Silencio administrativo en la Ley 39/2015: positivo, negativo y caducidad

Cuando una Administración no responde dentro de plazo, la consecuencia no puede deducirse únicamente de esa falta de respuesta. En unos casos nace un acto favorable por silencio; en otros, el interesado queda habilitado para recurrir. En determinados procedimientos iniciados de oficio se produce la caducidad. Son resultados jurídicos distintos y confundirlos conduce a errores frecuentes en los exámenes.

La forma más segura de estudiar esta materia no consiste en memorizar que el silencio es «positivo» o «negativo», sino en seguir un orden: comprobar si ha vencido realmente el plazo, identificar cómo comenzó el procedimiento y determinar qué efecto atribuyen la Ley 39/2015 y la norma específica aplicable.

El silencio no sustituye el deber de resolver

El punto de partida se encuentra en el artículo 21 de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC): la Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla, cualquiera que sea la forma de iniciación del procedimiento, con las excepciones previstas por el propio precepto.

El silencio administrativo no es, por tanto, una manera ordinaria de resolver. Es una garantía frente a la inactividad administrativa. La ley atribuye una consecuencia al vencimiento del plazo para que el interesado no quede indefinidamente a la espera, pero la Administración continúa obligada a resolver.

Esta idea permite evitar una primera confusión: que se produzca el silencio no significa necesariamente que la Administración haya concedido o denegado materialmente lo solicitado. Para conocer el alcance de esa ficción legal hay que distinguir entre silencio estimatorio y desestimatorio.

Antes de decidir su sentido, hay que comprobar el plazo

El silencio no aparece simplemente porque la tramitación parezca lenta. Se produce cuando vence el plazo máximo para resolver y notificar sin que se haya notificado una resolución expresa. Por tanto, no basta con que la resolución se haya dictado dentro del plazo. Debe tenerse en cuenta, no obstante, la regla del artículo 40.4 de la LPAC: a los solos efectos de entender cumplida en plazo la obligación de notificar, es suficiente una notificación que contenga al menos el texto íntegro de la resolución, así como el intento de notificación debidamente acreditado.

El plazo se busca primero en la norma reguladora del procedimiento. Si esta no establece ninguno, se aplica el plazo supletorio de tres meses del artículo 21.3 de la LPAC. El máximo fijado por la norma reguladora no puede exceder de seis meses, salvo que una ley establezca uno superior o así lo prevea el Derecho de la Unión Europea.

También debe comprobarse el momento inicial del cómputo. En un procedimiento iniciado a solicitud, se cuenta desde la entrada de esta en el registro electrónico de la Administración u organismo competente para tramitarla; si se inició de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación. Antes de declarar vencido el plazo deben considerarse, además, las posibles suspensiones del artículo 22 y la ampliación excepcional regulada en el artículo 23.

Procedimientos iniciados a solicitud: regla general y excepciones

En los procedimientos iniciados a solicitud, el artículo 24.1 parte de una regla favorable: vencido el plazo sin notificación, el interesado puede entender estimada su solicitud. Sin embargo, esta regla general solo puede aplicarse después de consultar la legislación que regula el procedimiento concreto.

El silencio será desestimatorio cuando así lo establezca una norma con rango de ley, una norma de Derecho de la Unión Europea o una norma de Derecho internacional aplicable en España. La propia LPAC dispone además el silencio negativo en varios ámbitos:

• el ejercicio del derecho de petición del artículo 29 de la Constitución;
• la transferencia de facultades relativas al dominio público o al servicio público;
• las actividades que puedan dañar el medio ambiente;
• la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas;
• la impugnación de actos y disposiciones;
• y la revisión de oficio iniciada a solicitud de los interesados.

La conclusión correcta no es que toda solicitud no contestada se estime, sino que la estimación constituye el punto de partida y las excepciones deben localizarse en el artículo 24 y en la norma específica.

El silencio positivo y el negativo no son imágenes opuestas

La estimación por silencio tiene, a todos los efectos, la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento. Produce efectos desde el vencimiento del plazo y la resolución expresa posterior solo puede confirmar lo ya estimado. Si el acto presunto fuese contrario al ordenamiento, la Administración tendría que acudir a las vías de revisión legalmente previstas; no puede eliminarlo mediante una simple resolución tardía desestimatoria.

La estimación tampoco permite adquirir facultades o derechos sin cumplir sus requisitos esenciales. El artículo 47.1.f) considera nulos de pleno derecho los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento por los que se produzca ese resultado. El silencio positivo protege frente a la inactividad, pero no convierte en lícito lo que la ley prohíbe.

