Explicación del Tema 3 de Agentes de Hacienda Pública

La Constitución regula el Gobierno en su título IV y le atribuye una posición propia dentro del sistema parlamentario. De acuerdo con los artículos 97 CE y 1 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado, y ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria conforme a la Constitución y las leyes. Esta enumeración muestra que no es solamente el órgano superior de una estructura administrativa: fija la orientación política general y dirige la organización que ejecuta las políticas públicas.

Gobierno y Administración Pública son realidades relacionadas, pero distintas. El Gobierno adopta decisiones de dirección política y responde políticamente ante el Congreso; la Administración sirve con objetividad los intereses generales y actúa con sometimiento pleno al Derecho. Los ministros reúnen ambas dimensiones: son miembros del Gobierno y, cuando tienen departamento, titulares de un ministerio. La dirección política no elimina la objetividad ni la legalidad que deben regir la actuación administrativa.

Composición y estatuto de sus miembros

Según los artículos 98.1 CE y 1.2 de la Ley 50/1997, el Gobierno se compone del presidente, de los vicepresidentes, cuando existan, y de los ministros. La Ley del Gobierno no incorpora otros miembros. Las vicepresidencias, por tanto, son facultativas; su número y funciones dependen de la organización aprobada por el presidente.

Para ser miembro del Gobierno se requiere tener nacionalidad española, ser mayor de edad, disfrutar de los derechos de sufragio activo y pasivo, no estar inhabilitado para empleo o cargo público por sentencia firme y reunir los requisitos de idoneidad exigidos a los altos cargos. Los miembros del Gobierno no pueden ejercer otras funciones representativas distintas de las propias del mandato parlamentario, otras funciones públicas que no deriven de su cargo ni actividades profesionales o mercantiles. Así lo establecen los artículos 11 y 14 de la Ley 50/1997, en desarrollo del artículo 98.3 y 4 CE.

En el nombramiento de las personas titulares de las vicepresidencias y los ministerios debe garantizarse la presencia equilibrada de mujeres y hombres: cada sexo debe representar, al menos, el cuarenta por ciento del conjunto, conforme al artículo 12.2 bis de la Ley 50/1997.

El presidente del Gobierno dirige la acción del Ejecutivo y coordina las funciones de sus demás miembros, sin perjuicio de la competencia y responsabilidad directa de cada ministro. El artículo 2 de la Ley 50/1997 le atribuye, entre otras funciones, representar al Gobierno; fijar el programa político y las directrices de política interior y exterior; convocar y presidir el Consejo de Ministros; impartir instrucciones; resolver conflictos de atribuciones entre ministerios; proponer al Rey el nombramiento y separación de vicepresidentes y ministros; crear, modificar o suprimir por real decreto los departamentos ministeriales y las secretarías de Estado; proponer la disolución de las Cámaras, la convocatoria de referéndum consultivo y plantear la cuestión de confianza con los requisitos constitucionales; dirigir la política de defensa; interponer el recurso de inconstitucionalidad y ejercer las funciones de refrendo que le correspondan.

Los vicepresidentes ejercen las funciones que les encomiende el presidente. Si un vicepresidente asume también la titularidad de un departamento ministerial, ostenta además la condición de ministro, según el artículo 3 de la Ley 50/1997.

Los ministros desarrollan la acción del Gobierno en su departamento, ejercen la potestad reglamentaria en sus materias, desempeñan las competencias que les atribuya el ordenamiento y refrendan, cuando proceda, los actos del Rey correspondientes a su ámbito. Junto a los ministros titulares de departamento pueden existir ministros sin cartera, responsables de determinadas funciones gubernamentales. En ese caso, un real decreto determina sus competencias, estructura administrativa y medios personales y materiales, conforme al artículo 4 de la Ley 50/1997.

Órganos colegiados del Gobierno

Los miembros del Gobierno se reúnen en Consejo de Ministros y en Comisiones Delegadas. El Consejo de Ministros es el órgano colegiado general. El presidente lo convoca, preside y fija su orden del día; el ministro competente en materia de Presidencia actúa como secretario. Las reuniones pueden ser decisorias o deliberantes. El acta solo recoge el tiempo y lugar, asistentes, acuerdos e informes, mientras que las deliberaciones son secretas, de acuerdo con los artículos 5 y 18 de la Ley 50/1997.

Entre las funciones del Consejo de Ministros se encuentran aprobar proyectos de ley y el proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado; aprobar reales decretos-leyes y reales decretos legislativos; acordar la negociación y firma de tratados, su aplicación provisional y su remisión a las Cortes cuando proceda; declarar los estados de alarma y excepción y proponer el de sitio; autorizar deuda o crédito cuando una ley lo permita; aprobar reglamentos para desarrollar las leyes, previo dictamen del Consejo de Estado, y otras disposiciones reglamentarias; crear, modificar y suprimir órganos directivos ministeriales; y adoptar programas, planes y directrices vinculantes para toda la Administración General del Estado. Los secretarios de Estado y, excepcionalmente, otros altos cargos pueden asistir si son convocados, pero no se convierten por ello en miembros del Gobierno.

