Consejo Europeo, Consejo, Comisión, TJUE y Tribunal de Cuentas —todos ellos desarrollados expresamente en el título del tema— son instituciones; también lo es el BCE. El CESE, el Comité de las Regiones, el Defensor del Pueblo y el BEI tienen otra naturaleza.
• Cada institución actúa dentro de sus atribuciones y todas deben mantener una cooperación leal.
• El artículo 288 TFUE distingue reglamentos, directivas, decisiones, recomendaciones y dictámenes; solo son legislativos los actos adoptados mediante un procedimiento legislativo.
• Parlamento y Consejo comparten el procedimiento legislativo ordinario; los procedimientos especiales distribuyen de otra forma su participación.
• Aplicabilidad directa y efecto directo son conceptos diferentes: la primera evita la transposición; el segundo permite, en determinadas condiciones, invocar una norma ante los órganos jurisdiccionales.
• Los actos delegados completan o modifican elementos no esenciales de un acto legislativo; los actos de ejecución establecen condiciones uniformes para aplicarlo.
• El BCE dirige la política monetaria del euro con independencia y sus órganos rectores son el Consejo de Gobierno y el Comité Ejecutivo, además del Consejo General mientras resulte aplicable.
• El CESE y el Comité de las Regiones son órganos consultivos del Parlamento, el Consejo y la Comisión; el CESE tiene actualmente 329 puestos, 21 de ellos correspondientes a España.
• El Defensor del Pueblo examina reclamaciones por mala administración, salvo respecto de la actividad jurisdiccional del TJUE.

Representación y composición

El Parlamento Europeo representa directamente a los ciudadanos de la Unión. Su composición debe ser decrecientemente proporcional, con un mínimo de seis diputados por Estado miembro y un máximo de noventa y seis. El artículo 14 TUE fija como límite 750 diputados más el presidente, pero no determina que deban cubrirse todos esos puestos.

Para la legislatura 2024-2029, el artículo 1 de la Decisión (UE) 2023/2061 fijó la composición efectiva en 720 diputados, de los cuales 61 corresponden a España. Debe distinguirse, por tanto, entre el límite máximo previsto por el Tratado y el número concreto establecido para cada legislatura.

Los diputados son elegidos por sufragio universal directo, libre y secreto para un mandato de cinco años (art. 14.3 TUE). Los ciudadanos de la Unión pueden ejercer el derecho de sufragio activo y pasivo en el Estado miembro de residencia en las mismas condiciones que sus nacionales, aunque no tengan su nacionalidad (arts. 20.2.b y 22.2 TFUE).

El artículo 223.1 TFUE encomienda al Parlamento la elaboración de un proyecto para establecer las disposiciones necesarias para la elección de sus miembros mediante un procedimiento uniforme o conforme a principios comunes a todos los Estados. El Consejo adopta esas disposiciones por unanimidad mediante un procedimiento legislativo especial, previa aprobación del Parlamento por mayoría de sus miembros; entran en vigor después de su aprobación por los Estados miembros conforme a sus normas constitucionales.

Organización y funcionamiento

El Parlamento elige de entre sus miembros a su presidente y a la Mesa (art. 14.4 TUE). El mandato de la Presidencia se extiende durante dos años y medio, conforme al artículo 19 del Reglamento interno del Parlamento Europeo, por lo que normalmente se eligen dos presidencias a lo largo de cada legislatura.

Los diputados pueden organizarse en grupos de acuerdo con sus afinidades políticas (art. 33 del Reglamento interno del Parlamento Europeo). Los partidos políticos a escala europea contribuyen a formar la conciencia política europea y a expresar la voluntad de los ciudadanos de la Unión (arts. 10.4 TUE y 224 TFUE).

El trabajo parlamentario se articula mediante el Pleno y los órganos previstos en su Reglamento interno. La Conferencia de Presidentes organiza los trabajos del Parlamento y se ocupa de las cuestiones relacionadas con la programación legislativa (art. 27 del Reglamento interno); las comisiones permanentes examinan los asuntos que les son remitidos (art. 217).

Estas referencias siguen la numeración del Reglamento interno de la décima legislatura, versión de julio de 2025. A diferencia de los artículos de los Tratados, la numeración del Reglamento puede cambiar en revisiones posteriores; por eso, en otras ediciones puede variar el número del artículo aunque se mantenga la regla estudiada.

El Parlamento celebra cada año un periodo de sesiones y se reúne sin necesidad de convocatoria el segundo martes de marzo. También puede reunirse en periodo parcial de sesiones extraordinario a petición de la mayoría de sus miembros, del Consejo o de la Comisión (art. 229 TFUE). Salvo disposición contraria de los Tratados, decide por mayoría de los votos emitidos; su Reglamento interno fija el cuórum (art. 231 TFUE).

Funciones

Conforme al artículo 14.1 TUE, el Parlamento ejerce conjuntamente con el Consejo las funciones legislativa y presupuestaria, desarrolla funciones de control político y consultivas y elige al presidente de la Comisión.

Sus atribuciones pueden ordenarse por su finalidad:

El Parlamento no posee con carácter general el poder de presentar directamente propuestas legislativas. El artículo 225 TFUE le permite solicitar a la Comisión, por mayoría de sus miembros, que presente propuestas sobre asuntos para los que considere necesario un acto de la Unión. La Comisión debe examinar la solicitud y, si no presenta una propuesta, comunicar las razones. Se trata de una facultad de iniciativa política, distinta de la iniciativa legislativa general de la Comisión.

Peticiones, investigación y Defensor del Pueblo

El artículo 227 TFUE reconoce el derecho de petición ante el Parlamento a los ciudadanos de la Unión y a las personas físicas o jurídicas que residan o tengan su domicilio social en un Estado miembro. La petición debe referirse a una materia propia de los ámbitos de actuación de la Unión y afectar directamente a quien la presenta; puede formularse individualmente o junto con otras personas.

