Explicación del Tema 4 de Auxilio Judicial

Este tema estudia la organización territorial del Estado desde la Constitución, con especial atención a las Comunidades Autónomas, los Estatutos de Autonomía y la Administración Local. La explicación permite comprender cómo se distribuye territorialmente el poder público y qué papel cumplen las entidades territoriales básicas.

La materia permite situar la Administración de Justicia dentro de un Estado territorialmente descentralizado, en el que conviven competencias estatales, autonómicas y locales. La explicación se apoya principalmente en la Constitución Española y en la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases del Régimen Local.

La regulación básica de la organización territorial del Estado se contiene en la Constitución Española de 1978. El bloque central se encuentra en el Título VIII, dedicado a la organización territorial del Estado, sin perjuicio de la relevancia del artículo 2, que reconoce el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones dentro de la unidad de la Nación española.

La Constitución Española fue aprobada por las Cortes el 31 de octubre de 1978, ratificada en referéndum el 6 de diciembre de 1978, sancionada el 27 de diciembre de 1978 y publicada en el BOE núm. 311, de 29 de diciembre de 1978. Entró en vigor el mismo día de su publicación.

• El artículo 2 reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones y proclama la solidaridad entre todas ellas.
• El Título VIII comprende los artículos 137 a 158.
• El Capítulo I del Título VIII regula los principios generales de la organización territorial del Estado.
• El Capítulo II regula la Administración Local.
• El Capítulo III regula las Comunidades Autónomas.

• Organización territorial del Estado (art. 137 CE): el Estado se organiza en municipios, provincias y Comunidades Autónomas.
• Autonomía territorial (art. 137 CE): todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses.
• Solidaridad (arts. 2 y 138 CE): el Estado garantiza un equilibrio económico adecuado y justo entre las diversas partes del territorio.
• Igualdad territorial de derechos y obligaciones (art. 139 CE): todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado.
• Libertad de circulación y establecimiento (art. 139.2 CE): ninguna autoridad puede obstaculizarla directa o indirectamente.

El artículo 137 fija el esquema básico del modelo territorial español. El Estado no se organiza únicamente desde una perspectiva central, sino mediante entidades territoriales dotadas de autonomía: municipios, provincias y Comunidades Autónomas. Esta previsión debe ponerse en relación con el artículo 2 de la Constitución, que une dos ideas inseparables: la unidad de la Nación española y el reconocimiento y garantía del derecho a la autonomía. La autonomía territorial, por tanto, se ejerce siempre dentro de la unidad del Estado y del marco constitucional.

Los artículos 138 y 139 completan este bloque con dos ideas esenciales. La primera es la solidaridad, que obliga al Estado a velar por un equilibrio económico adecuado y justo entre las diversas partes del territorio y prohíbe que las diferencias entre Estatutos impliquen privilegios económicos o sociales. La segunda es la igualdad básica de todos los españoles en cualquier parte del territorio del Estado, junto con la prohibición de obstáculos a la libre circulación de personas y bienes. La autonomía territorial permite la gestión de intereses propios, pero no elimina la igualdad básica de derechos y obligaciones que debe mantenerse en todo el territorio del Estado.

Las Comunidades Autónomas son las entidades territoriales dotadas de autogobierno que la Constitución incorpora al modelo de organización territorial del Estado. Su estudio exige atender a dos cuestiones distintas pero inseparables: cómo acceden a la autonomía y qué competencias pueden asumir una vez constituidas.

La constitución de las Comunidades Autónomas se regula en los artículos 143 a 146 de la Constitución, a los que se añaden los artículos 151 y 152 para el procedimiento especial y el régimen institucional de determinadas Comunidades Autónomas. El bloque competencial se contiene, principalmente, en los artículos 148 y 149.

• Sujetos que pueden acceder al autogobierno (art. 143.1 CE): provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, territorios insulares y provincias con entidad regional histórica.
• Iniciativa del proceso autonómico (art. 143.2 CE): corresponde a todas las Diputaciones interesadas o al órgano interinsular correspondiente y a las dos terceras partes de los municipios cuya población represente, al menos, la mayoría del censo electoral de cada provincia o isla.
• Plazo para el ejercicio de la iniciativa (art. 143.2 CE): seis meses desde el primer acuerdo adoptado al respecto.
• Reiteración de la iniciativa (art. 143.3 CE): si no prospera, solo puede reiterarse pasados cinco años.
• Intervención de las Cortes Generales por interés nacional (art. 144 CE): pueden autorizar o sustituir la iniciativa en los supuestos previstos por la Constitución.
• Procedimiento especial (art. 151 CE): establece una vía específica para acceder a un nivel competencial más amplio desde el inicio, con requisitos y trámites reforzados.
• Organización institucional de determinadas Comunidades Autónomas (art. 152 CE): Asamblea Legislativa, Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas y Presidente elegido por la Asamblea de entre sus miembros y nombrado por el Rey.

