Recurso de alzada y recurso de reposición: ¿en qué se diferencian?

El recurso de alzada y el recurso potestativo de reposición permiten solicitar a la Administración que revise un acto, pero responden a situaciones distintas. La elección no depende de la preferencia del recurrente: se determina, ante todo, por una circunstancia jurídica concreta, que el acto ponga o no fin a la vía administrativa.

Cuando el acto recurrible no pone fin a esa vía, corresponde generalmente la alzada ante el superior jerárquico. Cuando sí pone fin a la vía administrativa, puede interponerse reposición ante el mismo órgano o acudirse directamente a la jurisdicción contencioso-administrativa. A partir de esta distinción cambian el carácter del recurso, el órgano competente y el plazo del que dispone la Administración para resolverlo.

Qué actos admiten alzada o reposición

Los recursos administrativos ordinarios pueden dirigirse contra las resoluciones y contra los denominados actos de trámite cualificados. Un acto de trámite admite impugnación separada cuando decide directa o indirectamente el fondo, determina la imposibilidad de continuar el procedimiento, produce indefensión o causa un perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos. Los defectos de los restantes actos de trámite se alegan al impugnar la resolución que pone fin al procedimiento.

La alzada y la reposición pueden fundarse en cualquiera de las causas de nulidad o anulabilidad previstas en los artículos 47 y 48 de la LPAC. Sin embargo, contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabe recurso administrativo. Si la impugnación de un acto se funda únicamente en la nulidad de la disposición general que aplica, el recurso puede dirigirse directamente al órgano que dictó esa disposición.

La normativa sectorial puede sustituir estos recursos por otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación o arbitraje. Las reclamaciones económico-administrativas, por ejemplo, se rigen por su legislación específica. Por ello, antes de aplicar el régimen común debe comprobarse si la materia cuenta con un sistema propio.

Acto definitivo, fin de la vía administrativa y firmeza

Tres expresiones próximas describen situaciones diferentes. Un acto definitivo resuelve el fondo o pone fin al procedimiento, frente a los actos de trámite que preparan esa decisión. Que sea definitivo no significa necesariamente que haya agotado la vía administrativa: todavía puede proceder un recurso de alzada.

Un acto pone fin a la vía administrativa cuando ya no existe alzada ordinaria dentro de la Administración. En tal caso puede plantearse reposición potestativa o, con carácter general, la impugnación directa ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

La firmeza aparece cuando el acto ya no puede ser impugnado mediante los recursos ordinarios disponibles, porque estos se han agotado o porque transcurrió el plazo sin interponerlos. Un acto puede poner fin a la vía administrativa y todavía no ser firme mientras permanezca abierto el plazo de reposición o de impugnación judicial.

Qué actos ponen fin a la vía administrativa

La notificación debe indicar si el acto pone fin a la vía administrativa, los recursos que proceden, el órgano ante el que deben presentarse y su plazo. Esa indicación sirve como primera referencia, aunque la calificación definitiva depende de la ley y de la normativa aplicable, no de una fórmula incluida por error en la notificación.

Con carácter general, el artículo 114.1 establece que ponen fin a la vía administrativa:

• las resoluciones de los recursos de alzada;
• las resoluciones de los procedimientos que sustituyan legalmente a los recursos;
• las resoluciones de órganos sin superior jerárquico, salvo previsión legal contraria;
• los acuerdos, pactos, convenios o contratos que finalicen el procedimiento;
• las resoluciones de los procedimientos de responsabilidad patrimonial;
• las resoluciones de los procedimientos complementarios en materia sancionadora del artículo 90.4;
• y las demás resoluciones cuando una disposición legal o reglamentaria así lo establezca.

En el ámbito estatal también ponen fin a la vía los actos de los miembros y órganos del Gobierno; los de ministros y secretarios de Estado en el ejercicio de sus competencias; determinados actos en materia de personal dictados por órganos directivos con nivel de director general o superior; y los emanados de los máximos órganos de dirección de organismos públicos y entidades de derecho público, de acuerdo con sus estatutos y salvo previsión legal distinta.

Diferencias entre alzada y reposición

Aspecto	Recurso de alzada	Recurso de reposición
Acto recurrido	No pone fin a la vía administrativa	Pone fin a la vía administrativa
Órgano que resuelve	Superior jerárquico del órgano autor	El mismo órgano que dictó el acto
Presentación	Ante el órgano autor o ante el competente para resolver	Ante el mismo órgano que dictó el acto
Carácter	Recurso ordinario necesario, como regla, para agotar la vía administrativa	Potestativo: puede omitirse para acudir directamente a la jurisdicción
Interposición contra acto expreso	Un mes	Un mes
Plazo máximo para resolver y notificar	Tres meses	Un mes
Silencio del recurso	Desestimatorio, salvo la regla del doble silencio	Desestimatorio

Si la alzada se presenta ante el órgano que dictó el acto, este debe remitirla al superior competente en diez días, junto con su informe y una copia completa y ordenada del expediente. La reposición no produce ese desplazamiento: la interpone y resuelve el mismo órgano.

A efectos de la alzada, los tribunales y órganos de selección de personal, así como otros órganos que actúen con autonomía funcional, se consideran dependientes del órgano al que estén adscritos o, en su defecto, de aquel que haya nombrado a su presidente. La autonomía funcional no impide, por tanto, identificar un órgano competente para resolver el recurso.