Las Comisiones Delegadas del Gobierno se crean, modifican o suprimen mediante real decreto del Consejo de Ministros, a propuesta del presidente del Gobierno. La norma debe precisar presidencia, integrantes, funciones, secretaría y régimen de convocatorias y suplencias. Estas Comisiones examinan cuestiones que afectan a varios ministerios, preparan propuestas conjuntas, resuelven asuntos interministeriales que no necesitan elevarse al Consejo y ejercen las atribuciones conferidas o delegadas. También sus deliberaciones son secretas, conforme al artículo 6 de la Ley 50/1997.

Órganos de colaboración y apoyo

Los secretarios de Estado son órganos superiores de la Administración General del Estado, no miembros del Gobierno. Ejecutan la acción gubernamental en un sector específico bajo la dirección del ministro correspondiente o, si están adscritos a la Presidencia del Gobierno, bajo la dirección del presidente. Su régimen se contiene en el artículo 7 de la Ley 50/1997 y se completa en el artículo 62 de la Ley 40/2015.

Su nombramiento y separación se acuerdan por real decreto del Consejo de Ministros, a propuesta del presidente del Gobierno o del miembro del Gobierno de cuyo departamento dependan. La suplencia entre secretarios de Estado de un mismo departamento sigue el orden fijado por su estructura orgánica; los adscritos directamente a la Presidencia son suplidos por quien designe el presidente. Les resulta aplicable el régimen de incompatibilidades de los altos cargos, conforme al artículo 15 de la Ley 50/1997.

La Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios prepara la actividad del Consejo de Ministros. Examina los asuntos que van a someterse a este, salvo nombramientos, ceses, determinados ascensos militares y asuntos urgentes llevados directamente, y analiza cuestiones que afecten a varios ministerios. Está integrada por secretarios de Estado y subsecretarios, con las demás asistencias previstas legalmente. Sus deliberaciones son reservadas y no puede adoptar decisiones o acuerdos por delegación del Gobierno. Puede reunirse a distancia si se garantiza identidad, comunicación en tiempo real y reserva, según el artículo 8 de la Ley 50/1997.

El Secretariado del Gobierno asiste a los órganos colegiados, remite convocatorias, custodia órdenes del día y actas, vela por los principios de buena regulación y por la publicación fiel de las disposiciones. También tramita la sanción y promulgación de las leyes, los reales decretos y los actos del Rey o del presidente del Gobierno que le correspondan. Estas funciones se recogen en el artículo 9 de la Ley 50/1997.

Los gabinetes prestan apoyo político y técnico y realizan tareas de confianza y asesoramiento especial. No pueden adoptar actos o resoluciones atribuidos legalmente a órganos administrativos, sin perjuicio de los actos propios de la jefatura de la unidad que puedan dictar sus directores. El artículo 10 de la Ley 50/1997 permite así distinguir el asesoramiento político de la competencia administrativa.

Los directores de los gabinetes del presidente, los vicepresidentes y los ministros son nombrados y separados por real decreto aprobado en Consejo de Ministros; los de los secretarios de Estado, por orden ministerial previo conocimiento del Consejo. Cesan automáticamente con el titular del que dependen, aunque permanecen durante el periodo de Gobierno en funciones hasta la formación del nuevo Gobierno, según el artículo 16 de la Ley 50/1997.

El funcionamiento del Gobierno se rige por la Ley 50/1997, por los reales decretos del presidente sobre composición y organización y por las disposiciones internas del presidente o del Consejo. Pueden delegarse determinadas competencias presidenciales y ministeriales, así como funciones administrativas del Consejo en Comisiones Delegadas. No son delegables las atribuciones constitucionales directas, los nombramientos y separaciones de altos cargos atribuidos al Consejo, las funciones de los órganos colegiados —salvo la excepción legal— ni las prohibidas expresamente por ley. El Consejo puede avocar motivadamente un asunto de una Comisión Delegada, conforme a los artículos 17 a 20 de la Ley 50/1997.

Propuesta, investidura y nombramiento

Después de cada renovación del Congreso y en los demás supuestos constitucionales, el Rey consulta a los representantes designados por los grupos políticos con representación parlamentaria y propone, por medio del presidente del Congreso, una candidatura a la Presidencia del Gobierno. La candidatura expone su programa ante el Congreso y solicita la confianza de la Cámara, de acuerdo con el artículo 99.1 y 2 CE.

En primera votación se requiere mayoría absoluta del Congreso. Si no se alcanza, la misma propuesta se somete a otra votación cuarenta y ocho horas después y basta la mayoría simple. Si vuelve a fracasar, pueden tramitarse nuevas propuestas. Transcurridos dos meses desde la primera votación sin que ninguna candidatura obtenga la confianza, el Rey disuelve ambas Cámaras y convoca elecciones con el refrendo del presidente del Congreso. La mayoría absoluta se calcula sobre el número legal de miembros; la simple exige más votos afirmativos que negativos.

Obtenida la confianza, el Rey nombra al presidente del Gobierno. Los vicepresidentes y ministros son nombrados y separados por el Rey a propuesta de este, según los artículos 100 CE y 12 de la Ley 50/1997. El nombramiento conlleva el cese en el puesto anterior, salvo que una vicepresidencia sea atribuida a un ministro que conserve su departamento. La separación de un ministro sin cartera extingue ese órgano, y la de una vicepresidencia produce el mismo efecto salvo sustitución simultánea.

