Explicación del Tema 18 de Administrativo del Estado

La Administración no forma su voluntad del mismo modo que un particular. El ejercicio de una potestad pública debe discurrir por un cauce previamente establecido que permita comprobar la competencia, reunir los hechos relevantes, escuchar a quienes pueden resultar afectados y adoptar una decisión fundada. Ese cauce es el procedimiento administrativo: una sucesión ordenada de actuaciones orientada a producir una resolución o a alcanzar otra forma legal de terminación.

El procedimiento cumple una doble función. Desde la perspectiva de la Administración, favorece una decisión objetiva, eficaz y conforme al ordenamiento. Desde la posición de la ciudadanía, constituye una garantía frente al ejercicio unilateral del poder. La solicitud, el acceso al expediente, las alegaciones, la prueba y la audiencia permiten participar antes de que se resuelva; la motivación, la notificación, la revisión y los recursos hacen posible comprender y combatir la decisión después de adoptada.

La Constitución proporciona el fundamento de este sistema. El artículo 103.1 CE exige que la Administración sirva con objetividad los intereses generales y actúe con sometimiento pleno a la ley y al Derecho, de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación. El artículo 106.1 CE encomienda a los tribunales el control de la potestad reglamentaria, la legalidad de la actuación administrativa y su sometimiento a los fines que la justifican. El artículo 24 CE, aunque proyecta directamente la tutela judicial efectiva sobre el proceso, inspira las garantías de defensa y proscribe la indefensión.

La Ley 39/2015, de 1 de octubre, regula el procedimiento administrativo común, los requisitos de validez y eficacia de los actos y los principios de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria. La Ley 40/2015, de 1 de octubre, establece las bases del régimen jurídico de las Administraciones, los principios del sistema de responsabilidad y de la potestad sancionadora y la organización y funcionamiento del sector público institucional. Ambas leyes se complementan: una explica cómo se relaciona la Administración con las personas y cómo decide; la otra determina cómo se organiza, qué órgano puede actuar y bajo qué principios institucionales.

No existe un procedimiento completamente ajeno a la organización. La decisión debe proceder del órgano competente; la delegación, la avocación, la suplencia o la encomienda tienen efectos distintos; y la abstención o recusación protegen la imparcialidad. Tampoco existe organización administrativa útil si no se proyecta sobre actuaciones y procedimientos. Por ello, la separación entre las dos leyes es funcional, no absoluta.

El procedimiento común opera como estructura general y puede convivir con especialidades por razón de la materia. La disposición adicional primera de la LPAC permite que determinados procedimientos regulados por leyes especiales se rijan por estas respecto de los trámites que exijan algo distinto o adicional. La existencia de una especialidad no desplaza en bloque la legislación común: habrá que identificar qué regla especial existe y aplicar la LPAC de forma supletoria en lo no regulado.

La LPAC se aplica al sector público, integrado por la Administración General del Estado, las Administraciones de las comunidades autónomas, las entidades que integran la Administración local y el sector público institucional. Dentro de este último se encuentran los organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes, las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes —sujetas a la ley cuando esta se refiera expresamente a ellas y, en todo caso, al ejercer potestades administrativas— y las universidades públicas, que se rigen por su normativa específica y supletoriamente por la LPAC.

El concepto de Administración pública es más estrecho que el de sector público. Comprende las Administraciones territoriales y los organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes. Esta diferencia resulta relevante porque algunos preceptos se dirigen a todo el sector público y otros, de forma específica, a las Administraciones públicas.

La capacidad de obrar ante las Administraciones corresponde a quienes la tengan conforme a las normas civiles y, además, a los menores para el ejercicio y defensa de aquellos derechos e intereses cuya actuación permita el ordenamiento sin asistencia. Se exceptúan los menores incapacitados cuando la extensión de la incapacitación afecte a ese ejercicio. También pueden tener capacidad, si una ley lo declara expresamente, los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos.

La condición de interesado no equivale a la mera curiosidad por un expediente. Son interesados quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos; quienes, sin iniciarlo, posean derechos que puedan resultar afectados; y quienes tengan intereses legítimos susceptibles de afectación y se personen antes de la resolución definitiva. Las asociaciones y organizaciones representativas pueden ser titulares de intereses legítimos colectivos en los términos reconocidos por la ley. Si la condición deriva de una relación transmisible, el derechohabiente sucede al interesado cualquiera que sea el estado del procedimiento.

Derecho subjetivo e interés legítimo tampoco son idénticos. El derecho atribuye una posición jurídica concreta; el interés legítimo exige que la actuación pueda producir una ventaja o evitar un perjuicio propio, aunque no exista un derecho perfecto a obtener lo solicitado. Un interés puramente general o la defensa abstracta de la legalidad no bastan salvo que el ordenamiento reconozca acción pública.

Los interesados con capacidad pueden actuar mediante representante. La representación debe acreditarse para formular solicitudes, presentar declaraciones responsables o comunicaciones, interponer recursos, desistir de acciones y renunciar a derechos; para los actos de mero trámite se presume. Puede probarse por cualquier medio válido en Derecho que deje constancia fidedigna, incluido el apoderamiento apud acta presencial o electrónico y la inscripción en un registro electrónico de apoderamientos.

