Explicación del Tema 5 de Auxilio Judicial

Este tema estudia la Unión Europea como organización supranacional, sus competencias y sus principales instituciones. La explicación parte de la idea de que la Unión no es un Estado, pero dispone de un ordenamiento propio y de instituciones que participan en la elaboración, ejecución, control e interpretación del Derecho de la Unión.

El tema proporciona el marco necesario para comprender la incidencia del Derecho de la Unión en el ordenamiento español y en la cooperación judicial europea. La explicación se apoya principalmente en el Tratado de la Unión Europea y en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

La Unión Europea es una organización jurídica y política creada por los Estados europeos para alcanzar objetivos comunes mediante instituciones propias y a través del ejercicio de competencias atribuidas en los Tratados. No es un Estado, pero tampoco una mera organización internacional de cooperación. Dispone de personalidad jurídica, de un sistema institucional estable y de un ordenamiento propio que opera en los ámbitos que los Estados miembros le han confiado.

La base jurídica de la Unión se encuentra en el Tratado de la Unión Europea y en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Ambos tratados tienen el mismo valor jurídico y deben estudiarse conjuntamente, porque en ellos se determinan los valores y objetivos de la Unión, el reparto de competencias entre la propia Unión y los Estados miembros y el funcionamiento de sus instituciones.

La versión consolidada del Tratado de la Unión Europea fue publicada en el Diario Oficial de la Unión Europea de 30 de marzo de 2010, y recoge las modificaciones introducidas por el Tratado de Lisboa, en vigor desde el 1 de diciembre de 2009. El Tratado de la Unión Europea se estructura en 6 Títulos y 55 artículos. Para este tema son especialmente relevantes su Título I, sobre disposiciones comunes, y su Título III, sobre las instituciones.

Fechas principales del TUE y del TFUE

Estructura del Tratado de la Unión Europea

• Artículo 1 TUE: la Unión se fundamenta en el Tratado de la Unión Europea y en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
• Artículo 2 TUE: la Unión se fundamenta en los valores de dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos.
• Artículo 3 TUE: la Unión tiene por finalidad promover la paz, sus valores y el bienestar de sus pueblos.
• Artículo 13 TUE: la Unión dispone de un marco institucional propio.
• Artículo 47 TUE: la Unión tiene personalidad jurídica.

• Valores de la Unión (art. 2 TUE): dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y derechos humanos.
• Objetivos de la Unión (art. 3 TUE): paz, bienestar, espacio de libertad, seguridad y justicia, mercado interior, cohesión económica, social y territorial y acción exterior.
• Principio de atribución (art. 5 TUE): la Unión actúa dentro de los límites de las competencias que le atribuyen los Estados miembros en los Tratados.
• Principio de subsidiariedad (art. 5 TUE): en ámbitos no exclusivos, la Unión solo interviene si los objetivos no pueden alcanzarse de manera suficiente por los Estados miembros.
• Principio de proporcionalidad (art. 5 TUE): la acción de la Unión no debe exceder de lo necesario para alcanzar los objetivos de los Tratados.

El artículo 1 del Tratado de la Unión Europea sitúa correctamente la posición de la Unión: no se trata de una organización internacional ordinaria ni de un Estado, sino de una Unión basada en Tratados a la que los Estados miembros atribuyen competencias para alcanzar objetivos comunes. Esta idea debe completarse con el artículo 5 TUE, que establece que toda competencia no atribuida a la Unión en los Tratados corresponde a los Estados miembros.

Los artículos 2 y 3 del TUE completan esa definición al fijar los valores y objetivos que justifican la existencia misma de la Unión. La Unión no se crea solo para facilitar la cooperación entre Estados, sino para perseguir fines comunes dentro de un marco jurídico compartido. Por eso, cuando se estudia este tema, debe entenderse la Unión como una realidad institucional y jurídica propia, basada en Tratados, dotada de personalidad jurídica y orientada a fines políticos, económicos y sociales expresamente definidos.