A petición de una cuarta parte de sus miembros, el Parlamento puede constituir una comisión temporal de investigación para examinar alegaciones de infracción o mala administración en la aplicación del Derecho de la Unión. La comisión cesa cuando presenta su informe y no puede interferir en hechos que estén siendo conocidos por un órgano jurisdiccional mientras el procedimiento judicial no haya concluido (art. 226 TFUE).

El Parlamento elige al Defensor del Pueblo Europeo, recibe su informe anual y puede solicitar al Tribunal de Justicia su destitución si deja de reunir las condiciones necesarias o incurre en falta grave (art. 228 TFUE). Petición, comisión de investigación y reclamación al Defensor son mecanismos diferentes: la petición permite dirigirse políticamente al Parlamento; la comisión investiga posibles infracciones o mala administración de alcance general; y el Defensor examina casos de mala administración dentro de su competencia.

Control político de la Comisión

La Comisión debe comparecer ante el Parlamento si este lo solicita y contestar oralmente o por escrito a sus preguntas; también presenta anualmente un informe general sobre las actividades de la Unión (arts. 230 y 233 TFUE). Estas facultades permiten un control continuado distinto de la moción de censura.

Conforme al artículo 234 TFUE, la moción de censura no puede votarse hasta transcurridos tres días desde su presentación y la votación debe ser pública. Para aprobarla se exige simultáneamente una mayoría de dos tercios de los votos emitidos y la mayoría de los miembros que componen el Parlamento. Si prospera, los miembros de la Comisión dimiten colectivamente y el alto representante cesa en las funciones que ejerce dentro de la Comisión; continúan despachando los asuntos corrientes hasta su sustitución.

El Parlamento aprueba su propio Reglamento interno por mayoría de los miembros que lo componen (art. 232 TFUE). Salvo regla especial, adopta sus decisiones por mayoría de los votos emitidos, de acuerdo con el artículo 231 TFUE; por ello deben distinguirse la regla general, la mayoría de los miembros exigida para determinadas decisiones y las mayorías reforzadas previstas expresamente en los Tratados.

Síntesis del apartado

• El Parlamento representa directamente a los ciudadanos de la Unión.
• El Tratado establece un máximo de 750 diputados más el presidente; la legislatura 2024-2029 cuenta con 720 escaños.
• Los diputados se eligen por sufragio universal directo, libre y secreto para cinco años.
• Parlamento y Consejo comparten las funciones legislativa y presupuestaria.
• El Parlamento elige al presidente de la Comisión, controla al colegio de comisarios, recibe peticiones y elige al Defensor del Pueblo.
• El Parlamento puede constituir comisiones temporales de investigación a petición de una cuarta parte de sus miembros.
• La moción de censura exige dos tercios de los votos emitidos y la mayoría de los miembros del Parlamento.

Distinción previa: Consejo Europeo, Consejo y Consejo de Europa

La semejanza de sus nombres provoca una de las confusiones más frecuentes del tema. Antes de estudiar su regulación detallada debe fijarse esta diferencia:

Composición y naturaleza

El artículo 15.2 TUE establece que el Consejo Europeo está compuesto por los jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, su presidente y el presidente de la Comisión. El alto representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad participa en sus trabajos, pero no es miembro del Consejo Europeo.

Cuando el orden del día lo exige, cada miembro del Consejo Europeo puede contar con la asistencia de un ministro y el presidente de la Comisión con la de un miembro de la Comisión.

El Consejo Europeo da a la Unión los impulsos necesarios para su desarrollo y define sus orientaciones y prioridades políticas generales. No ejerce función legislativa, aunque adopta conclusiones y, en los supuestos previstos en los Tratados, decisiones y otros actos jurídicos. Interviene además en nombramientos institucionales y en determinadas decisiones constitucionales o políticas de especial relevancia.

Presidencia

El Consejo Europeo elige a su presidente por mayoría cualificada para un mandato de dos años y medio, renovable una sola vez. En caso de impedimento o falta grave puede poner fin a su mandato por el mismo procedimiento. El presidente no puede ejercer simultáneamente un mandato nacional (art. 15.5 y 15.6 TUE).

Corresponde al presidente:

• Presidir e impulsar los trabajos del Consejo Europeo.
• Preparar sus reuniones y dar continuidad a sus trabajos, en cooperación con el presidente de la Comisión y basándose en los trabajos del Consejo de Asuntos Generales.
• Facilitar la cohesión y el consenso dentro del Consejo Europeo.
• Presentar un informe al Parlamento Europeo al término de cada reunión.
• Asumir, en su rango y condición, la representación exterior de la Unión en asuntos de política exterior y de seguridad común, sin perjuicio de las atribuciones del alto representante.

Reuniones y adopción de decisiones

El Consejo Europeo se reúne dos veces por semestre, convocado por su presidente; este puede convocar reuniones extraordinarias cuando la situación lo exija (art. 15.3 TUE). En la práctica, las reuniones ordinarias se celebran normalmente cuatro veces al año.

Como regla general, el Consejo Europeo se pronuncia por consenso (art. 15.4 TUE). Cuando los Tratados prevén una votación puede decidir por unanimidad, mayoría cualificada o mayoría simple según la materia. Ni el presidente del Consejo Europeo ni el presidente de la Comisión participan en las votaciones (art. 235.1 TFUE).

Cuando se exige unanimidad, la abstención de un miembro presente o representado no impide la adopción del acuerdo. Cada miembro del Consejo Europeo solo puede actuar en representación de otro miembro. Para comprobar el cuórum se requiere la presencia de dos tercios de sus miembros, sin contar a los presidentes del Consejo Europeo y de la Comisión (art. 235.1 y 235.2 TFUE).