La falta o insuficiente acreditación no obliga a rechazar sin más la actuación. El órgano debe conceder un plazo de diez días, o uno superior si las circunstancias lo requieren, para aportar o subsanar la representación. Debe diferenciarse esta subsanación de la solicitud, también normalmente de diez días, de la acreditación de la representación exigida para actos cualificados.

Cuando existan varios interesados en una solicitud, escrito o comunicación, las actuaciones se entienden con el representante o con el designado y, en su defecto, con quien figure en primer término. Si durante la instrucción se advierte la existencia de personas titulares de derechos o intereses legítimos y directos cuya identificación resulte del expediente, se les comunicará la tramitación.

El artículo 53 LPAC reconoce derechos específicos a quienes poseen la condición de interesados. Pueden conocer en cualquier momento el estado de la tramitación, el sentido del silencio, el órgano competente para instruir y resolver y los actos de trámite; acceder y obtener copia de los documentos; identificar a las autoridades y personal responsables; no presentar originales salvo excepción ni aportar documentos ya obrantes o elaborados por las Administraciones; formular alegaciones y aportar documentos antes de la audiencia; actuar asistidos de asesor; y cumplir las obligaciones de pago por los medios electrónicos previstos. En procedimientos sancionadores se añaden la información sobre los hechos imputados, infracciones, sanciones y responsables de la instrucción y resolución, así como la presunción de inexistencia de responsabilidad mientras no se demuestre lo contrario.

La Administración está obligada a dictar resolución expresa y notificarla en todos los procedimientos, cualquiera que sea su forma de iniciación. Las excepciones se refieren a terminación por pacto o convenio y a procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente a declaración responsable o comunicación. Incluso en prescripción, renuncia, caducidad, desistimiento o desaparición sobrevenida del objeto debe dictarse una resolución que declare la circunstancia y señale los hechos y normas aplicables.

El plazo máximo lo fija la norma reguladora y, como regla, no puede exceder de seis meses, salvo que una ley o el Derecho de la Unión Europea establezcan otro mayor. Si la norma no fija plazo, será de tres meses. En procedimientos iniciados de oficio se cuenta desde el acuerdo de iniciación; en los iniciados a solicitud, desde la entrada en el registro electrónico de la Administración u organismo competente para tramitar.

El transcurso puede suspenderse en los supuestos del artículo 22, por ejemplo, mientras se subsanan deficiencias, se obtiene un pronunciamiento previo y preceptivo de la Unión Europea, se solicitan informes preceptivos a otro órgano o se practican pruebas técnicas propuestas por los interesados. Algunos supuestos producen suspensión potestativa y otros obligatoria. Excepcionalmente, agotados los medios personales y materiales, cabe ampliar motivadamente el plazo máximo de resolución y notificación, sin superar el previsto para tramitar el procedimiento.

En procedimientos iniciados a solicitud, el silencio es estimatorio como regla, salvo que una norma con rango de ley, una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional aplicable establezca lo contrario. La propia LPAC impone silencio desestimatorio, entre otros, en el derecho de petición, cuando la estimación transfiera facultades relativas al dominio o servicio público, implique actividades que puedan dañar el medio ambiente, en responsabilidad patrimonial y en procedimientos de impugnación de actos y disposiciones y revisión de oficio iniciada a solicitud.

Existe una excepción dentro de la excepción: si se interpone alzada contra una desestimación producida por silencio y, llegado su plazo, tampoco se resuelve, el recurso se entiende estimado, siempre que no verse sobre las materias para las que la ley mantiene expresamente el sentido negativo. La estimación por silencio constituye un acto finalizador; la resolución posterior solo puede ser confirmatoria. La desestimación presunta no crea un acto de contenido negativo equiparable: permite recurrir, y la resolución expresa posterior se adopta sin quedar vinculada por el sentido del silencio.

En procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento no exime de resolver. Si podían derivarse derechos o situaciones favorables, los comparecidos pueden entender desestimadas sus pretensiones; si se ejercen potestades sancionadoras o de intervención susceptibles de causar efectos desfavorables, se produce la caducidad. El procedimiento caducado debe archivarse, sin perjuicio de iniciar otro si la infracción no ha prescrito.

El cómputo de términos y plazos exige identificar primero la unidad. Los plazos por horas se cuentan de hora en hora y de minuto en minuto desde la notificación y, salvo ley o Derecho de la Unión, se entienden hábiles; no pueden superar veinticuatro horas, pues entonces se expresarán en días. Los señalados por días son hábiles salvo previsión de días naturales, y excluyen sábados, domingos y festivos. Los fijados en meses o años se computan desde el día siguiente a la notificación o publicación y concluyen el mismo día ordinal; si no existe día equivalente, el último del mes. Si el último día es inhábil, se prorroga al primer hábil siguiente. La declaración de un día como hábil o inhábil no determina por sí sola el funcionamiento de las oficinas ni la jornada laboral.