Plazos frente a actos expresos y presuntos

Cuando el acto es expreso, el plazo para interponer cualquiera de los dos recursos es de un mes. Se computa conforme a las reglas de los plazos por meses: comienza el día siguiente al de la notificación y vence el mismo día ordinal del mes siguiente. Si el último día es inhábil, se traslada al primer día hábil posterior. El cálculo se desarrolla con detalle en el artículo sobre cómputo de plazos administrativos.

Si transcurre el mes sin interponer alzada, la resolución se vuelve firme a todos los efectos. Si transcurre sin presentar reposición, este recurso deja de estar disponible y únicamente podrá acudirse, cuando proceda, a la jurisdicción contencioso-administrativa, sin perjuicio del posible recurso extraordinario de revisión.

Cuando el acto no es expreso, el solicitante y los demás posibles interesados pueden interponer alzada o reposición en cualquier momento desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio conforme a la normativa específica. Primero debe determinarse si el acto presunto pone fin a la vía administrativa: si no pone fin a ella, procede alzada; si pone fin, cabe reposición potestativa o impugnación judicial directa.

Resolución, silencio y acceso a la jurisdicción

La Administración dispone de tres meses para dictar y notificar la resolución de la alzada y de un mes para resolver y notificar la reposición. Transcurridos esos plazos, los recursos se entienden desestimados como regla general. La desestimación presunta permite continuar la impugnación, pero no elimina la obligación administrativa de resolver expresamente.

La alzada presenta una excepción. Si se interpuso contra la desestimación por silencio de una solicitud y el recurso tampoco se resuelve dentro de plazo, se entiende estimado, salvo cuando la solicitud se refiera al derecho de petición, a facultades relativas al dominio o servicio público, a actividades que puedan dañar el medio ambiente o a responsabilidad patrimonial. Esta regla del doble silencio se desarrolla en el artículo sobre silencio administrativo.

La resolución de la alzada pone fin a la vía administrativa y contra ella no cabe otro recurso administrativo ordinario, sin perjuicio del extraordinario de revisión cuando concurra una de sus causas tasadas. Si se optó por la reposición, no puede interponerse recurso contencioso-administrativo hasta que aquella se resuelva expresamente o se produzca su desestimación presunta. Contra la resolución de reposición no cabe presentar de nuevo el mismo recurso.

Al resolver, el órgano debe decidir las cuestiones de forma y de fondo que plantee el procedimiento, aunque no hayan sido alegadas. Si introduce una cuestión nueva, debe oír previamente a los interesados. La resolución ha de ser congruente con las pretensiones formuladas y no puede agravar la situación inicial del recurrente.

La interposición no suspende por sí sola la ejecución

Presentar alzada o reposición no suspende automáticamente la ejecución del acto impugnado, salvo que una disposición establezca lo contrario. Recurso y suspensión son decisiones diferentes.

El órgano competente para resolver puede suspender la ejecución, de oficio o a solicitud del recurrente, después de ponderar de forma suficientemente razonada el perjuicio que la suspensión causaría al interés público o a terceros y el que la ejecución inmediata ocasionaría al recurrente. Además, debe concurrir alguna de estas circunstancias:

• que la ejecución pueda causar perjuicios de imposible o difícil reparación;
• o que el recurso se funde en una causa de nulidad de pleno derecho del artículo 47.1.

Si transcurre un mes desde la entrada de la solicitud de suspensión en el registro electrónico de la Administración u organismo competente para decidir sin que se dicte y notifique resolución expresa, la ejecución se entiende suspendida. Cuando puedan producirse perjuicios, el acuerdo puede exigir caución o garantía y adoptar las medidas cautelares necesarias.

Un supuesto práctico para elegir el recurso

La notificación de una resolución expresa y susceptible de recurso indica que existe un mes para impugnarla. La secuencia de análisis es la siguiente:

1. Naturaleza del acto. Debe comprobarse que se trata de una resolución o de un acto de trámite cualificado.
2. Fin de la vía. La notificación y la normativa aplicable permiten determinar si el acto pone fin a la vía administrativa.
3. Recurso. Si no pone fin a la vía, procede alzada ante el superior; si pone fin, la reposición es potestativa y puede acudirse directamente a la jurisdicción.
4. Plazo. Al tratarse de un acto expreso, el recurso administrativo debe interponerse en un mes.
5. Ejecución. Si se pretende paralizar el acto mientras se resuelve, debe solicitarse y justificarse separadamente la suspensión.

El escrito debe identificar al recurrente y el acto impugnado, exponer la razón de la impugnación, incluir lugar, fecha y firma, señalar el medio o lugar para notificaciones e indicar el órgano, centro o unidad al que se dirige con su código de identificación. Un error en el nombre del recurso no impide su tramitación cuando pueda deducirse su verdadero carácter, pero no altera cuál es el recurso legalmente procedente.

Los vicios que hagan anulable un acto no pueden ser alegados por quien los haya causado. Esta regla impide utilizar el recurso para obtener ventaja de un defecto imputable al propio recurrente.

La comparación puede condensarse en dos relaciones: alzada, superior jerárquico y acto que no pone fin a la vía; reposición, mismo órgano y acto que pone fin a la vía. La explicación completa de la LPAC sitúa ambos recursos dentro del procedimiento, y el test de la Ley 39/2015 permite comprobar después su aplicación.

Fuente normativa

El contenido se ha contrastado con el texto consolidado de la Ley 39/2015 publicado en el BOE, especialmente con sus artículos 112 a 124. Para un caso concreto deben comprobarse también la notificación recibida y la normativa especial aplicable.