El Consejo Europeo se pronuncia por mayoría simple en las cuestiones de procedimiento y para aprobar su Reglamento interno. Cuando vota por mayoría cualificada se aplican las reglas previstas para el Consejo, con las adaptaciones establecidas por el artículo 235.1 TFUE.

Funciones institucionales específicas

Además de determinar las orientaciones y prioridades generales, los Tratados atribuyen al Consejo Europeo decisiones institucionales concretas:

Estas funciones no convierten al Consejo Europeo en legislador. Sus decisiones se basan en atribuciones específicas de los Tratados y deben distinguirse de la aprobación de reglamentos, directivas o decisiones mediante un procedimiento legislativo.

No debe confundirse con el Consejo ni con el Consejo de Europa. El Consejo Europeo reúne a los máximos dirigentes nacionales y fija la orientación política general; el Consejo reúne a representantes ministeriales y participa en la legislación; el Consejo de Europa es una organización internacional distinta de la Unión Europea.

Síntesis del apartado

• El Consejo Europeo reúne a los jefes de Estado o de Gobierno, a su presidente y al presidente de la Comisión.
• El alto representante participa en sus trabajos, pero no es miembro.
• Define las orientaciones y prioridades políticas generales y no ejerce función legislativa.
• Su presidente es elegido por mayoría cualificada para dos años y medio, renovables una vez.
• Se reúne dos veces por semestre y se pronuncia normalmente por consenso.
• Cuando existe votación, los presidentes del Consejo Europeo y de la Comisión no votan; la abstención no impide la unanimidad.
• Ejerce funciones específicas de propuesta, elección y nombramiento respecto de la Comisión, el alto representante y el BCE.

Composición y formaciones

La denominación que emplean los Tratados es simplemente Consejo, aunque también se utiliza la expresión Consejo de la Unión Europea. Está compuesto por un representante de cada Estado miembro de rango ministerial, facultado para comprometer al Gobierno del Estado al que representa y para ejercer el derecho de voto (art. 16.2 TUE).

El Consejo no tiene una composición personal permanente: se reúne en diferentes formaciones según la materia. El Consejo Europeo establece la lista de formaciones, salvo las dos previstas directamente por el artículo 16.6 TUE:

• El Consejo de Asuntos Generales garantiza la coherencia de los trabajos de las distintas formaciones y prepara las reuniones del Consejo Europeo y su actuación posterior, en contacto con los presidentes del Consejo Europeo y de la Comisión.
• El Consejo de Asuntos Exteriores elabora la acción exterior de la Unión conforme a las líneas estratégicas fijadas por el Consejo Europeo y vela por la coherencia de esa acción.

Las restantes formaciones abarcan, entre otras materias, asuntos económicos y financieros; justicia y asuntos de interior; empleo y política social; competitividad; transporte, telecomunicaciones y energía; agricultura y pesca; medio ambiente; y educación, juventud, cultura y deporte.

Por ejemplo, si se debate una medida relativa a la cooperación judicial, cada Estado estará representado normalmente por el ministro competente en justicia dentro del Consejo de Justicia y Asuntos de Interior. Si el asunto es agrícola, acudirán los ministros responsables de agricultura. Cambian las personas y la formación, pero jurídicamente sigue actuando la misma institución: el Consejo.

La presidencia de las formaciones, salvo la de Asuntos Exteriores, se ejerce por representantes de los Estados miembros mediante un sistema de rotación igual (art. 16.9 TUE). Las presidencias trabajan en grupos de tres Estados durante dieciocho meses y cada Estado preside por regla general durante seis meses. El Consejo de Asuntos Exteriores está presidido por el alto representante (art. 18.3 TUE).

El Consejo se reúne por convocatoria de su presidente, por iniciativa de este o a petición de uno de sus miembros o de la Comisión (art. 237 TFUE). Esta regla permite diferenciar la presidencia rotatoria de la institución de la representación de cada Estado en una formación concreta.

Funciones

El artículo 16.1 TUE atribuye al Consejo, conjuntamente con el Parlamento, las funciones legislativa y presupuestaria, además de funciones de definición de políticas y coordinación en las condiciones establecidas por los Tratados. Entre sus atribuciones se encuentran la coordinación de políticas económicas, la celebración de acuerdos internacionales, determinadas decisiones en política exterior y el nombramiento de miembros de instituciones y órganos.

Cuando delibera y vota sobre un proyecto de acto legislativo, el Consejo se reúne en público. Cada sesión se divide en una parte dedicada a deliberaciones legislativas y otra a actividades no legislativas (art. 16.8 TUE).

El Consejo puede pedir a la Comisión que realice estudios y le presente las propuestas que considere oportunas para alcanzar los objetivos comunes. Si la Comisión no presenta una propuesta, debe comunicar las razones al Consejo (art. 241 TFUE). Esta facultad de solicitud no atribuye al Consejo la iniciativa legislativa general que corresponde a la Comisión.

COREPER y preparación de los trabajos

El artículo 240.1 TFUE encomienda a un Comité de Representantes Permanentes de los Gobiernos de los Estados miembros, denominado COREPER, la preparación de los trabajos del Consejo y la ejecución de los mandatos que este le confía. Está formado por los representantes permanentes ante la Unión y por sus adjuntos.

El COREPER II, integrado por los representantes permanentes, prepara principalmente los asuntos de carácter político, económico, financiero y exterior. El COREPER I, integrado por los representantes permanentes adjuntos, prepara materias de carácter más técnico o sectorial. Esta división distribuye el trabajo preparatorio, pero ambos forman parte del mismo COREPER.