El procedimiento puede iniciarse de oficio o a solicitud del interesado. Esta división afecta al día inicial del plazo máximo, a los efectos de la falta de resolución, a las formas de terminación y a la posición de quienes intervienen, pero no elimina las garantías comunes.

Antes de iniciar, el órgano competente puede abrir un período de información o actuaciones previas para conocer las circunstancias y decidir si procede incoar. En materia sancionadora se orienta a determinar los hechos susceptibles de motivar la iniciación, identificar responsables y precisar circunstancias relevantes. Estas actuaciones preparatorias no son todavía el procedimiento sancionador ni permiten anticipar una declaración de responsabilidad.

La Administración puede adoptar medidas provisionales una vez iniciado el procedimiento, de oficio o a instancia, cuando existan elementos de juicio suficientes para asegurar la eficacia de la resolución. Deben respetar proporcionalidad, efectividad y menor onerosidad. Antes de iniciar, en casos de urgencia inaplazable y para proteger provisionalmente los intereses implicados, el órgano competente para iniciar o instruir puede adoptar medidas necesarias y proporcionadas, que deberán confirmarse, modificarse o levantarse en el acuerdo de iniciación dentro de los quince días siguientes. Si no se inicia en ese plazo o el acuerdo no contiene pronunciamiento expreso, quedan sin efecto.

No pueden adoptarse medidas que causen perjuicio de difícil o imposible reparación o vulneren derechos protegidos por las leyes. Pueden alzarse o modificarse durante la tramitación si cambian las circunstancias y se extinguen cuando surte efectos la resolución que termina el procedimiento. Una medida provisional no es una sanción anticipada: preserva la utilidad de la decisión futura y exige motivación propia.

El órgano administrativo puede disponer la acumulación de procedimientos que guarden identidad sustancial o íntima conexión, siempre que sea el mismo órgano quien deba tramitarlos y resolverlos. Contra el acuerdo de acumulación no procede recurso. Esto no impide alegar al recurrir la resolución final los defectos que hayan causado indefensión.

Los procedimientos se inician de oficio por acuerdo del órgano competente, ya sea por propia iniciativa, como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos o por denuncia. Estas modalidades explican de dónde procede la información o el impulso, pero el acuerdo formal corresponde al órgano competente.

La propia iniciativa deriva del conocimiento directo o indirecto de los hechos por el órgano que tiene atribuida la competencia de iniciación. La orden superior procede de un órgano jerárquicamente superior y debe especificar, en procedimientos sancionadores, las personas presuntamente responsables, conductas, tipificación y lugar, fecha o período de comisión en la medida de lo posible.

La petición razonada es la propuesta de un órgano sin competencia para iniciar que ha conocido las circunstancias, ocasionalmente o por funciones de inspección, averiguación o investigación. No vincula al órgano competente, pero si este decide no iniciar debe comunicar los motivos al órgano proponente. La orden superior y la petición razonada no son intercambiables: la primera nace de una relación jerárquica; la segunda, de la colaboración entre órganos.

La denuncia es el acto por el que cualquier persona, cumpliendo o no una obligación legal, pone en conocimiento de un órgano hechos que podrían justificar la iniciación de oficio. Debe identificar al denunciante y relatar los hechos; cuando puedan constituir infracción, incluirá fecha y, si es posible, responsables. La denuncia no confiere por sí sola la condición de interesado. Si invoca perjuicio para el patrimonio público, la no iniciación deberá motivarse y se notificará al denunciante la decisión adoptada.

En materia sancionadora rige la separación entre fase instructora y sancionadora, encomendada a órganos distintos. El acuerdo de iniciación debe contener identificación de responsables, hechos, posible calificación y sanciones, instructor y secretario con indicación de recusación, órgano competente para resolver, medidas provisionales y derecho a alegar. Si no existen elementos suficientes para la calificación inicial, esta puede realizarse después mediante pliego de cargos. Nunca puede imponerse sanción sin procedimiento.

En responsabilidad patrimonial, el acuerdo de iniciación debe notificarse a los particulares presuntamente lesionados, concediéndoles diez días para aportar alegaciones, documentos y prueba y proponer las que estimen pertinentes. Aunque no comparezcan, el procedimiento se instruye. Los principios materiales de sanciones y responsabilidad se encuentran en la LRJSP, mientras sus especialidades procedimentales se insertan en la LPAC.

La solicitud debe contener nombre y apellidos o denominación, identificación del medio electrónico o lugar físico para notificaciones cuando proceda, hechos, razones y petición expresada con claridad, lugar y fecha, firma o acreditación de voluntad y órgano, centro o unidad a la que se dirige con su código de identificación. El solicitante puede indicar un correo o dispositivo para recibir avisos, que no sustituyen a la notificación.

Varias personas pueden formular una única solicitud cuando sus pretensiones tengan contenido y fundamento idéntico o sustancialmente similar, salvo que la norma específica disponga otra cosa. De las solicitudes, comunicaciones y escritos presentados electrónicamente o en oficinas puede exigirse recibo acreditativo de fecha y hora.