Cese y pérdida de confianza

El artículo 101.1 CE establece una lista cerrada: el Gobierno cesa tras las elecciones generales, por pérdida de la confianza parlamentaria en los casos constitucionales, o por dimisión o fallecimiento de su presidente. La dimisión o separación de un vicepresidente o ministro no provoca el cese de todo el Gobierno.

La pérdida de confianza puede resultar de una cuestión de confianza o de una moción de censura. La cuestión de confianza la plantea el presidente, previa deliberación del Consejo de Ministros, sobre su programa o una declaración de política general. Queda otorgada por mayoría simple; si el Congreso la niega, el Gobierno presenta su dimisión al Rey y se inicia el procedimiento de investidura del artículo 99, conforme a los artículos 112 y 114.1 CE.

La moción de censura debe ser propuesta, como mínimo, por una décima parte de los diputados e incluir una candidatura a la Presidencia. No puede votarse hasta que transcurran cinco días desde su presentación y durante los dos primeros pueden presentarse mociones alternativas. Se aprueba por mayoría absoluta. Si prospera, el Gobierno presenta su dimisión y la candidatura incluida se entiende investida de la confianza de la Cámara y es nombrada por el Rey. Si fracasa, sus firmantes no pueden presentar otra durante el mismo periodo de sesiones. Estas reglas de los artículos 113 y 114.2 CE explican su carácter constructivo.

El presidente del Gobierno, previa deliberación del Consejo de Ministros y bajo su exclusiva responsabilidad, puede proponer al Rey la disolución del Congreso, del Senado o de las Cortes Generales. El decreto fija la fecha electoral. No cabe disolución mientras se tramite una moción de censura ni antes de que transcurra un año desde la anterior, salvo el supuesto automático de investidura fallida del artículo 99.5. Tampoco puede disolverse el Congreso durante los estados de alarma, excepción o sitio, de acuerdo con los artículos 115 y 116.5 CE.

Gobierno en funciones

El cese no produce un vacío institucional. El Gobierno cesante continúa en funciones hasta que toma posesión el nuevo, conforme al artículo 101.2 CE. Durante ese periodo debe facilitar la formación del nuevo Gobierno y el traspaso de poderes y limitarse al despacho ordinario de los asuntos públicos. Solo puede adoptar otras medidas por urgencia debidamente acreditada o por razones de interés general expresamente justificadas, según el artículo 21.2 y 3 de la Ley 50/1997.

El presidente en funciones no puede proponer la disolución de las Cámaras, plantear la cuestión de confianza ni proponer un referéndum consultivo. El Gobierno en funciones no puede aprobar el proyecto de Presupuestos Generales del Estado ni presentar proyectos de ley. Además, las delegaciones legislativas quedan suspendidas mientras esté en funciones como consecuencia de elecciones generales. Estas prohibiciones son tasadas: fuera de ellas, la legalidad de una actuación depende de su encaje en el despacho ordinario o de la justificación concreta de urgencia o interés general.

La suplencia no equivale al cese ni a la sustitución definitiva. En caso de vacante, ausencia o enfermedad del presidente, sus funciones pasan a los vicepresidentes por su orden de prelación y, si no existen, a los ministros según el orden de precedencia de los departamentos. La suplencia de un ministro para el despacho ordinario se determina por real decreto del presidente del Gobierno y debe recaer en otro miembro del Gobierno; la norma debe expresar, entre otros extremos, la causa y el carácter de la suplencia, conforme al artículo 13 de la Ley 50/1997.

El artículo 97 CE no enumera compartimentos aislados. La dirección de la política interior y exterior orienta la acción estatal; la dirección de la Administración civil y militar proporciona los medios organizativos para ejecutarla; la dirección de la defensa atiende una responsabilidad específica; y la función ejecutiva y la potestad reglamentaria permiten aplicar las leyes y aprobar normas subordinadas a ellas.

La dirección de la política interior comprende la definición de prioridades, la coordinación de los ministerios, la programación legislativa y presupuestaria y la adopción de planes y directrices para la Administración General del Estado. El presidente fija el programa y las directrices; el Consejo de Ministros adopta decisiones colegiadas; y cada ministro desarrolla la acción gubernamental en su departamento, según los artículos 2 a 5 de la Ley 50/1997.

La dirección de la política exterior incluye orientar la acción internacional, acordar la negociación y firma de tratados y disponer su aplicación provisional. El Consejo de Ministros remite a las Cortes los tratados que necesitan autorización y los demás deben comunicarse a Congreso y Senado. Los tratados contrarios a la Constitución exigen previa revisión constitucional. Estas competencias se ejercen dentro de los artículos 94 a 96 CE, sin perjuicio de las funciones formales de la Corona.

La dirección de la Administración civil y militar significa que el Gobierno encabeza políticamente la organización estatal, fija objetivos y coordina su actuación. No convierte cada actuación administrativa en una decisión política: los órganos administrativos ejercen las competencias que el ordenamiento les atribuye y están plenamente sometidos a la ley y al Derecho. La dirección de la defensa corresponde al presidente del Gobierno en los términos de la legislación de defensa, mientras que el mando supremo de las Fuerzas Armadas es una función constitucional del Rey conforme al artículo 62.h CE.