La desestimación por silencio cumple una función diferente. Sus únicos efectos son permitir la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo procedente. No equivale a una resolución motivada sobre el fondo ni libera a la Administración de resolver. Por eso, cuando finalmente dicte resolución expresa, no estará vinculada por el sentido negativo del silencio y podrá estimar o desestimar.

Cuando proceda un recurso de alzada o de reposición contra un acto presunto, los artículos 122.1 y 124.1 permiten interponerlo en cualquier momento desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio conforme a la normativa específica. Esta regla no debe confundirse con los plazos establecidos para recurrir actos expresos.

Esta asimetría es una de las ideas centrales de la materia: el silencio positivo crea un acto presunto favorable; el negativo abre una vía de reacción frente a la inactividad.

El doble silencio en el recurso de alzada

El artículo 24.1 contiene una especialidad de particular relevancia para el examen. Si una solicitud fue desestimada por silencio, se interpone recurso de alzada contra esa desestimación presunta y el recurso tampoco se resuelve y notifica dentro de plazo, este segundo silencio es, como regla, estimatorio.

La regla no opera cuando la solicitud se refiere a las materias que el párrafo anterior del propio artículo 24.1 exceptúa: derecho de petición, dominio o servicio público, actividades dañinas para el medio ambiente y responsabilidad patrimonial. Para aplicar correctamente el llamado doble silencio deben concurrir todos sus pasos; no basta con que existan dos periodos sucesivos de inactividad.

Procedimientos iniciados de oficio: desestimación o caducidad

El artículo 25 no traslada sin más la oposición entre silencio positivo y negativo. Atiende al efecto que podría producir la resolución del procedimiento iniciado por la propia Administración.

Si del procedimiento pudiera derivarse el reconocimiento o la constitución de derechos u otras situaciones favorables, los interesados que hayan comparecido pueden entender desestimadas sus pretensiones. En cambio, si la Administración ejerce potestades sancionadoras o de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, el vencimiento del plazo determina la caducidad y la resolución que la declare debe ordenar el archivo.

Caducidad y silencio negativo no son equivalentes. El silencio negativo permite al interesado impugnar la falta de respuesta; la caducidad termina el procedimiento concreto por haber transcurrido su plazo máximo. Además, si el expediente se paralizó por una causa imputable al interesado, se interrumpe el cómputo del plazo para resolver y notificar.

El silencio produce efectos sin esperar un certificado

Los actos producidos por silencio pueden hacerse valer ante la Administración y ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada. Sus efectos nacen al vencer el plazo máximo sin notificación, no cuando se expide un documento que los reconozca.

Su existencia puede acreditarse por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio. El órgano competente para resolver debe expedirlo de oficio en los quince días siguientes al vencimiento. El interesado también puede solicitarlo en cualquier momento; en ese caso, el plazo de quince días comienza al día siguiente de la entrada de la petición en el registro electrónico del órgano competente.

Un método breve para resolver preguntas de examen

Ante una pregunta sobre falta de resolución, conviene reconstruir el supuesto en este orden:

1. Comprobar el vencimiento. Localizar el plazo máximo, su fecha inicial y las posibles suspensiones o ampliaciones.
2. Identificar la iniciación. Determinar si el procedimiento comenzó a solicitud del interesado o de oficio.
3. Buscar la regla aplicable. Consultar el artículo 24 o el 25 y, en los procedimientos a solicitud, la normativa específica que pueda establecer silencio desestimatorio.
4. Nombrar el efecto exacto. Distinguir entre acto estimatorio, habilitación para recurrir, desestimación de pretensiones de comparecidos y caducidad.

Puede comprobarse el método con tres supuestos sencillos. Una solicitud sin excepción legal se entiende estimada cuando vence correctamente el plazo. Una reclamación de responsabilidad patrimonial no concede por silencio la indemnización, sino que permite recurrir. Un procedimiento sancionador iniciado de oficio no termina con una sanción presunta ni con silencio negativo: caduca.

La materia queda así organizada alrededor de una relación lógica —plazo, forma de iniciación y efecto—, y no como una lista aislada de excepciones. Para estudiarla dentro del procedimiento completo puede consultarse la explicación de la Ley 39/2015; después, el test de la LPAC permite comprobar si las diferencias se reconocen en preguntas concretas.

Fuente normativa

El contenido se ha contrastado con el texto consolidado de la Ley 39/2015 publicado en el BOE, especialmente con sus artículos 21 a 25. En cada supuesto debe consultarse también la normativa específica del procedimiento.