Si la solicitud no reúne los requisitos, se requiere su subsanación en diez días, indicando que, si no lo hace, se le tendrá por desistido mediante resolución. Salvo procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva, el plazo puede ampliarse prudencialmente hasta cinco días cuando existan dificultades especiales. Si un sujeto obligado a relacionarse electrónicamente presenta presencialmente, debe subsanar mediante presentación electrónica; a estos efectos se considera fecha de presentación aquella en que realiza la subsanación.

Los modelos y sistemas de presentación masiva son voluntarios salvo que la Administración establezca expresamente modelos específicos, que serán obligatorios. Los solicitantes pueden acompañar elementos para precisar o completar los datos; el órgano debe admitirlos y tenerlos en cuenta.

La declaración responsable es el documento en que una persona manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple los requisitos, dispone de la documentación acreditativa, la pondrá a disposición y mantendrá el cumplimiento durante el tiempo inherente al reconocimiento o ejercicio. La comunicación pone en conocimiento datos relevantes para iniciar una actividad o ejercer un derecho. Ambas permiten, con carácter general, el reconocimiento o ejercicio desde su presentación, sin perjuicio de comprobación, control e inspección.

La inexactitud, falsedad u omisión esencial, o la falta de presentación exigida, determina la imposibilidad de continuar desde que se conozcan los hechos, sin perjuicio de responsabilidades y de la posible obligación de restituir la situación y no instar otro procedimiento durante el período legal. Para una misma actividad no puede exigirse acumulativamente declaración responsable y comunicación. Estas figuras no son resoluciones presuntas: sustituyen el control previo por un control posterior en los casos legalmente previstos.

La ordenación no es una fase cronológica aislada entre iniciación e instrucción, sino el conjunto de reglas que impulsa y organiza todo el procedimiento. Este se somete al principio de celeridad y se impulsa de oficio en todos sus trámites y por medios electrónicos, respetando transparencia y publicidad.

En asuntos de naturaleza homogénea debe guardarse el orden riguroso de incoación, salvo orden motivada del titular de la unidad de la que quede constancia. Su incumplimiento puede generar responsabilidad disciplinaria y, en su caso, remoción del puesto. El principio de igualdad en la tramitación impide adelantar expedientes por mera preferencia informal.

Se acordarán en un solo acto los trámites que admitan impulso simultáneo y no requieran cumplimiento sucesivo. Cuando se soliciten trámites a otros órganos, la comunicación debe señalar el plazo legal. Los trámites de los interesados se cumplen normalmente en diez días desde la notificación, salvo plazo distinto; si la actuación puede subsanarse, se advertirá del término disponible. La Administración puede declarar decaído el derecho al trámite, pero admitirá la actuación si se produce antes o dentro del día en que se notifique la resolución que tenga por transcurrido el plazo.

Las cuestiones incidentales, incluso las relativas a nulidad de actuaciones, no suspenden la tramitación, salvo la recusación. La LRJSP obliga a autoridades y personal a abstenerse cuando concurra interés personal, parentesco, amistad íntima o enemistad manifiesta, intervención pericial o testimonial o relación de servicio en los términos legales. La recusación puede promoverse en cualquier momento y su resolución no es recurrible autónomamente, sin perjuicio de alegarla frente al acto final.

El expediente administrativo es el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución y de diligencias encaminadas a ejecutarla. Tiene formato electrónico, índice numerado y copia electrónica certificada de la resolución. No forma parte la información auxiliar o de apoyo —notas, borradores, opiniones o comunicaciones internas— salvo informes preceptivos o facultativos solicitados antes de resolver. Excluir material auxiliar no autoriza a ocultar documentos que realmente sustentaron la decisión.

El expediente permite reconstruir cómo se formó la voluntad administrativa y hace posible el control posterior. Un índice íntegro, autenticado y ordenado no es una exigencia ornamental: asegura que el interesado, el órgano revisor y el tribunal trabajan sobre la misma secuencia documental.

Los actos de instrucción necesarios para determinar, conocer y comprobar los hechos se realizan de oficio y electrónicamente por el órgano que tramite, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer actuaciones que requieran su intervención o constituyan trámites legalmente establecidos. La instrucción convierte los datos iniciales en una base suficiente para resolver.

Los interesados pueden formular alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio en cualquier momento anterior a la audiencia. Deben ser considerados al redactar la propuesta. También pueden denunciar defectos de tramitación, especialmente paralización, infracción de plazos u omisión de trámites subsanables; estas alegaciones pueden dar lugar a responsabilidad disciplinaria si existe causa.

Los hechos relevantes pueden acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho. Si la Administración no tiene por ciertos los hechos alegados o la naturaleza lo exige, el instructor abre un período de prueba entre diez y treinta días; a petición de los interesados puede existir un período extraordinario no superior a diez días. Solo pueden rechazarse las pruebas manifiestamente improcedentes o innecesarias mediante resolución motivada.

La valoración se realiza con los criterios de la Ley de Enjuiciamiento Civil. Los documentos formalizados por funcionarios con condición de autoridad, observando los requisitos legales, hacen prueba de los hechos constatados salvo acreditación en contrario. Ello no convierte en indiscutibles las valoraciones jurídicas ni impide prueba contradictoria.