La función ejecutiva comprende aplicar las leyes, adoptar las decisiones necesarias para su cumplimiento, dirigir servicios y gestionar recursos públicos. Se expresa mediante actos políticos, disposiciones, acuerdos y actividad administrativa. Su ejercicio está sujeto al control parlamentario y jurisdiccional y a la responsabilidad que corresponda.

La iniciativa legislativa permite al Consejo de Ministros aprobar proyectos de ley y remitirlos al Congreso o, cuando proceda, al Senado. También aprueba el proyecto de Presupuestos Generales del Estado, que las Cortes examinan, enmiendan y aprueban. Puede dictar reales decretos legislativos si recibe una delegación de las Cortes y reales decretos-leyes ante una necesidad extraordinaria y urgente, con los límites y controles de los artículos 82 a 86, 87.1, 88 y 134 CE. Que el Gobierno prepare un proyecto no significa que apruebe la ley: esa potestad corresponde a las Cortes.

La potestad reglamentaria permite aprobar disposiciones generales subordinadas a la ley. Un reglamento no puede contradecir una norma de rango superior ni regular una materia reservada a ley. Los tribunales controlan la potestad reglamentaria, la legalidad de la actuación administrativa y su sometimiento a los fines que la justifican, según el artículo 106.1 CE.

Los artículos 22 a 28 de la Ley 50/1997 ordenan la iniciativa normativa gubernamental y remiten al título VI de la Ley 39/2015. En el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria deben respetarse necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia. La iniciativa debe justificarse por una razón de interés general, contener la regulación imprescindible, integrarse coherentemente en el ordenamiento y evitar cargas innecesarias. Los artículos 127 a 133 de la Ley 39/2015 regulan además la participación ciudadana, la publicidad normativa y la evaluación periódica.

En el ámbito estatal, el procedimiento ordinario parte de los estudios y consultas previos y, como regla, de una consulta pública sobre los problemas que se pretenden resolver. El centro directivo elabora el texto y la Memoria del Análisis de Impacto Normativo, que justifica oportunidad, alternativas, contenido, encaje jurídico, impactos y cargas. Se recaban los informes y dictámenes preceptivos y se realiza audiencia e información pública cuando corresponda. Después, la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios examina la propuesta antes de elevarla al Consejo de Ministros. El artículo 26 de la Ley 50/1997 contiene excepciones y especialidades, por lo que la omisión de un trámite exige el fundamento y la motivación que procedan.

El Plan Anual Normativo recoge las iniciativas previstas para el año siguiente e identifica las que serán objeto de evaluación posterior; una iniciativa no incluida debe justificarlo en su memoria. El ministro competente en materia de Presidencia debe elevar el Plan al Consejo de Ministros para su aprobación antes del 30 de abril, según el artículo 25 de la Ley 50/1997. Antes de esa misma fecha, el Consejo de Ministros debe aprobar también el informe anual de evaluación del Plan del año anterior, conforme al artículo 28. La tramitación urgente requiere acuerdo y motivación, reduce ordinariamente los plazos a la mitad y admite las especialidades legales previstas.

Las decisiones no comparten una única forma. Los reales decretos legislativos y los reales decretos-leyes contienen normas con rango de ley; los reales decretos del presidente del Gobierno recogen las disposiciones y actos atribuidos a este; los reales decretos acordados en Consejo de Ministros aprueban sus reglamentos y resoluciones que exigen esa forma; los demás pronunciamientos colegiados adoptan la forma de acuerdo; y las disposiciones y resoluciones ministeriales se formalizan como órdenes. En la jerarquía reglamentaria, el real decreto se sitúa por encima de la orden ministerial, conforme al artículo 24 de la Ley 50/1997.

Las disposiciones que impongan nuevas obligaciones a quienes desarrollan una actividad económica o profesional deben prever, con carácter general, su entrada en vigor el 2 de enero o el 1 de julio siguiente. La regla no se aplica a los reales decretos-leyes ni cuando la transposición de directivas u otras razones justificadas aconsejen otra fecha, circunstancia que debe acreditarse en la memoria, según el artículo 23 de la Ley 50/1997.

El Gobierno está sujeto a control político por las Cortes: debe responder solidariamente de su gestión ante el Congreso, puede ser requerido por las Cámaras y sus Comisiones y queda sometido a preguntas, interpelaciones, cuestión de confianza y moción de censura, conforme a los artículos 108 a 114 CE. Sus actos y reglamentos están sometidos al control judicial, y la responsabilidad penal del presidente y de los demás miembros se exige, en su caso, ante la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo con las especialidades del artículo 102 CE.

La Administración Pública es la organización que, mediante órganos, personal y medios, sirve con objetividad los intereses generales y desarrolla funciones administrativas. Tramita procedimientos, dicta actos, presta servicios, gestiona recursos y ejerce las potestades que la ley le atribuye. A diferencia del Gobierno, no define por sí sola la orientación política general y debe preservar la objetividad incluso bajo dirección gubernamental.