El COREPER puede alcanzar acuerdos preparatorios y formular recomendaciones, pero no sustituye al Consejo en la adopción de actos jurídicos. Puede adoptar decisiones de procedimiento en los casos previstos por el Reglamento interno del Consejo (art. 240.1 TFUE). El Consejo cuenta además con una Secretaría General bajo la responsabilidad de un secretario general nombrado por el propio Consejo (art. 240.2 TFUE).

Sistemas de votación

El Consejo se pronuncia por mayoría cualificada, salvo que los Tratados dispongan otra cosa. Cuando actúa a propuesta de la Comisión o del alto representante, la mayoría cualificada requiere simultáneamente:

• Al menos el 55 % de los miembros del Consejo, que incluya como mínimo a quince de ellos.
• Que los Estados favorables representen al menos el 65 % de la población de la Unión.

La minoría de bloqueo debe estar integrada por al menos cuatro miembros del Consejo; de no alcanzarse ese número, la mayoría cualificada se considera conseguida.

Cuando el Consejo no actúa a propuesta de la Comisión ni del alto representante, la mayoría cualificada exige al menos el 72 % de los miembros que representen como mínimo el 65 % de la población (art. 238.2 TFUE). La unanimidad se reserva para materias expresamente previstas, como determinados aspectos fiscales, de política exterior o de adhesión. Las abstenciones de miembros presentes o representados no impiden la unanimidad (art. 238.4 TFUE). La mayoría simple, equivalente a la mayoría de los miembros que componen el Consejo, se utiliza principalmente en cuestiones de procedimiento (art. 238.1 TFUE).

Cuando se procede a una votación, cada miembro del Consejo solo puede actuar en representación de otro miembro (art. 239 TFUE). Deben distinguirse, por tanto, cuatro reglas: la mayoría cualificada como regla general; la unanimidad cuando la exige expresamente el Tratado; la mayoría simple para determinados asuntos organizativos o procedimentales; y el consenso, que es la regla general propia del Consejo Europeo, no del Consejo.

Síntesis del apartado

• El Consejo está integrado por un representante ministerial de cada Estado miembro.
• Se reúne en diferentes formaciones; Asuntos Generales y Asuntos Exteriores están previstas directamente por el TUE.
• Comparte con el Parlamento las funciones legislativa y presupuestaria.
• El COREPER prepara sus trabajos sin sustituirlo en la adopción de actos jurídicos.
• La mayoría cualificada es la regla general y se basa normalmente en la doble mayoría del 55 % de Estados y el 65 % de población.
• Cuando no existe propuesta de la Comisión ni del alto representante, se exige el 72 % de los miembros y el 65 % de la población.
• La presidencia rota entre Estados, salvo la del Consejo de Asuntos Exteriores, que corresponde al alto representante.

Posición y funciones de la Comisión

El artículo 17.1 TUE encomienda a la Comisión promover el interés general de la Unión y adoptar las iniciativas adecuadas con ese fin. Sus miembros ejercen sus responsabilidades con plena independencia: no solicitan ni aceptan instrucciones de Gobiernos, instituciones, órganos u organismos (arts. 17.3 TUE y 245 TFUE).

La Comisión ocupa una posición singular dentro del equilibrio institucional. No representa a los Gobiernos nacionales —función que corresponde al Consejo— ni a la ciudadanía —representada por el Parlamento—. Su independencia pretende permitirle identificar el interés común europeo. De ahí que normalmente inicie la legislación, vigile el cumplimiento de los Tratados y ejecute las políticas y el presupuesto aprobados por las instituciones legislativas.

Sus funciones principales son:

• Velar por la aplicación de los Tratados y de las medidas adoptadas por las instituciones.
• Supervisar la aplicación del Derecho de la Unión bajo el control del Tribunal de Justicia.
• Ejecutar el presupuesto y gestionar los programas de la Unión.
• Ejercer funciones de coordinación, ejecución y gestión en las condiciones establecidas por los Tratados.
• Garantizar la representación exterior de la Unión, salvo en la política exterior y de seguridad común y en los demás casos previstos.
• Adoptar iniciativas para alcanzar acuerdos interinstitucionales y elaborar la programación anual y plurianual de la Unión.

Los actos legislativos de la Unión solo pueden adoptarse a propuesta de la Comisión, salvo que los Tratados dispongan otra cosa. Los demás actos se adoptan a propuesta de la Comisión cuando así lo establecen los Tratados. La Comisión posee, por tanto, una iniciativa legislativa general, pero no exclusiva en todos los casos.

Composición y mandato

El mandato de la Comisión es de cinco años (art. 17.3 TUE). El artículo 17.5 TUE previó como regla una composición equivalente a dos tercios del número de Estados miembros, salvo decisión unánime del Consejo Europeo. Este hizo uso de esa posibilidad mediante el artículo 1 de la Decisión 2013/272/UE, por lo que la Comisión continúa integrada por un nacional de cada Estado miembro. El colegio correspondiente al periodo 2024-2029 cuenta, por tanto, con 27 miembros, incluidos su presidente y el alto representante, que es uno de sus vicepresidentes.

Los miembros se eligen por su competencia general, compromiso europeo y garantías de independencia. La Comisión ejerce sus responsabilidades de forma colegiada y responde colectivamente ante el Parlamento Europeo.

Independencia e incompatibilidades

La independencia no es solo un criterio para el nombramiento. Los miembros de la Comisión no pueden solicitar ni aceptar instrucciones de Gobiernos, instituciones, órganos u organismos, y los Estados miembros deben respetar esa independencia (art. 17.3 TUE).