• Competencias asumibles por las Comunidades Autónomas (art. 148 CE): organización de sus instituciones de autogobierno, ordenación del territorio, urbanismo, vivienda, obras públicas de interés autonómico, agricultura y ganadería, cultura, turismo, asistencia social, sanidad e higiene y otras materias previstas en el propio artículo.
• Ampliación competencial (art. 148.2 CE): transcurridos cinco años, y mediante reforma de los Estatutos, las Comunidades Autónomas pueden ampliar sucesivamente sus competencias dentro del marco del artículo 149.
• Competencia exclusiva del Estado (art. 149 CE): comprende, entre otras materias, nacionalidad, relaciones internacionales, defensa, Administración de Justicia, legislación mercantil, penal y penitenciaria, legislación laboral, Hacienda general, bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y seguridad pública.
• Técnicas de articulación competencial (art. 150 CE): leyes marco, leyes de transferencia o delegación y leyes de armonización en los términos constitucionalmente previstos.

El artículo 143 regula la vía general de acceso a la autonomía. Este precepto determina quién puede promover el proceso autonómico, qué mayorías son necesarias y en qué plazo debe ejercerse la iniciativa. El artículo 144 introduce supuestos excepcionales en los que las Cortes Generales, mediante ley orgánica y por motivos de interés nacional, pueden autorizar la constitución de una Comunidad Autónoma o sustituir la iniciativa de las corporaciones locales.

Junto a esta vía general, la Constitución prevé en el artículo 151 un procedimiento especial, caracterizado por requisitos y trámites reforzados. La Constitución distingue así entre una vía general de acceso a la autonomía y una vía especial que permite asumir desde el inicio un nivel competencial más amplio. El artículo 152 añade, para las Comunidades Autónomas constituidas por esta vía, una organización institucional básica integrada por Asamblea Legislativa, Consejo de Gobierno y Presidente.

Los artículos 148 y 149 establecen el reparto básico de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. El artículo 148 enumera las materias que las Comunidades Autónomas pueden asumir inicialmente. El artículo 149 enumera las materias sobre las que el Estado tiene competencia exclusiva. La distinción entre materias asumibles por las Comunidades Autónomas y materias reservadas al Estado determina el alcance real del autogobierno.

El modelo autonómico se construye, por tanto, sobre una doble base: el acceso al autogobierno mediante los procedimientos previstos en la Constitución y la distribución material de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

Los Estatutos de Autonomía son la norma que define institucionalmente a cada Comunidad Autónoma. A través de ellos se concreta su identidad, su organización y el ámbito de competencias que asume dentro del marco constitucional. Por eso ocupan una posición central en el Estado autonómico.

Los Estatutos de Autonomía se regulan principalmente en los artículos 146 y 147 de la Constitución. Son la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma y forman parte integrante del ordenamiento jurídico, según dispone expresamente el artículo 147.1.

• Elaboración del proyecto de Estatuto (art. 146 CE): corresponde a una asamblea compuesta por los miembros de la Diputación u órgano interinsular de las provincias afectadas y por los Diputados y Senadores elegidos en ellas.
• Tramitación (art. 146 CE): el proyecto se eleva a las Cortes Generales para su tramitación como ley.
• Naturaleza del Estatuto (art. 147.1 CE): norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma.
• Contenido mínimo del Estatuto (art. 147.2 CE): denominación de la Comunidad, delimitación territorial, denominación, organización y sede de sus instituciones autónomas propias, y competencias asumidas.
• Reforma del Estatuto (art. 147.3 CE): se ajusta al procedimiento establecido en el propio Estatuto y requiere, en todo caso, aprobación por las Cortes Generales mediante ley orgánica.

El Estatuto de Autonomía cumple una doble función. Por una parte, identifica jurídicamente a la Comunidad Autónoma y determina su organización institucional básica. Por otra, delimita las competencias asumidas dentro del marco constitucional. No es una norma reglamentaria ni una ley ordinaria cualquiera, sino la norma institucional básica de la Comunidad Autónoma.

El artículo 147.1 atribuye al Estatuto una posición singular dentro del sistema de fuentes: el Estado lo reconoce y ampara como parte integrante de su ordenamiento jurídico. Esta previsión explica que el Estatuto no sea solo una norma organizativa interna, sino también una pieza esencial de articulación entre el ordenamiento estatal y el autonómico.