El artículo 2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, distingue el sector público de las Administraciones Públicas. El sector público comprende la Administración General del Estado, las Administraciones autonómicas, las entidades de la Administración local y el sector público institucional. Este último incluye organismos y entidades de derecho público vinculados o dependientes, entidades de derecho privado vinculadas o dependientes y universidades públicas. Tienen consideración de Administraciones Públicas las tres Administraciones territoriales y los organismos públicos y entidades de derecho público del sector institucional; una sociedad mercantil o una fundación pública forma parte del sector público, pero no se convierte por ello en Administración Pública.

Los órganos administrativos son unidades a las que se atribuyen funciones con efectos jurídicos frente a terceros o cuya actuación tiene carácter preceptivo. Su creación exige determinar integración, dependencia, funciones y créditos necesarios y evitar duplicidades. La competencia es irrenunciable y se ejerce por el órgano que la tiene atribuida, salvo delegación o avocación válidas. Estas reglas de los artículos 5 y 8 de la Ley 40/2015 concretan el principio de legalidad organizativa.

Principios del artículo 103 CE

El artículo 103.1 CE dispone que la Administración sirve con objetividad los intereses generales y actúa conforme a eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho. El artículo 3 de la Ley 40/2015 reproduce ese núcleo y añade principios de actuación y relaciones.

• La objetividad exige orientar la actuación al interés general definido por el ordenamiento, sin desviación partidista, corporativa o personal. Se relaciona con la imparcialidad del personal y con la prohibición de arbitrariedad.
• La eficacia obliga a alcanzar los fines públicos. Se proyecta en planificación, cumplimiento de objetivos, simplificación y calidad, pero no permite prescindir de la competencia, el procedimiento ni las garantías.
• La jerarquía ordena los órganos de una misma Administración y permite dirección, supervisión e instrucciones dentro de sus límites. No autoriza a un superior a asumir cualquier competencia ni a ordenar una actuación ilegal.
• La descentralización atribuye funciones a otra persona jurídica con autonomía propia. Puede ser territorial, entre Administraciones, o funcional, mediante entidades instrumentales.
• La desconcentración redistribuye competencias entre órganos de la misma persona jurídica, normalmente hacia órganos inferiores. No crea una entidad ni una Administración nueva.
• La coordinación integra actuaciones relacionadas para evitar contradicciones y duplicidades. No altera por sí misma la titularidad de las competencias coordinadas.
• El sometimiento pleno a la ley y al Derecho vincula a la Administración al conjunto del ordenamiento: Constitución, Derecho de la Unión, leyes, reglamentos y principios jurídicos aplicables.

La Ley 40/2015 añade servicio efectivo, simplicidad, claridad, proximidad, participación, transparencia, racionalización, agilidad, buena fe, confianza legítima, lealtad institucional, responsabilidad por la gestión, planificación, dirección por objetivos, economía, suficiencia y adecuación de medios, eficiencia y cooperación. En sus relaciones con otras Administraciones rigen además el respeto a las competencias, la ponderación de todos los intereses públicos implicados, la colaboración, la cooperación y la coherencia, conforme a los apartados 1 y 2 del artículo 3.

El artículo 9.3 CE garantiza legalidad, jerarquía normativa, publicidad, irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, seguridad jurídica, responsabilidad e interdicción de la arbitrariedad. Estos principios condicionan tanto las normas administrativas como los actos dictados en su aplicación.

El artículo 4 de la Ley 40/2015 exige proporcionalidad cuando una Administración limita derechos o impone requisitos para desarrollar una actividad: debe elegir la medida menos restrictiva, motivar su necesidad, justificar su adecuación al fin público y evitar diferencias discriminatorias. También debe evaluar periódicamente sus medidas para comprobar sus efectos.

La ley debe regular la audiencia en la elaboración de disposiciones, el acceso a archivos y registros y el procedimiento de producción de los actos con audiencia de la persona interesada cuando proceda, conforme al artículo 105 CE. Estas garantías enlazan con la transparencia y con el procedimiento administrativo común, sin sustituir su estudio específico.

El control judicial cierra el sistema. Los tribunales controlan la potestad reglamentaria, la legalidad de la actuación y su adecuación a los fines que la justifican. Los particulares tienen derecho a indemnización por las lesiones derivadas del funcionamiento de los servicios públicos, salvo fuerza mayor y con los requisitos legales, según el artículo 106 CE. Potestad, control y responsabilidad son, por tanto, elementos inseparables del modelo constitucional de Administración.

La Administración General del Estado actúa y se organiza conforme a descentralización funcional y desconcentración funcional y territorial, además de los principios generales. Su organización responde a una división funcional en departamentos ministeriales y a una gestión territorial integrada en Delegaciones del Gobierno, salvo las excepciones legales. Ejerce sus funciones con personalidad jurídica única, de acuerdo con el artículo 54 de la Ley 40/2015.

La organización estatal comprende órganos centrales —ministerios y servicios comunes—, órganos territoriales —Delegaciones, Subdelegaciones y Direcciones Insulares— y la Administración General del Estado en el exterior. En la organización central son órganos superiores los ministros y secretarios de Estado. Son órganos directivos los subsecretarios y secretarios generales, los secretarios generales técnicos y directores generales, y los subdirectores generales. Los órganos superiores establecen planes de actuación; los directivos los desarrollan y ejecutan. Todos los superiores y directivos, excepto los subdirectores generales y asimilados, tienen condición de alto cargo, según los artículos 55 y 56 de la Ley 40/2015.