Mientras dure su mandato no pueden ejercer ninguna otra actividad profesional, retribuida o no. Al asumir sus funciones se comprometen a respetar durante el mandato y después de su finalización los deberes de honestidad y discreción, especialmente respecto de la aceptación posterior de funciones o beneficios. Si incumplen estas obligaciones, el Tribunal de Justicia puede declarar su cese o privarlos de la pensión u otro beneficio sustitutivo, a instancia del Consejo por mayoría simple o de la propia Comisión (art. 245 TFUE).

Nombramiento de la Comisión

El procedimiento del artículo 17.7 TUE comprende las siguientes fases:

El procedimiento combina así la intervención de los Estados —Consejo Europeo y Consejo— con la legitimidad democrática del Parlamento. Debe distinguirse cuidadosamente entre proponer, elegir, aprobar el colegio y nombrar, porque cada verbo corresponde a una institución y a una fase diferente.

El presidente define las orientaciones con arreglo a las cuales la Comisión desempeña sus funciones, determina su organización interna para garantizar coherencia, eficacia y colegialidad y nombra vicepresidentes de entre sus miembros, distintos del alto representante. Los miembros deben dimitir si el presidente se lo pide; el alto representante cesa conforme al procedimiento específico del artículo 18.1 TUE.

Las responsabilidades de la Comisión se distribuyen entre sus miembros por decisión del presidente, que puede reorganizarlas durante el mandato. Los comisarios ejercen las funciones atribuidas bajo su autoridad (arts. 17.6 TUE y 248 TFUE).

Vacantes, cese y adopción de acuerdos

Además de la renovación periódica y el fallecimiento, el mandato de un comisario puede concluir individualmente por dimisión voluntaria o cese. Como regla, la vacante se cubre por el resto del mandato mediante un nuevo miembro de la misma nacionalidad, nombrado por el Consejo de común acuerdo con el presidente de la Comisión y previa consulta al Parlamento. El Consejo puede decidir por unanimidad, a propuesta del presidente, que no se cubra la vacante, especialmente si queda poco tiempo de mandato (art. 246 TFUE).

La sustitución del presidente exige el procedimiento previsto para su elección en el artículo 17.7 TUE. La sustitución del alto representante se realiza conforme al artículo 18.1 TUE. Si dimiten voluntariamente todos los miembros, continúan despachando los asuntos ordinarios hasta ser sustituidos (art. 246 TFUE).

El Tribunal de Justicia puede cesar a un miembro que deje de reunir las condiciones necesarias o haya cometido una falta grave, a instancia del Consejo por mayoría simple o de la Comisión (art. 247 TFUE). Este cese individual debe distinguirse de la dimisión colectiva derivada de una moción de censura parlamentaria.

La Comisión aprueba y publica su Reglamento interno y presenta cada año un informe general sobre las actividades de la Unión, al menos un mes antes de la apertura del periodo de sesiones del Parlamento (art. 249 TFUE). Sus acuerdos se adoptan por mayoría de sus miembros, y el Reglamento interno determina el cuórum (art. 250 TFUE).

Si el Parlamento aprueba una moción de censura, los miembros de la Comisión deben dimitir colectivamente y el alto representante debe dimitir de las funciones que ejerce en la Comisión. Continúan despachando los asuntos corrientes hasta su sustitución.

Alto representante para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad

El Consejo Europeo nombra al alto representante por mayoría cualificada, con la aprobación del presidente de la Comisión. Puede poner fin a su mandato por el mismo procedimiento.

El alto representante dirige la política exterior y de seguridad común y contribuye con sus propuestas a elaborarla; actúa del mismo modo respecto de la política común de seguridad y defensa. Preside el Consejo de Asuntos Exteriores y es uno de los vicepresidentes de la Comisión. Dentro de esta vela por la coherencia de la acción exterior y se encarga de las responsabilidades atribuidas a la Comisión en las relaciones exteriores y la coordinación de otros aspectos de esa acción.

Se habla por ello, como fórmula explicativa y no como expresión literal del Tratado, de una doble función o «doble sombrero». En el Consejo de Asuntos Exteriores conecta con la dimensión intergubernamental de la política exterior, en la que participan los Estados; como vicepresidente de la Comisión conecta esa política con las competencias exteriores gestionadas por la Comisión. La acumulación de ambos cargos busca dar coherencia a las distintas vertientes de la acción exterior de la Unión.

Síntesis del apartado

• La Comisión promueve el interés general, supervisa el Derecho de la Unión, ejecuta el presupuesto y ejerce la iniciativa legislativa general.
• El colegio actual tiene 27 miembros y un mandato de cinco años.
• El Consejo Europeo propone al presidente y el Parlamento lo elige por mayoría de sus miembros.
• El colegio se somete a la aprobación del Parlamento y es nombrado por el Consejo Europeo por mayoría cualificada.
• La Comisión es independiente y responde colectivamente ante el Parlamento.
• Sus acuerdos se adoptan por mayoría de sus miembros; las vacantes y el cese individual se someten a las reglas de los artículos 246 y 247 TFUE.
• El alto representante es nombrado por el Consejo Europeo, preside el Consejo de Asuntos Exteriores y es vicepresidente de la Comisión.

Misión y estructura

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea garantiza el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación de los Tratados. La expresión TJUE designa la institución en su conjunto, que comprende actualmente:

• El Tribunal de Justicia.
• El Tribunal General.

Los Estados miembros deben establecer las vías de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión. El TJUE coopera con los órganos jurisdiccionales nacionales mediante la cuestión prejudicial, lo que permite asegurar una interpretación y aplicación uniformes.

Composición y nombramiento

El Tribunal de Justicia está compuesto por un juez por Estado miembro y asistido por abogados generales. Con 27 Estados miembros, su composición actual es de 27 jueces y 11 abogados generales. El Tribunal General tiene una composición estatutaria de dos jueces por Estado miembro, es decir, 54 plazas. Esta última cifra expresa la composición jurídica prevista; no debe confundirse con posibles vacantes existentes en una fecha concreta.