Las competencias de la Unión Europea determinan en qué materias puede actuar la propia Unión y en cuáles conservan su capacidad de actuación los Estados miembros. No todas tienen el mismo alcance. Por eso, los Tratados distinguen entre competencias exclusivas, compartidas y de apoyo, coordinación o complemento, según el grado de intervención que corresponde a la Unión en cada ámbito.

La clasificación aparece formulada principalmente en los artículos 2 a 6 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. La versión consolidada del TFUE fue publicada en el Diario Oficial de la Unión Europea de 30 de marzo de 2010, y recoge las modificaciones introducidas por el Tratado de Lisboa, en vigor desde el 1 de diciembre de 2009.

El Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea se estructura en 7 Partes y 358 artículos. Para este tema son especialmente relevantes su Primera Parte, relativa a los principios, y su Sexta Parte, relativa a las disposiciones institucionales y financieras.

Estructura del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea

Competencias de la Unión Europea

• Competencias exclusivas (art. 3 TFUE): la Unión actúa de modo exclusivo en materias como unión aduanera, normas sobre competencia necesarias para el funcionamiento del mercado interior, política monetaria de los Estados miembros cuya moneda es el euro, conservación de los recursos biológicos marinos dentro de la política pesquera común y política comercial común.
• Competencias compartidas (art. 4 TFUE): mercado interior, política social en los aspectos definidos en el Tratado, cohesión económica, social y territorial, agricultura y pesca, medio ambiente, protección de los consumidores, transportes, energía y espacio de libertad, seguridad y justicia, entre otras.
• Competencias de coordinación (art. 5 TFUE): coordinación de políticas económicas y de empleo de los Estados miembros.
• Competencias de apoyo, coordinación o complemento (art. 6 TFUE): salud humana, industria, cultura, turismo, educación, formación profesional, juventud y deporte, protección civil y cooperación administrativa.

El artículo 2 del TFUE distingue varias categorías de competencias y sirve de base para la clasificación posterior de los artículos 3 a 6. La diferencia entre unas y otras no es meramente terminológica, sino que determina el margen de actuación de la Unión y el de los Estados miembros.

La distinción entre competencias exclusivas, compartidas y de apoyo o complemento tiene consecuencias prácticas claras. En las competencias exclusivas solo la Unión puede legislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes, salvo habilitación a los Estados miembros. En las competencias compartidas, tanto la Unión como los Estados miembros pueden actuar, aunque la intervención de la Unión desplaza la actuación estatal en la medida en que aquella haya ejercido su competencia. En las competencias de apoyo, coordinación o complemento, la Unión no sustituye a los Estados miembros, sino que respalda, coordina o completa su actuación.

Los artículos 3 a 6 del TFUE ofrecen así una visión ordenada del sistema competencial de la Unión. Este bloque debe ponerse en relación con el artículo 5 del TUE, porque la delimitación de competencias se rige por el principio de atribución, mientras que su ejercicio se rige por los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. El sistema competencial europeo no se entiende, por tanto, como una concentración general de poder en la Unión, sino como un reparto funcional de competencias delimitado por los Tratados.

El Parlamento Europeo es la institución que representa directamente a los ciudadanos de la Unión. Su posición dentro del sistema institucional europeo se explica porque participa en la función legislativa, interviene en la aprobación del presupuesto y ejerce funciones de control político sobre otras instituciones, en especial sobre la Comisión.

Su régimen básico se encuentra en el artículo 14 del Tratado de la Unión Europea y se desarrolla en los artículos 223 a 234 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

• Ejerce conjuntamente con el Consejo la función legislativa y la función presupuestaria.
• Ejerce funciones de control político y consultivas.
• Elige al Presidente de la Comisión.
• Está compuesto por representantes de los ciudadanos de la Unión.
• Su número no excede de 750 diputados más el Presidente.
• Los diputados son elegidos por sufragio universal directo, libre y secreto para un mandato de cinco años.

El Parlamento Europeo representa directamente a los ciudadanos de la Unión. Esta idea resulta esencial para distinguirlo del Consejo Europeo y del Consejo, en los que están representados los Estados miembros a través de sus jefes de Estado o de Gobierno o de sus Gobiernos.