La designación de titulares de secretarías de Estado y órganos directivos debe respetar una representación equilibrada en cada departamento: las personas de cada sexo no pueden superar el sesenta por ciento ni ser menos del cuarenta por ciento. Esta regla del artículo 55 bis de la Ley 40/2015 complementa el criterio de competencia profesional y experiencia aplicable a los nombramientos.

Los ministerios se organizan por sectores de actividad administrativa. La determinación de su número, denominación y competencias, así como de las secretarías de Estado, se establece por real decreto del presidente del Gobierno. En cada ministerio puede haber secretarías de Estado y secretarías generales; existen siempre una subsecretaría y, dependiente de ella, una secretaría general técnica. Las direcciones generales gestionan áreas funcionalmente homogéneas y se organizan en subdirecciones generales, conforme a los artículos 57 y 58 de la Ley 40/2015.

Las subsecretarías, secretarías generales, secretarías generales técnicas, direcciones generales, subdirecciones y órganos similares se crean, modifican o suprimen por real decreto del Consejo de Ministros. Los órganos inferiores a subdirección general se ordenan por orden ministerial y las unidades sin consideración de órgano se establecen mediante relaciones de puestos de trabajo. No puede crearse un órgano que duplique otro si no se suprime o restringe simultáneamente la competencia del existente, según el artículo 59.

Órganos superiores y directivos

El ministro es miembro del Gobierno y jefe superior del departamento. Además de sus funciones gubernamentales, fija objetivos, aprueba planes, dirige servicios, propone y ejecuta presupuestos, ejerce potestad reglamentaria, resuelve conflictos de atribuciones internos, nombra titulares cuando le corresponde y ejerce las competencias administrativas enumeradas en el artículo 61 de la Ley 40/2015.

Los secretarios de Estado ejecutan la acción del Gobierno en un sector específico. Dirigen y coordinan los órganos situados bajo su dependencia, controlan objetivos, nombran subdirectores de su Secretaría de Estado, mantienen relaciones con órganos autonómicos competentes y ejercen las atribuciones presupuestarias, contractuales, subvencionales y de recurso que les correspondan, según el artículo 62.

Los subsecretarios representan ordinariamente al ministerio y dirigen sus servicios comunes. Apoyan la planificación, controlan eficacia, establecen programas de inspección, proponen medidas organizativas, desempeñan la jefatura superior del personal, coordinan el asesoramiento jurídico y la producción normativa y ejercen las restantes atribuciones del artículo 63. Son nombrados y separados por real decreto del Consejo de Ministros a propuesta del ministro; el nombramiento recae, con las condiciones legales, en personal funcionario de carrera del subgrupo A1 o en quienes hayan perdido esa condición por jubilación.

Los secretarios generales dirigen un sector de actividad determinado y tienen categoría de subsecretario. Su nombramiento puede recaer en personas con cualificación y experiencia en puestos de responsabilidad pública o privada. Los secretarios generales técnicos, bajo dependencia inmediata del subsecretario, asumen servicios comunes y, en todo caso, producción normativa, asistencia jurídica y publicaciones; tienen categoría de director general y deben proceder del subgrupo A1 en los términos del artículo 65.

Los directores generales gestionan una o varias áreas funcionalmente homogéneas, proponen proyectos, dirigen su ejecución y supervisan la actividad ordinaria. Se nombran por real decreto del Consejo de Ministros. Como regla, deben ser funcionarios de carrera del subgrupo A1; el real decreto de estructura puede exceptuar motivadamente ese requisito por las características específicas de las funciones. Los subdirectores generales ejecutan proyectos y gestionan ordinariamente la unidad; son nombrados y cesados por el ministro, secretario de Estado o subsecretario del que dependan entre personal funcionario A1, respetando igualdad, mérito y capacidad, conforme a los artículos 66 y 67.

Los servicios comunes prestan asesoramiento y apoyo en planificación, presupuestos, recursos humanos, tecnologías, producción normativa, asistencia jurídica, gestión financiera, medios, inspección, estadística y publicaciones. Pueden gestionarse de forma compartida en los términos del artículo 68.

La planta ministerial es un dato temporal. A 8 de agosto de 2026, el artículo 1 del Real Decreto 829/2023, consolidado a 29/12/2023, determina los departamentos ministeriales, y el Real Decreto 1009/2023, consolidado a 29/07/2026, desarrolla su estructura orgánica básica. En el Ministerio de Hacienda, su artículo 4 sitúa, entre otros órganos, las Secretarías de Estado de Hacienda y de Presupuestos y Gastos, la Subsecretaría de Hacienda, la Secretaría General de Financiación Autonómica y Local y los órganos directivos que dependen de ellas. Esta estructura reglamentaria concreta las categorías generales de la Ley 40/2015 y puede modificarse sin alterar esas categorías legales.

La Administración periférica —denominada por la Ley 40/2015 organización territorial de la AGE— permite ejecutar la acción estatal en comunidades autónomas, provincias e islas. El artículo 154 CE prevé un delegado nombrado por el Gobierno para dirigir la Administración del Estado en el territorio autonómico y coordinarla, cuando proceda, con la Administración propia de la comunidad.