La elaboración del proyecto de Estatuto, su aprobación y su reforma responden a momentos jurídicos distintos. La elaboración corresponde a la asamblea prevista en el artículo 146 CE. La aprobación corresponde a las Cortes Generales mediante ley. La reforma debe ajustarse al procedimiento establecido en el propio Estatuto y requiere, en todo caso, aprobación por las Cortes Generales mediante ley orgánica. También debe distinguirse entre el contenido mínimo necesario del Estatuto y otros contenidos que puedan incorporarse dentro del marco constitucional.

La Administración Local es el nivel de organización territorial más próximo al ciudadano. A través de ella se gestionan intereses públicos vinculados de manera inmediata al municipio, a la provincia y, en su caso, a otras entidades locales. Su estudio es esencial porque muestra cómo se proyecta la autonomía territorial en el ámbito local.

La Administración Local se regula en la Constitución y, con mayor detalle, en la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local. Esta ley fue aprobada el 2 de abril de 1985 y publicada en el BOE núm. 80, de 3 de abril de 1985. Entró en vigor el 23 de abril de 1985.

La Ley 7/1985 se estructura en 11 Títulos y 141 artículos, además de 18 disposiciones adicionales, 10 disposiciones transitorias, 1 disposición derogatoria y 5 disposiciones finales. Para este tema son especialmente relevantes el Título I, sobre disposiciones generales, el Título II, sobre el municipio, y el Título III, sobre la provincia.

• Título I (arts. 1 a 10): disposiciones generales.
• Título II (arts. 11 a 30): el municipio.
• Título III (arts. 31 a 41): la provincia.
• Título IV (arts. 42 a 45): otras entidades locales.
• Título V (arts. 46 a 78): disposiciones comunes a las entidades locales.
• Título VI (arts. 79 a 88): bienes, actividades y servicios, y contratación.
• Título VII (arts. 89 a 104): personal al servicio de las entidades locales.
• Título VIII (arts. 105 a 116): Haciendas Locales.
• Título IX (arts. 117 a 120): organizaciones para la cooperación entre las Administraciones Públicas en materia de Administración Local.
• Título X (arts. 121 a 138): régimen de organización de los municipios de gran población.
• Título XI (arts. 139 a 141): tipificación de infracciones y sanciones por las entidades locales en determinadas materias.

• Entidades locales territoriales (art. 3 Ley 7/1985): municipio, provincia e isla en los archipiélagos balear y canario.
• Autonomía local (arts. 137 CE y 1 Ley 7/1985): las entidades locales gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses.
• Municipio (art. 11 Ley 7/1985): entidad local básica de la organización territorial del Estado.
• Provincia (art. 31 Ley 7/1985): entidad local determinada por la agrupación de municipios.

La Constitución contiene la garantía básica de la autonomía local en los artículos 140 a 142. La Ley 7/1985 desarrolla esta garantía y establece el régimen general de las entidades locales. El artículo 1 de la ley reconoce a los municipios, provincias e islas el derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses. El artículo 3 enumera las entidades locales territoriales.

La Administración Local forma parte de la organización territorial del Estado y no puede entenderse al margen del marco constitucional. Por eso, para este tema, la Constitución fija las bases esenciales y la Ley 7/1985 concreta la organización, las competencias y el funcionamiento general de las entidades locales. La autonomía autonómica y la autonomía local no tienen el mismo alcance. La primera se proyecta sobre Comunidades Autónomas dotadas de poder institucional y competencias asumidas estatutariamente. La segunda se refiere a la capacidad de municipios, provincias e islas para gestionar sus intereses propios dentro del marco de la Constitución y de la ley. No son, por tanto, manifestaciones idénticas de autonomía, aunque ambas formen parte del modelo territorial constitucional.

El municipio y la provincia son las piezas básicas de la organización local española. Aunque ambas son entidades locales con autonomía propia, no cumplen la misma función. El municipio actúa como entidad de base, vinculada de forma inmediata a la población y al territorio municipal. La provincia actúa como entidad de agrupación, coordinación y asistencia respecto del conjunto de municipios de su ámbito.

El municipio y la provincia son las dos entidades locales expresamente mencionadas en el artículo 137 de la Constitución y desarrolladas, con mayor detalle, por la Ley 7/1985. La Constitución garantiza la autonomía de ambas entidades y la ley precisa sus elementos, organización y competencias.

• Municipio (art. 11 Ley 7/1985): entidad local básica de la organización territorial del Estado, con personalidad jurídica y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines.
• Elementos del municipio (art. 11): territorio, población y organización.
• Gobierno y administración municipal (art. 19 Ley 7/1985 y art. 140 CE): corresponden al Ayuntamiento, integrado por Alcalde y Concejales.
• Competencias propias del municipio (art. 25 Ley 7/1985): las determinadas por la ley en materias como medio ambiente urbano, abastecimiento de agua, alumbrado público, cementerios, servicios sociales, policía local, tráfico, cultura, deporte y otras.