Los jueces y abogados generales del Tribunal de Justicia se eligen entre personalidades que ofrezcan plenas garantías de independencia y reúnan las condiciones exigidas para las más altas funciones jurisdiccionales en sus países o sean jurisconsultos de reconocida competencia. Los jueces del Tribunal General deben ofrecer las mismas garantías de independencia y poseer la capacidad necesaria para ejercer altas funciones jurisdiccionales. Todos son designados de común acuerdo por los Gobiernos de los Estados miembros, después de consultar al comité previsto en el artículo 255 TFUE.

El mandato es de seis años, renovable, con renovaciones parciales cada tres años. Los jueces eligen de entre ellos al presidente y al vicepresidente por tres años, también renovables. Cada órgano jurisdiccional nombra a su secretario.

El Tribunal de Justicia actúa en Salas, Gran Sala o Pleno, conforme al artículo 251 TFUE y a su Estatuto. La Gran Sala conoce cuando lo solicita un Estado miembro o una institución que sea parte y en los demás supuestos previstos; el Pleno se reserva para asuntos de especial relevancia y para los expresamente atribuidos por el Estatuto.

Los abogados generales asisten al Tribunal de Justicia y presentan públicamente conclusiones motivadas, con plena imparcialidad e independencia, en los asuntos que requieren su intervención (art. 252 TFUE). No representan a ninguna de las partes ni forman parte de una fiscalía europea. Sus conclusiones proponen una solución jurídica, pero no vinculan al Tribunal.

Distribución de competencias entre Tribunal de Justicia y Tribunal General

El Tribunal General conoce en primera instancia de los recursos de anulación, omisión, responsabilidad extracontractual, litigios de personal y controversias basadas en cláusulas compromisorias que le atribuyen los Tratados y el Estatuto, con las excepciones reservadas al Tribunal de Justicia. También conoce, desde la reforma aplicable en 2024, de determinadas cuestiones prejudiciales en materias específicas.

Sus resoluciones sobre recursos directos pueden recurrirse en casación ante el Tribunal de Justicia, limitada a cuestiones de Derecho (art. 256.1 TFUE). Las dictadas en materia prejudicial pueden ser objeto de reexamen excepcional cuando exista un riesgo grave para la unidad o coherencia del Derecho de la Unión (art. 256.3 TFUE).

El Tribunal de Justicia conoce de los asuntos que los Tratados y el Estatuto le reservan, de las cuestiones prejudiciales no transferidas al Tribunal General y de los recursos de casación contra las resoluciones de este. De este modo, el Tribunal General funciona principalmente como órgano de primera instancia y el Tribunal de Justicia garantiza, a través de la casación y de sus competencias propias, la unidad de interpretación del Derecho europeo.

El Parlamento y el Consejo pueden crear tribunales especializados adjuntos al Tribunal General mediante reglamentos adoptados por el procedimiento legislativo ordinario (art. 257 TFUE). Actualmente no existe ninguno: el antiguo Tribunal de la Función Pública fue disuelto en 2016 y sus competencias pasaron al Tribunal General.

Antes del nombramiento de jueces y abogados generales se consulta al comité del artículo 255 TFUE, integrado por siete personalidades elegidas entre antiguos miembros del Tribunal de Justicia y del Tribunal General, miembros de los órganos jurisdiccionales nacionales superiores y juristas de reconocida competencia; una de ellas se propone por el Parlamento Europeo. El comité informa sobre la idoneidad de los candidatos para el ejercicio de sus funciones.

Principales procedimientos

Los asuntos llegan al TJUE por tres vías fundamentales. En los recursos directos, una parte demanda directamente ante el órgano jurisdiccional europeo competente. En la cuestión prejudicial, un órgano jurisdiccional nacional plantea una duda surgida dentro de un litigio nacional. En la casación, el Tribunal de Justicia revisa únicamente cuestiones de Derecho de una resolución del Tribunal General.

La siguiente matriz permite identificar quién pone en marcha cada procedimiento, qué se controla y ante qué órgano se tramita:

El recurso de anulación puede ser interpuesto sin necesidad de acreditar un interés especial por los Estados miembros, el Parlamento, el Consejo y la Comisión. El Tribunal de Cuentas, el Banco Central Europeo y el Comité de las Regiones pueden recurrir para salvaguardar sus prerrogativas. Las personas físicas y jurídicas están legitimadas en los supuestos establecidos por el artículo 263 TFUE.

Los recurrentes se dividen así en tres grupos conforme al artículo 263 TFUE:

El plazo del recurso de anulación es de dos meses desde la publicación del acto, su notificación al recurrente o, a falta de ella, desde que tuvo conocimiento del acto. Si el recurso es fundado, el TJUE declara nulo y sin valor ni efecto el acto impugnado, aunque puede indicar qué efectos deben considerarse definitivos.

En la cuestión prejudicial, cualquier órgano jurisdiccional nacional puede plantear una pregunta cuando considere que necesita la respuesta para dictar sentencia. Los órganos cuyas decisiones no sean susceptibles de ulterior recurso judicial interno deben plantearla cuando resulte necesaria, sin perjuicio de los criterios establecidos por la jurisprudencia europea. Si la cuestión se refiere a una persona privada de libertad, el TJUE debe pronunciarse con la mayor brevedad.

No se trata de un recurso contra la resolución nacional ni convierte al TJUE en una instancia superior del proceso interno. El órgano nacional suspende el procedimiento, pregunta sobre la interpretación de los Tratados o sobre la validez e interpretación de los actos de las instituciones, órganos u organismos, recibe una respuesta vinculante sobre el Derecho de la Unión y resuelve después el litigio nacional (art. 267 TFUE). La relación es, por tanto, de cooperación entre órganos jurisdiccionales.