El Parlamento no es solo una cámara deliberante. Los Tratados le atribuyen funciones legislativas, presupuestarias, de control político y consultivas. Esto significa que interviene en la adopción de normas de la Unión, en la aprobación y control del presupuesto y en la supervisión política de la Comisión. Su posición institucional es, por tanto, central dentro del sistema de la Unión y expresa la dimensión representativa del proyecto europeo.

El Consejo Europeo y el Consejo son instituciones distintas que expresan, desde planos diferentes, la posición de los Estados miembros dentro de la Unión. El Consejo Europeo actúa como órgano de impulso y orientación política general. El Consejo participa directamente en la adopción de normas y en la coordinación de políticas. Aunque sus denominaciones son próximas, sus funciones no deben confundirse.

Su régimen básico se encuentra en los artículos 15 y 16 del Tratado de la Unión Europea y se desarrolla en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

• Consejo Europeo (art. 15 TUE): da a la Unión los impulsos necesarios para su desarrollo y define sus orientaciones y prioridades políticas generales.
• El Consejo Europeo no ejerce función legislativa.
• Está compuesto por los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, su Presidente y el Presidente de la Comisión.
• Consejo (art. 16 TUE): ejerce conjuntamente con el Parlamento Europeo la función legislativa y la función presupuestaria y desempeña funciones de definición de políticas y de coordinación.
• Está compuesto por un representante de cada Estado miembro, de rango ministerial, facultado para comprometer al Gobierno del Estado miembro al que represente y para ejercer el derecho de voto.

El Consejo Europeo fija la orientación política general de la Unión. Por eso, su función es de impulso y dirección política, no de producción legislativa. El Consejo, en cambio, participa directamente en la función legislativa y presupuestaria y actúa en diferentes formaciones según la materia.

La diferencia entre ambas instituciones es esencial. El Consejo Europeo reúne a los jefes de Estado o de Gobierno y fija las grandes orientaciones políticas de la Unión, pero no aprueba normas. El Consejo reúne a representantes ministeriales de los Estados miembros y sí interviene, junto con el Parlamento Europeo, en la producción normativa y en la función presupuestaria. La similitud de su denominación no debe ocultar que desempeñan funciones institucionales claramente distintas.

La Comisión Europea es la institución llamada a promover el interés general de la Unión. Su papel es decisivo porque impulsa la acción de la Unión, vela por la aplicación de los Tratados y del Derecho derivado y asume funciones de ejecución y gestión. Por eso ocupa una posición singular dentro del sistema institucional europeo.

Su régimen básico se encuentra en el artículo 17 del Tratado de la Unión Europea y se desarrolla en los artículos 244 a 250 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

• Promueve el interés general de la Unión.
• Toma las iniciativas adecuadas con ese fin.
• Vela por la aplicación de los Tratados y de las medidas adoptadas por las instituciones en virtud de ellos.
• Supervisa la aplicación del Derecho de la Unión.
• Ejecuta el presupuesto y gestiona los programas.
• Los actos legislativos de la Unión solo pueden adoptarse a propuesta de la Comisión, salvo que los Tratados dispongan otra cosa.
• Su mandato es de cinco años.

La Comisión ocupa una posición singular porque combina funciones de iniciativa, supervisión y ejecución. No representa directamente a los ciudadanos ni a los Estados miembros, sino que está llamada a promover el interés general de la Unión.

Debe distinguirse la función de impulso político general del Consejo Europeo, la función legislativa compartida del Parlamento y del Consejo, y la función de iniciativa y vigilancia propia de la Comisión. La Comisión no fija por sí sola la orientación política general de la Unión ni aprueba las normas junto al Parlamento, pero sí desempeña un papel decisivo porque, con carácter general, los actos legislativos de la Unión se adoptan a partir de sus propuestas. Esta posición la convierte en una institución clave para el funcionamiento ordinario de la Unión.

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea y el Tribunal de Cuentas cumplen funciones de naturaleza muy distinta. El primero garantiza el respeto del Derecho de la Unión en la interpretación y aplicación de los Tratados. El segundo controla las cuentas de la Unión y fiscaliza su correcta gestión financiera. Ambos son esenciales, pero no actúan en el mismo plano.