• Provincia (art. 31 Ley 7/1985 y art. 141 CE): entidad local determinada por la agrupación de municipios, con personalidad jurídica propia.
• Fines propios y específicos de la provincia (art. 31.2): garantizar los principios de solidaridad y equilibrio intermunicipales y asegurar la prestación integral y adecuada de los servicios municipales en todo el territorio provincial.
• Gobierno y administración de la provincia (art. 141.2 CE y arts. 32 a 35 Ley 7/1985): corresponden a la Diputación u otras corporaciones de carácter representativo.
• Competencias propias de la provincia (art. 36 Ley 7/1985): coordinación de servicios municipales, asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los municipios y prestación de servicios de carácter supramunicipal.

El municipio es la entidad local básica de la organización territorial del Estado. El artículo 11 de la Ley 7/1985 fija sus elementos esenciales: territorio, población y organización. El artículo 19 dispone que su gobierno y administración corresponden al Ayuntamiento, integrado por el Alcalde y los Concejales. El artículo 25 regula sus competencias propias.

La provincia, por su parte, es una entidad local determinada por la agrupación de municipios y tiene, además, la condición de división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado, conforme al artículo 141.1 de la Constitución. La Ley 7/1985 desarrolla este régimen en sus artículos 31 a 36. La provincia no sustituye al municipio, sino que actúa como entidad de coordinación, asistencia y equilibrio intermunicipal.

La Constitución y la ley atribuyen funciones distintas al municipio y a la provincia. El municipio es la entidad local básica y responde a la gestión inmediata de los intereses vecinales. La provincia se orienta a la coordinación, asistencia y prestación supramunicipal, especialmente respecto de municipios con menor capacidad económica y de gestión. La diferencia esencial está entre una entidad local de base, directamente conectada con la población y el territorio municipal, y una entidad local de agrupación y cooperación intermunicipal.

El tema 4 se apoya, de forma principal, en la Constitución Española de 1978 y en la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases del Régimen Local. La Constitución fija el marco general de la organización territorial del Estado, de las Comunidades Autónomas y de la Administración Local. La Ley 7/1985 desarrolla legalmente el régimen general de las entidades locales y permite concretar la posición del municipio y de la provincia dentro del sistema territorial.

Constitución Española de 1978

La Constitución Española es la norma suprema del ordenamiento y la base imprescindible para estudiar la organización territorial del Estado. En este tema sirve para explicar cómo se articula territorialmente el Estado español, cuál es la posición de las Comunidades Autónomas, qué función cumplen los Estatutos de Autonomía y qué garantía constitucional tienen el municipio y la provincia.

Su objeto, en lo que aquí interesa, es ordenar territorialmente el Estado desde los principios de unidad, autonomía y solidaridad. Su ámbito de actuación es general, porque la Constitución se proyecta sobre todo el sistema institucional. Fue aprobada por las Cortes el 31 de octubre de 1978, ratificada en referéndum el 6 de diciembre de 1978, sancionada y promulgada por el Rey el 27 de diciembre de 1978 y publicada en el BOE núm. 311, de 29 de diciembre de 1978, fecha en la que entró en vigor. Su estructura general se compone de un Preámbulo, un Título Preliminar, diez títulos numerados y las correspondientes disposiciones adicionales, transitorias, derogatoria y final. Para este tema son decisivos el artículo 2 y el Título VIII, artículos 137 a 158, especialmente su Capítulo II, sobre Administración Local, y su Capítulo III, sobre Comunidades Autónomas.

Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local

La Ley 7/1985 es la norma básica del régimen local español. En este tema sirve para desarrollar la autonomía local reconocida constitucionalmente y para concretar el régimen jurídico general del municipio, de la provincia y de las demás entidades locales.

Su objeto es regular las bases del régimen local y establecer el marco general de organización, competencias y funcionamiento de las entidades locales. Su ámbito de actuación se proyecta sobre la Administración Local y, en particular, sobre municipios, provincias e islas. Fue aprobada por las Cortes Generales el 2 de abril de 1985, publicada en el BOE núm. 80, de 3 de abril de 1985, y entró en vigor el 23 de abril de 1985. Se estructura en 11 títulos, 141 artículos, 18 disposiciones adicionales, 10 disposiciones transitorias, 1 disposición derogatoria y 5 disposiciones finales. Para este tema interesan especialmente el Título I, sobre disposiciones generales, el Título II, dedicado al municipio, y el Título III, relativo a la provincia.