Existe una Delegación del Gobierno en cada comunidad autónoma. Su sede está, como regla, donde radica el Consejo de Gobierno autonómico. En cada provincia de las comunidades pluriprovinciales existe un subdelegado, bajo dependencia inmediata del delegado. En las uniprovinciales puede crearse una Subdelegación por real decreto si lo justifican población, volumen de gestión o singularidades territoriales, conforme al artículo 69 de la Ley 40/2015.

El delegado representa al Gobierno de la Nación en la comunidad, sin perjuicio de la representación ordinaria del Estado que corresponde al presidente de la comunidad autónoma. Dirige y supervisa la AGE en el territorio y la coordina internamente y, cuando procede, con la comunidad autónoma y las entidades locales. Tiene rango de subsecretario, depende orgánicamente del presidente del Gobierno y funcionalmente del ministerio competente por razón de la materia. Es nombrado y separado por real decreto del Consejo de Ministros a propuesta del presidente del Gobierno, atendiendo a competencia profesional, experiencia e idoneidad, según el artículo 72.

Sus competencias se agrupan en dirección y coordinación de la AGE y sus organismos; información de la acción gubernamental y atención a la ciudadanía; cooperación con comunidades y entidades locales; control de legalidad; y seguimiento de políticas públicas. Nombra a subdelegados y directores insulares, dirige servicios integrados, informa nombramientos territoriales, coordina información, promueve convenios, resuelve determinados recursos, vela por las competencias estatales, propone medidas de racionalización y ejerce potestades atribuidas o delegadas. También protege derechos y libertades y garantiza la seguridad ciudadana mediante los subdelegados y las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, cuya jefatura le corresponde, conforme al artículo 73.

El subdelegado del Gobierno tiene nivel de subdirector general y es nombrado por libre designación por el delegado entre personal funcionario de carrera del subgrupo A1 de cualquiera de las Administraciones territoriales previstas. En las comunidades uniprovinciales sin subdelegado, el delegado asume sus competencias. En la provincia, el subdelegado mantiene cooperación administrativa, garantiza la seguridad ciudadana, dirige las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad estatales, coordina protección civil, dirige servicios integrados, supervisa los no integrados, coordina medios y ejerce potestades atribuidas, de acuerdo con los artículos 74 y 75.

Los directores insulares existen en las islas que se determinen reglamentariamente. Los nombra el delegado por libre designación entre personal funcionario A1. Dependen jerárquicamente del delegado o del subdelegado provincial, cuando exista, y ejercen en la isla las competencias atribuidas a los subdelegados, según el artículo 70.

Los servicios territoriales se dividen en integrados y no integrados. Los integrados dependen del delegado o subdelegado a través de la Secretaría General, aunque siguen instrucciones técnicas y criterios del ministerio competente. Los no integrados dependen del órgano central sectorial, que fija objetivos y controla su ejecución. La especialidad de la actividad puede justificar esta dependencia directa. Su régimen se contiene en los artículos 71 y 76.

La organización periférica cuenta además con asistencia jurídica de la Abogacía del Estado y control económico-financiero de la Intervención General, una Comisión interministerial de coordinación y comisiones territoriales o provinciales de asistencia. La Administración General del Estado en el exterior se rige por la Ley de la Acción y del Servicio Exterior y, supletoriamente, por la Ley 40/2015, según los artículos 77 a 80.

La organización territorial estatal no debe confundirse con la estructura de una comunidad autónoma ni con la organización local. Delegaciones y Subdelegaciones son órganos de la Administración General del Estado; tampoco se confunden con la organización territorial propia de organismos como la Agencia Estatal de Administración Tributaria, que responde a su normativa específica.

La Administración puede descentralizar funcionalmente actividades mediante entidades con personalidad diferenciada. El artículo 84 de la Ley 40/2015 clasifica el sector público institucional estatal en organismos públicos —organismos autónomos, entidades públicas empresariales y agencias estatales—, autoridades administrativas independientes, sociedades mercantiles estatales, consorcios, fundaciones del sector público, fondos sin personalidad jurídica y universidades públicas no transferidas. La AGE y sus entidades no pueden crear ni controlar tipos diferentes, salvo las excepciones internacionales, supranacionales y sectoriales previstas en el propio artículo.

Las entidades institucionales actúan conforme a legalidad, eficiencia, estabilidad presupuestaria, sostenibilidad financiera y transparencia. Deben someterse a supervisión continua para comprobar que persisten las razones de su creación y su sostenibilidad. El Inventario de Entidades del Sector Público Estatal, Autonómico y Local es un registro público administrativo que informa sobre naturaleza, finalidad, financiación, dominio, condición de medio propio y regímenes de contabilidad, presupuesto y control. La creación, transformación, fusión y extinción deben inscribirse con los plazos de los artículos 82 y 83.

Las entidades estatales cuentan desde su creación con un plan de actuación, revisado cada tres años y desarrollado mediante planes anuales. El ministerio de adscripción ejerce control de eficacia sobre objetivos y recursos; la Intervención General de la Administración del Estado realiza supervisión continua sobre subsistencia, sostenibilidad y causas de disolución. El informe contradictorio puede contener recomendaciones o proponer transformación o supresión, conforme al artículo 85.