El régimen básico del Tribunal de Justicia de la Unión Europea se encuentra en el artículo 19 del Tratado de la Unión Europea y en los artículos 251 a 281 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. El del Tribunal de Cuentas se encuentra en los artículos 285 a 287 del TFUE.

Instituciones y órganos estudiados

• Tribunal de Justicia de la Unión Europea: comprende el Tribunal de Justicia, el Tribunal General y los tribunales especializados.
• Garantiza el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación de los Tratados.
• El Tribunal de Justicia está compuesto por un juez por Estado miembro y está asistido por abogados generales.
• Puede pronunciarse, entre otros supuestos, sobre recursos interpuestos por Estados miembros, instituciones y personas físicas o jurídicas y, con carácter prejudicial, a petición de órganos jurisdiccionales nacionales.
• Tribunal de Cuentas: efectúa la fiscalización o control de cuentas de la Unión.
• Está compuesto por un nacional de cada Estado miembro.
• Sus miembros son nombrados para un período de seis años.
• Eligen de entre ellos al Presidente del Tribunal de Cuentas por un período de tres años.

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea garantiza el respeto del Derecho de la Unión. Esta función explica que su papel sea esencial para la interpretación uniforme de los Tratados y del resto del Derecho de la Unión en todos los Estados miembros.

El Tribunal de Cuentas no ejerce función jurisdiccional. Su función es fiscalizadora. Comprueba la legalidad y regularidad de los ingresos y gastos de la Unión y verifica la buena gestión financiera. Por tanto, el Tribunal de Justicia garantiza la correcta interpretación y aplicación del Derecho de la Unión, mientras que el Tribunal de Cuentas controla el uso de los recursos económicos de la Unión.

El tema 5 se apoya, de forma principal, en el Tratado de la Unión Europea y en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Ambos textos deben estudiarse conjuntamente: el primero define la identidad política y el marco institucional básico de la Unión, y el segundo desarrolla su funcionamiento material, su sistema competencial y el régimen de sus instituciones y órganos.

Tratado de la Unión Europea

El Tratado de la Unión Europea es la norma básica que define la naturaleza política y jurídica de la Unión. En este tema sirve para explicar qué es la Unión Europea, sobre qué valores y objetivos se fundamenta y cuál es el marco institucional general dentro del que actúan sus principales instituciones.

Su objeto es establecer las disposiciones fundamentales de la Unión, sus valores, objetivos, principios generales y esquema institucional. Su ámbito de actuación se proyecta sobre la propia estructura de la Unión y sobre su configuración constitucional básica. El texto consolidado actualmente aplicable fue publicado en el Diario Oficial de la Unión Europea de 30 de marzo de 2010 y recoge las modificaciones introducidas por el Tratado de Lisboa, firmado por los Estados miembros el 13 de diciembre de 2007 y en vigor desde el 1 de diciembre de 2009. El TUE se estructura en 6 títulos y 55 artículos. Para este tema son especialmente relevantes los artículos 1 a 5, sobre fundamento, valores, objetivos y principios, y los artículos 13 a 19, sobre las instituciones.

Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea

El Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea desarrolla el contenido material del sistema de la Unión. En este tema resulta imprescindible porque concreta las categorías de competencias de la Unión y regula con mayor detalle el régimen jurídico de las instituciones y órganos que integran su sistema institucional.

Su objeto es determinar el funcionamiento de la Unión, las políticas y acciones que puede desarrollar y buena parte de la regulación institucional y financiera necesaria para ello. Su ámbito de actuación es muy amplio, porque se proyecta sobre la actividad material de la Unión en los distintos sectores de intervención. El texto consolidado actualmente aplicable fue publicado en el Diario Oficial de la Unión Europea de 30 de marzo de 2010 e incorpora también las modificaciones derivadas del Tratado de Lisboa, en vigor desde el 1 de diciembre de 2009. El TFUE se estructura en 7 partes y 358 artículos. Para este tema son especialmente relevantes los artículos 2 a 6, sobre categorías de competencias, y los artículos 223 a 287, sobre las instituciones y órganos estudiados.