Desde el 1 de octubre de 2024, el Tribunal General conoce de las peticiones prejudiciales comprendidas exclusivamente en una o varias de estas seis materias: sistema común del IVA, impuestos especiales, código aduanero, clasificación arancelaria de mercancías, compensación y asistencia a pasajeros por incidencias en servicios de transporte y régimen de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero. Todas las peticiones continúan presentándose ante el Tribunal de Justicia, que determina si procede transmitirlas al Tribunal General. El Tribunal de Justicia conserva las cuestiones que susciten problemas independientes de interpretación del Derecho primario, del Derecho internacional público, de los principios generales del Derecho de la Unión o de la Carta de los Derechos Fundamentales.

Recurso por incumplimiento y efectos de las resoluciones

En el procedimiento promovido por la Comisión, esta ofrece al Estado la posibilidad de presentar observaciones y emite después un dictamen motivado. Si el Estado no se ajusta al dictamen dentro del plazo señalado, la Comisión puede acudir al Tribunal de Justicia (art. 258 TFUE). Cuando otro Estado miembro pretende demandar, debe someter antes el asunto a la Comisión; transcurridos tres meses sin dictamen, puede presentar el recurso (art. 259 TFUE).

El Estado declarado incumplidor debe adoptar las medidas necesarias para ejecutar la sentencia. Si la Comisión considera que no lo ha hecho, puede iniciar un nuevo procedimiento y solicitar una suma a tanto alzado o una multa coercitiva. En los incumplimientos consistentes en no comunicar medidas de transposición de una directiva legislativa, la Comisión puede proponer la sanción ya en el primer recurso (art. 260 TFUE).

Cuando prospera un recurso de anulación, el acto queda declarado nulo y sin valor ni efecto. El Tribunal puede indicar qué efectos del acto anulado deben considerarse definitivos (art. 264 TFUE). En el recurso por omisión, la institución cuya abstención se haya declarado contraria a los Tratados debe adoptar las medidas necesarias para ejecutar la sentencia (arts. 265 y 266 TFUE).

Los recursos ante el TJUE no tienen efecto suspensivo por sí mismos, aunque el órgano jurisdiccional puede ordenar la suspensión de la ejecución del acto impugnado si las circunstancias lo exigen y adoptar las medidas provisionales necesarias (arts. 278 y 279 TFUE). Las sentencias tienen fuerza ejecutiva en las condiciones establecidas por el artículo 280 TFUE.

Síntesis del apartado

• El TJUE es la institución formada actualmente por el Tribunal de Justicia y el Tribunal General.
• El Tribunal de Justicia tiene un juez por Estado miembro y 11 abogados generales; el Tribunal General, dos jueces por Estado.
• Jueces y abogados generales son nombrados de común acuerdo por seis años, después de consultar al comité del artículo 255 TFUE.
• Sus procedimientos principales son el incumplimiento, la anulación, la omisión, la cuestión prejudicial y la responsabilidad extracontractual.
• El Tribunal General conoce en primera instancia de numerosos recursos directos; la casación ante el Tribunal de Justicia se limita a cuestiones de Derecho.
• El recurso de anulación debe interponerse en dos meses.
• La cuestión prejudicial permite la cooperación con los órganos jurisdiccionales nacionales; desde octubre de 2024, determinadas materias específicas pueden ser resueltas por el Tribunal General.

Naturaleza y composición

El Tribunal de Cuentas es la institución que efectúa la fiscalización o control de las cuentas de la Unión (arts. 285 y 287 TFUE). A pesar de su denominación, no es un órgano jurisdiccional y no dicta sentencias ni impone sanciones.

Está compuesto por un nacional de cada Estado miembro. Sus miembros se eligen entre personas que pertenezcan o hayan pertenecido en sus Estados a instituciones de control externo o que estén especialmente calificadas para la función. Deben ofrecer absolutas garantías de independencia (arts. 285 y 286 TFUE).

El Consejo, previa consulta al Parlamento Europeo, adopta la lista de miembros elaborada conforme a las propuestas presentadas por cada Estado. El mandato dura seis años y es renovable. Los miembros eligen de entre ellos al presidente por tres años, también renovables (art. 286.2 TFUE).

En el cumplimiento de sus funciones, los miembros no solicitan ni aceptan instrucciones de ningún Gobierno u organismo y se abstienen de todo acto incompatible con sus obligaciones. No pueden ejercer otra actividad profesional, retribuida o no, durante el mandato. Solo pueden ser relevados de sus funciones o privados de la pensión si el Tribunal de Justicia, a instancia del propio Tribunal de Cuentas, declara que han dejado de reunir las condiciones exigidas o de cumplir las obligaciones del cargo (art. 286.3 a 286.6 TFUE).

Funciones de fiscalización

El artículo 287 TFUE dispone que el Tribunal de Cuentas examina las cuentas de la totalidad de los ingresos y gastos de la Unión y de los órganos u organismos creados por ella, salvo que el acto constitutivo excluya expresamente ese control. Examina si los ingresos se han percibido y los gastos se han efectuado de manera legal y regular y comprueba la buena gestión financiera.

El control se realiza sobre la documentación contable y, cuando sea necesario, en las dependencias de otras instituciones, de los organismos que gestionan ingresos o gastos y de los Estados miembros. En estos últimos actúa en colaboración con las instituciones nacionales de control, respetando su independencia. La fiscalización puede efectuarse antes del cierre de las cuentas del ejercicio y se basa en documentos y, cuando proceda, en controles sobre el terreno (art. 287.3 TFUE).