El principio de representación equilibrada se aplica también a las presidencias, vicepresidencias, direcciones generales, direcciones ejecutivas y puestos asimilados que sean máximos responsables, así como a las personas con contratos de alta dirección: en cada entidad, ningún sexo puede superar el sesenta por ciento ni quedar por debajo del cuarenta por ciento. La composición de los órganos colegiados de gobierno debe respetar igualmente ese equilibrio, conforme al artículo 84 bis de la Ley 40/2015.

Una entidad puede actuar como medio propio si cumple la normativa de contratación, dispone de medios idóneos y constituye una opción eficiente y sostenible o resulta necesaria por seguridad pública o urgencia. Debe incorporar «Medio Propio» o «M.P.» a su denominación. El artículo 87 permite determinadas transformaciones conservando personalidad y mediante sucesión universal; la transformación en agencia estatal requiere ley.

Organismos públicos estatales

Los organismos públicos son entidades de derecho público vinculadas o dependientes de la AGE, directamente o mediante otro organismo, creadas para actividades administrativas, de fomento, prestación o gestión de servicios, producción de bienes de interés público, actividades económicas reservadas o regulación y supervisión que justifiquen descentralización funcional o independencia. Tienen personalidad jurídica pública diferenciada, patrimonio y tesorería propios y autonomía de gestión. Dentro de su competencia ejercen las potestades administrativas necesarias previstas en sus estatutos, salvo la expropiatoria. Los actos dictados en ejercicio de potestades administrativas están sujetos a los recursos administrativos previstos, de acuerdo con los artículos 88 y 89.

Su estructura se determina mediante órganos de gobierno y ejecutivos; se crean por ley, que establece tipo, fines, departamento de dependencia, recursos y peculiaridades. El anteproyecto debe acompañarse de estatutos, plan de actuación e informes preceptivos. Los estatutos desarrollan funciones, potestades, órganos, patrimonio, recursos y regímenes aplicables. La ley regula también fusión, gestión compartida, disolución, liquidación y extinción en los artículos 90 a 97.

La diferencia no depende solo del nombre. Deben examinarse actividad, grado de autonomía, régimen jurídico, personal, financiación y forma de control. Ninguna de estas entidades puede ejercer potestades que sus estatutos o la ley no le atribuyan.

Restantes categorías institucionales

Las autoridades administrativas independientes son entidades de derecho público vinculadas a la AGE que regulan o supervisan externamente sectores o actividades cuando se requiere independencia funcional o especial autonomía. Esa condición debe establecerse por ley; actúan al margen de intereses empresariales o comerciales y se rigen por su ley de creación, estatutos y normativa sectorial, con aplicación supletoria del régimen administrativo compatible, según los artículos 109 y 110.

Las sociedades mercantiles estatales son sociedades sometidas a control estatal, en particular por participación pública directa superior al cincuenta por ciento o por los supuestos legales de control. Tienen forma societaria y se rigen principalmente por Derecho privado, sin perjuicio de las reglas públicas en presupuesto, contabilidad, control, contratación y patrimonio. No pueden disponer de facultades que impliquen ejercicio de autoridad pública. Su denominación incorpora «sociedad mercantil estatal» o «S.M.E.», conforme a los artículos 111 a 117.

Los consorcios son entidades de derecho público con personalidad propia creadas por varias Administraciones o entidades del sector institucional, con posible participación privada, para actividades de interés común dentro de sus competencias. Pueden realizar fomento, prestaciones, gestión común de servicios y otras actividades legalmente admitidas. Se adscriben cada ejercicio a una Administración aplicando los criterios del artículo 120, y sus estatutos regulan órganos, votos, aportaciones, patrimonio, personal, presupuesto, separación y liquidación, de acuerdo con los artículos 118 a 127.

Las fundaciones del sector público estatal carecen de fin lucrativo y persiguen fines de interés general. Tienen esa condición si la aportación pública inicial o sobrevenida es mayoritaria, si más del cincuenta por ciento de su patrimonio procede de aportaciones públicas permanentes o si la mayoría de votos del patronato corresponde al sector público estatal. No pueden ejercer potestades públicas. Se rigen por la Ley 40/2015, la legislación de fundaciones y el Derecho privado, con las especialidades públicas aplicables. Su contratación se ajusta a la legislación de contratación del sector público. Se crean o adquieren esa condición por ley y sus estatutos se aprueban por real decreto, conforme a los artículos 128 a 136.

Los fondos carentes de personalidad jurídica se crean por ley, que determina su adscripción a la AGE, y pueden extinguirse por norma reglamentaria. Se rigen por su norma de creación y el Derecho administrativo y están sujetos al régimen presupuestario, contable y de control de la Ley General Presupuestaria. Su denominación debe incorporar «fondo carente de personalidad jurídica» o «F.C.P.J.», según los artículos 137 a 139.

Las universidades públicas no transferidas forman también parte del sector institucional estatal, pero se rigen por su normativa específica, por la Ley General Presupuestaria cuando proceda y por la Ley 40/2015 en lo no previsto, conforme al artículo 84.3.

Esta clasificación permite distinguir personalidad, régimen y función. Un fondo carece de personalidad; una sociedad y una fundación tienen formas privadas sometidas a controles públicos; los organismos, autoridades y consorcios son entidades de derecho público; y solo las entidades a las que el ordenamiento atribuye potestades pueden ejercerlas dentro de su competencia.