La Administración comunicará con antelación suficiente el inicio de las actuaciones probatorias admitidas, indicando lugar, fecha y hora y la posibilidad de nombrar técnicos. Si la prueba propuesta ocasiona gastos que la Administración no debe soportar, puede exigir anticipo, con liquidación definitiva posterior.

Los informes se solicitan cuando sean preceptivos o se juzguen necesarios, citando el precepto que los exige o fundamentando su conveniencia. Salvo disposición expresa, son facultativos y no vinculantes. Deben emitirse electrónicamente y, como regla, en diez días. La falta de un informe no preceptivo permite continuar; si era preceptivo puede suspenderse el plazo máximo en los términos del artículo 22. La demora de una Administración distinta puede permitir proseguir, sin perjuicio de que el informe tardío sea considerado si llega antes de resolver.

En responsabilidad patrimonial es preceptivo el informe del servicio cuyo funcionamiento causó presuntamente la lesión, con plazo máximo de diez días. Cuando la indemnización alcance la cuantía legal, se requiere dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico. Estas especialidades muestran que instruir no consiste en acumular papeles, sino en obtener la información jurídicamente necesaria para decidir.

Instruido el procedimiento e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, se pone de manifiesto a los interesados o representantes. El trámite de audiencia les permite conocer el material sobre el que se decidirá y formular alegaciones o presentar documentos en un plazo no inferior a diez días ni superior a quince.

Si antes del vencimiento manifiestan que no efectuarán alegaciones ni aportarán nuevos documentos, el trámite se tiene por realizado. Puede prescindirse de audiencia cuando no figuren ni se tengan en cuenta otros hechos, alegaciones o pruebas que los aducidos por el interesado. Esta excepción debe interpretarse según su finalidad: no cabe omitir el trámite si la decisión va a apoyarse en elementos nuevos frente a los que no pudo defenderse.

En procedimientos de responsabilidad patrimonial debe darse audiencia al contratista si se pretende declarar su responsabilidad por daños a terceros. La audiencia no equivale a la información pública: la primera protege a sujetos interesados identificados; la segunda abre la participación a cualquier persona.

El órgano competente para resolver puede acordar información pública cuando la naturaleza del procedimiento lo requiera. El anuncio se publica en el diario oficial y permite examinar el expediente o la parte acordada, también electrónicamente, durante un plazo nunca inferior a veinte días. La incomparecencia no impide a los interesados recurrir la resolución; comparecer no confiere por sí solo la condición de interesado. Sin embargo, quienes presenten observaciones tienen derecho a una respuesta razonada, que puede ser común para cuestiones sustancialmente iguales.

Antes de resolver, el órgano competente puede acordar motivadamente actuaciones complementarias indispensables. Deben notificarse, los interesados disponen de siete días para alegar tras su finalización y han de practicarse en un máximo de quince días. No son actuaciones complementarias los informes que preceden inmediatamente a la resolución. Durante su realización se suspende el plazo para resolver.

Audiencia, información pública y actuaciones complementarias responden, por tanto, a finalidades diferentes: defensa individual, participación abierta y completitud de la decisión. Aplicar sus plazos como si fueran equivalentes es un error frecuente.

Ponen fin al procedimiento la resolución, el desistimiento, la renuncia al derecho cuando no esté prohibida y la declaración de caducidad. También lo hace la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas, que debe declararse mediante resolución motivada. A estas formas se añade la terminación convencional cuando el ordenamiento permite acuerdos, pactos, convenios o contratos.

La resolución debe decidir todas las cuestiones planteadas y las derivadas del expediente. En procedimientos iniciados a solicitud, si aparece una cuestión conexa no planteada, debe comunicarse y conceder hasta quince días para alegar y aportar prueba. La decisión será congruente con las peticiones y no podrá agravar la situación inicial del solicitante, sin perjuicio de que la Administración pueda iniciar de oficio otro procedimiento si procede.

La resolución expresará decisión, recursos, órgano y plazo para interponerlos. Se dictará electrónicamente y garantizará identidad del órgano, autenticidad e integridad. La Administración no puede abstenerse de resolver alegando silencio, oscuridad o insuficiencia de las normas, aunque puede inadmitir solicitudes de derechos no previstos o manifiestamente carentes de fundamento, motivándolo. La aceptación de informes puede servir de motivación si se incorporan al texto.

La terminación convencional exige que el acuerdo no sea contrario al ordenamiento, no verse sobre materias no susceptibles de transacción y satisfaga el interés público. Debe identificar partes, ámbito, plazo de vigencia y personas o funciones afectadas. Puede terminar el procedimiento o insertarse en él con carácter previo, vinculante o no, según su norma reguladora.

Todo interesado puede desistir de su solicitud y, si el ordenamiento no lo prohíbe, renunciar a sus derechos. El desistimiento abandona la concreta pretensión procedimental y permite, en principio, formular otra mientras sea posible; la renuncia abandona el derecho y posee alcance material. Si hay varios solicitantes, solo afecta a quienes la formulen. La Administración la acepta de plano y declara concluido, salvo que terceros personados insten su continuación en diez días o exista interés general o conveniencia de esclarecer la cuestión, supuesto en que puede limitar sus efectos al interesado.