Tras el cierre de cada ejercicio, el Tribunal elabora un informe anual, que se transmite a las instituciones y se publica en el Diario Oficial junto con sus respuestas. Presenta asimismo al Parlamento y al Consejo una declaración sobre la fiabilidad de las cuentas y la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes.

Puede formular observaciones mediante informes especiales y emitir dictámenes a instancia de otras instituciones. Asiste al Parlamento y al Consejo en el ejercicio de su función de control sobre la ejecución del presupuesto y pone en conocimiento del Parlamento y del Consejo los casos de irregularidad (art. 287.4 TFUE).

Esta asistencia conecta la fiscalización del Tribunal de Cuentas con el ciclo presupuestario. La Comisión ejecuta el presupuesto; el Tribunal de Cuentas examina cómo se ha ejecutado y proporciona información independiente; y el Parlamento, por recomendación del Consejo, decide si concede a la Comisión la aprobación de la gestión o descargo presupuestario (art. 319 TFUE). El Tribunal de Cuentas no aprueba ni rechaza las cuentas ni sanciona a la Comisión: aporta los informes y la declaración de fiabilidad que permiten a Parlamento y Consejo ejercer su control.

El Tribunal aprueba su reglamento interno, que requiere la aprobación del Consejo. Adopta sus informes anuales, informes especiales y dictámenes por mayoría de sus miembros, aunque puede constituir salas para determinadas categorías de informes o dictámenes (art. 287.4 TFUE).

Síntesis del apartado

• El Tribunal de Cuentas ejerce el control externo de las finanzas de la Unión, pero carece de función jurisdiccional.
• Está compuesto por un nacional de cada Estado miembro, nombrado por el Consejo previa consulta al Parlamento.
• El mandato de sus miembros dura seis años y el de su presidente tres años; ambos son renovables.
• Examina la legalidad y regularidad de ingresos y gastos y la buena gestión financiera.
• Elabora un informe anual y una declaración sobre la fiabilidad de las cuentas y puede emitir informes especiales y dictámenes.
• Sus trabajos sirven al control que Parlamento y Consejo ejercen sobre la ejecución presupuestaria y al procedimiento parlamentario de aprobación de la gestión de la Comisión.
• Su reglamento interno requiere la aprobación del Consejo.

El sistema institucional debe estudiarse como una cadena de dirección política, decisión, ejecución y control. El Consejo Europeo marca las prioridades; la Comisión transforma normalmente esas prioridades en iniciativas y ejecuta las políticas; Parlamento y Consejo adoptan conjuntamente gran parte de la legislación y del presupuesto; el TJUE garantiza la legalidad; y el Tribunal de Cuentas comprueba la correcta gestión financiera. El BCE actúa con independencia en la política monetaria que le atribuyen los Tratados.

Recorrido de una decisión en la Unión Europea

Las instituciones no actúan como compartimentos aislados. En el procedimiento legislativo ordinario, la Comisión presenta normalmente la propuesta; el Parlamento Europeo y el Consejo de la Unión Europea ejercen conjuntamente la función legislativa y presupuestaria; los Estados y las instituciones ejecutan el Derecho adoptado dentro de sus competencias; la Comisión supervisa su aplicación; y el Tribunal de Justicia garantiza su interpretación uniforme. El Consejo Europeo fija orientaciones políticas generales, pero no ejerce la función legislativa ordinaria, mientras que el Tribunal de Cuentas controla la buena gestión financiera.

Este recorrido permite resolver la mayoría de las confusiones: Consejo Europeo y Consejo de la Unión no son el mismo órgano; Comisión y Consejo no representan al mismo interés; y Tribunal de Justicia y Tribunal de Cuentas controlan objetos completamente distintos.

Cómo jerarquizar el estudio

La extensión del tema no significa que todos los contenidos deban estudiarse de la misma manera. Una preparación eficaz puede organizarlos en cuatro niveles:

Los datos vinculados a una legislatura, un mandato o una decisión de composición deben asociarse siempre a su referencia temporal: Parlamento 2024-2029, Comisión 2024-2029, ciclo de nombramientos del CESE 2025-2030 y Reglamento interno del Parlamento en su versión de julio de 2025. Así se evita convertir una cifra vigente en una regla permanente de los Tratados.

Confusiones frecuentes

• Consejo Europeo no equivale a Consejo y ninguno debe confundirse con el Consejo de Europa.
• El Consejo Europeo no legisla; Parlamento y Consejo son los colegisladores en el procedimiento ordinario.
• El Parlamento elige al presidente de la Comisión, pero el Consejo Europeo lo propone y finalmente nombra al colegio.
• El alto representante pertenece a la Comisión como vicepresidente, pero también preside el Consejo de Asuntos Exteriores.
• Reglamento directamente aplicable no significa exactamente lo mismo que disposición con efecto directo.
• El TJUE es la institución; dentro de ella se encuentran el Tribunal de Justicia y el Tribunal General.
• El Tribunal de Cuentas es una institución de fiscalización, no un órgano jurisdiccional.
• El CESE y el Comité de las Regiones son órganos consultivos; el Banco Europeo de Inversiones no es una de las siete instituciones.

En definitiva, la clave del tema no consiste únicamente en memorizar composiciones y mayorías. Es necesario identificar qué interés expresa cada institución, en qué fase interviene y cómo controla o completa la actuación de las demás. Esa relación explica el equilibrio entre ciudadanía, Estados e interés general europeo sobre el que se construye el funcionamiento de la Unión.

Preguntas oficiales de Tramitación Procesal

Estas preguntas proceden de convocatorias oficiales del propio cuerpo de Tramitación Procesal y permiten comprobar cómo se han trasladado al examen los contenidos del tema.