En procedimientos iniciados a solicitud, la paralización imputable al interesado permite advertirle que, transcurridos tres meses, se producirá la caducidad. No toda inactividad basta: debe afectar a un trámite indispensable para resolver; la simple falta de una actuación no indispensable solo causa pérdida de ese derecho. La caducidad no produce por sí sola prescripción, pero el procedimiento caducado no interrumpe el plazo. Puede no aplicarse si la cuestión afecta al interés general o resulta conveniente sustanciarla.

La tramitación simplificada puede acordarse de oficio o a solicitud cuando lo aconsejen el interés público o la falta de complejidad. Si se acuerda de oficio y un interesado se opone expresamente, debe seguirse la ordinaria; si se solicita, el órgano puede desestimarla en cinco días y el silencio es negativo. Salvo que reste menos para la tramitación ordinaria, debe resolverse en treinta días desde el siguiente a la notificación del acuerdo y comprende únicamente los trámites enumerados por la ley. Si aparece necesario uno distinto, se continúa por la vía ordinaria.

Tras una resolución ejecutiva se abre, cuando sea necesario, la fase de ejecución. La Administración no puede realizar actuaciones materiales limitativas de derechos sin resolución que les sirva de fundamento y debe notificar al afectado el acto que autorice la actuación. Apremio sobre el patrimonio, ejecución subsidiaria, multa coercitiva y compulsión sobre las personas son medios de ejecución forzosa, sujetos a proporcionalidad y a la elección del menos restrictivo. Se trata de una consecuencia posterior a la terminación, no de una nueva forma de concluir el procedimiento.

La revisión de oficio permite a la Administración depurar determinados actos sin esperar a que una persona interponga un recurso ordinario. Su carácter excepcional deriva de la tensión entre legalidad y seguridad jurídica: corregir una infracción no autoriza a desconocer sin límites actos favorables consolidados.

Las Administraciones pueden declarar en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud del interesado y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente, la nulidad de actos que hayan puesto fin a la vía administrativa o no hayan sido recurridos en plazo, siempre que concurra una causa del artículo 47.1 LPAC. También pueden declarar la nulidad de disposiciones administrativas en los supuestos del artículo 47.2, pero esta revisión normativa solo se inicia de oficio.

El órgano puede inadmitir motivadamente, sin dictamen consultivo, solicitudes que no se basen en causa de nulidad, carezcan manifiestamente de fundamento o reproduzcan otras ya desestimadas en cuanto al fondo. Al declarar la nulidad puede reconocer indemnizaciones si concurren los requisitos de responsabilidad patrimonial. Si se anula una disposición, subsisten los actos firmes dictados en su aplicación.

Cuando se revisa de oficio, el transcurso de seis meses sin resolución produce caducidad. Cuando se inició a solicitud, permite entenderla desestimada. Estas consecuencias no deben confundirse con la inexistencia de un plazo para promover la revisión de nulidad.

Los actos favorables anulables no pueden anularse directamente mediante revisión de oficio. La Administración debe declararlos lesivos para el interés público y después impugnarlos ante la jurisdicción contencioso-administrativa. La declaración de lesividad no puede adoptarse transcurridos cuatro años desde el acto, exige audiencia y no es recurrible autónomamente, aunque puede examinarse dentro del proceso. Si pasan seis meses desde la iniciación sin declararla, caduca el procedimiento.

Las Administraciones pueden revocar actos de gravamen o desfavorables mientras no haya transcurrido la prescripción, siempre que no constituya dispensa o exención no permitida ni sea contraria a igualdad, interés público u ordenamiento. La revocación por oportunidad de un acto desfavorable no equivale a la revisión de un acto favorable anulable.

Los errores materiales, de hecho o aritméticos pueden rectificarse en cualquier momento, de oficio o a instancia. La rectificación no permite cambiar una valoración jurídica ni sustituir la decisión por otra basada en una interpretación distinta. El error debe resultar patente a partir del expediente y su corrección no puede convertirse en una revisión encubierta.

Las facultades revisoras están sometidas a los límites del artículo 110: no pueden ejercerse cuando, por prescripción, tiempo transcurrido u otras circunstancias, resulten contrarias a equidad, buena fe, derechos de los particulares o leyes. Además, iniciado un procedimiento de revisión o lesividad, cabe suspender la ejecución si pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación.

Los recursos administrativos permiten pedir a la propia Administración que revise un acto por razones de nulidad o anulabilidad. Proceden contra resoluciones y contra actos de trámite cualificados: los que deciden directa o indirectamente el fondo, impiden continuar, producen indefensión o causan perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos. La oposición a los restantes actos de trámite se hace valer al impugnar la resolución final.

Contra las disposiciones administrativas generales no cabe recurso administrativo. La ilegalidad de un reglamento puede alegarse al recurrir un acto que lo aplica; si el órgano competente para resolver ese recurso es también quien dictó la disposición, resolverá directamente. Las leyes pueden sustituir alzada o reposición, en ámbitos determinados, por otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación o arbitraje ante órganos colegiados no sometidos a instrucciones jerárquicas, respetando las garantías y plazos.

El escrito debe identificar recurrente, acto impugnado y razón, lugar, fecha, firma, medio de notificación y órgano destinatario. El error en la calificación no impide tramitar si se deduce su verdadero carácter. Son causas de inadmisión la incompetencia cuando el competente pertenece a otra Administración, falta de legitimación, acto no recurrible, extemporaneidad y manifiesta falta de fundamento.

Interponer un recurso no suspende por sí solo la ejecución. El órgano puede suspender, de oficio o a solicitud y previa ponderación, si la ejecución causa perjuicios de imposible o difícil reparación o la impugnación se funda en nulidad de pleno derecho. Si transcurre un mes desde la entrada de la solicitud de suspensión en el registro del órgano competente sin resolución notificada, la ejecución se entiende suspendida. Pueden adoptarse medidas cautelares y prolongar la suspensión hasta el proceso judicial si el interesado interpone recurso y solicita allí la medida.

Cuando deban considerarse hechos o documentos nuevos no recogidos en el expediente originario, se dará audiencia por entre diez y quince días. No tienen carácter de documentos nuevos los que el recurrente pudo aportar antes y no aportó; tampoco puede solicitar prueba cuya falta de práctica le sea imputable.

La resolución estimará total o parcialmente, desestimará o inadmitirá. Si existe un vicio formal que impide decidir el fondo, ordenará retroacción al momento en que se produjo, sin perjuicio de conservar actuaciones. Debe resolver todas las cuestiones, hayan sido alegadas o no; si introduce una nueva, oirá previamente. Nunca puede empeorar la situación inicial del recurrente: es la prohibición de reformatio in peius.

La pluralidad de recursos derivados del mismo acto puede permitir su suspensión hasta que se resuelva judicialmente uno de ellos. Una vez exista pronunciamiento judicial, el órgano puede resolver los demás sin trámite adicional de audiencia cuando los interesados estén en idéntica situación.

El recurso de alzada se dirige contra resoluciones y trámites cualificados que no ponen fin a la vía administrativa. Lo resuelve el superior jerárquico del órgano autor, aunque puede presentarse ante cualquiera de ambos; si se presenta al autor, este debe remitirlo con informe y expediente en diez días. Los tribunales y órganos de selección de personal y otros que actúen con autonomía funcional se consideran dependientes del órgano al que estén adscritos o que nombró a su presidente.

Si el acto es expreso, la alzada se interpone en un mes; transcurrido, adquiere firmeza en vía administrativa. Si no es expreso, puede interponerse en cualquier momento desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio. El plazo para resolver es de tres meses y, como regla, el silencio es desestimatorio, con la excepción del doble silencio del artículo 24.1. Contra su resolución no cabe otro recurso administrativo ordinario, únicamente extraordinario de revisión si concurren sus causas.

El recurso potestativo de reposición procede contra actos que ponen fin a la vía administrativa y se resuelve por el mismo órgano que los dictó. Es potestativo: se puede acudir directamente a lo contencioso. Si se interpone, no cabe presentar recurso judicial hasta que sea resuelto expresamente o se produzca su desestimación presunta.

El plazo es de un mes para actos expresos y abierto desde el día siguiente al silencio para actos presuntos. Debe resolverse en un mes. Contra la resolución de reposición no puede interponerse otra reposición. La identidad de plazo para interponer contra acto expreso y resolver facilita la memoria, pero son plazos jurídicamente diferentes.

El recurso extraordinario de revisión se interpone ante el órgano que dictó un acto firme en vía administrativa y solo por causas tasadas: error de hecho resultante de los documentos del expediente; aparición de documentos esenciales que evidencien el error; influencia esencial de documentos o testimonios declarados falsos por sentencia firme; o resolución dictada como consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible declarada por sentencia firme.

Para el error de hecho, el plazo es de cuatro años desde la notificación. Para las demás causas, tres meses desde el conocimiento de los documentos o desde que la sentencia quedó firme. El órgano puede inadmitir si no se basa en alguna causa o ya se desestimaron recursos sustancialmente iguales. Debe pronunciarse sobre procedencia y, en su caso, fondo; transcurridos tres meses, se entiende desestimado y queda abierta la vía contenciosa.

La jurisdicción contencioso-administrativa controla la potestad reglamentaria, la actuación de las Administraciones sujeta al Derecho administrativo y los decretos legislativos cuando excedan los límites de la delegación. Su ámbito comprende también determinadas actuaciones materialmente administrativas de otros órganos constitucionales y estatutarios y las materias que la Ley 29/1998 atribuye expresamente.

No corresponde a este orden conocer cuestiones asignadas a los órdenes civil, penal o social, aunque estén relacionadas con actividad administrativa; el recurso contencioso-disciplinario militar; los conflictos de jurisdicción y de atribuciones; ni los recursos directos o indirectos contra las normas forales fiscales de los territorios históricos vascos, cuyo conocimiento corresponde en exclusiva al Tribunal Constitucional. Cada órgano contencioso aprecia de oficio su jurisdicción, después de oír a las partes y al Ministerio Fiscal.

El proceso no es una tercera instancia administrativa. Se abre una controversia judicial en la que puede pretenderse la anulación, el reconocimiento de una situación jurídica individualizada, la condena a realizar una prestación o el cese de una actuación material. La pretensión depende del tipo de actividad impugnada.

Puede recurrirse directamente una disposición general y también impugnar los actos expresos o presuntos que pongan fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite cualificado. Además, al recurrir un acto de aplicación puede alegarse la ilegalidad de la disposición que le da cobertura: es el recurso indirecto. La falta de impugnación directa o su desestimación no impiden combatir posteriormente los actos de aplicación por ilegalidad de la disposición.

No cabe recurso contra actos que reproduzcan otros anteriores definitivos y firmes ni contra actos confirmatorios de otros consentidos por no haber sido recurridos. Esta exclusión protege la firmeza, pero exige verdadera identidad de sujetos, pretensiones, hechos y fundamentos; una decisión nueva no se convierte en confirmatoria por referirse a la misma materia.

La inactividad es impugnable cuando la Administración está obligada, por disposición general sin necesidad de actos de aplicación o por acto, contrato o convenio, a realizar una prestación concreta en favor de personas determinadas. El interesado debe reclamar el cumplimiento y, si pasan tres meses sin actuar ni acordar con él, puede recurrir. Si se solicita la ejecución de un acto firme, el plazo previo se reduce a un mes. El tribunal no puede sustituir a la Administración en facultades discrecionales, pero sí imponer el cumplimiento de una obligación concreta.

La vía de hecho aparece cuando la Administración realiza materialmente una actuación sin cobertura jurídica suficiente o excediendo manifiestamente la existente. El afectado puede requerir el cese; si no se formula requerimiento o no se atiende en diez días, puede interponer recurso. Frente a ella puede solicitar declaración de ilegalidad, cese y, en su caso, medidas de restablecimiento e indemnización.

Disposición, acto, inactividad y vía de hecho no son nombres distintos para una misma impugnación. En la disposición se combate una norma; en el acto, una decisión; en la inactividad, la omisión de una prestación debida; y en la vía de hecho, una actuación material sin cobertura. Identificar correctamente la modalidad determina las actuaciones previas y la pretensión posible.

La capacidad procesal responde a quién puede realizar válidamente actuaciones ante el tribunal. La poseen quienes la tengan conforme a la Ley de Enjuiciamiento Civil y, además, menores para defender derechos e intereses legítimos que el ordenamiento permita ejercer sin asistencia. También pueden tenerla grupos de afectados, uniones sin personalidad y patrimonios independientes o autónomos cuando una ley lo declare.

La legitimación exige una relación entre la persona y el objeto del proceso. Están legitimadas quienes ostenten un derecho o interés legítimo; corporaciones, asociaciones, sindicatos, grupos y entidades habilitados para defender intereses colectivos; Administraciones territoriales para impugnar actos y disposiciones que afecten a su autonomía; Ministerio Fiscal en los procesos legales; entidades de derecho público respecto de actuaciones que afecten a sus fines; y cualquier ciudadano cuando exista acción popular. En igualdad de trato se reconocen legitimaciones específicas a afectados y organizaciones.

Los órganos de una Administración y los miembros de sus órganos colegiados no pueden recurrir la actividad de la propia Administración, salvo autorización legal expresa; tampoco los particulares cuando actúan por delegación o como agentes de ella, ni las entidades de derecho público dependientes frente a la Administración matriz, salvo autonomía legal específica. No es falta de capacidad: es una limitación de legitimación derivada de la unidad organizativa.

Es parte demandada la Administración u órgano cuya actividad se recurre. También lo son las personas o entidades cuyos derechos o intereses legítimos puedan quedar afectados por la estimación y las aseguradoras de las Administraciones, que son siempre codemandadas junto con la Administración asegurada. En recursos indirectos, si el acto procede de una Administración distinta de la autora de la disposición, la demandada es también esta última.

La transmisión de la relación jurídica controvertida durante el proceso permite que el causahabiente suceda a la parte. Si el tribunal conoce la transmisión, oye a las demás y decide sobre la sucesión. Se evita así que el cambio de titularidad haga inútil el proceso.

Representación y defensa integran la postulación procesal. Ante órganos unipersonales, las partes pueden conferir representación a procurador y deben estar asistidas por abogado; si el abogado asume además la representación, no es obligatorio procurador. Ante órganos colegiados deben actuar con procurador y abogado. Los funcionarios públicos pueden comparecer por sí mismos en defensa de sus derechos estatutarios cuando se trate de cuestiones de personal que no impliquen separación de empleados inamovibles.

La representación y defensa del Estado y demás entes públicos se rige por su legislación específica. Capacidad, legitimación y postulación deben comprobarse separadamente: una persona puede ser capaz para comparecer, carecer de interés legítimo en ese litigio o necesitar profesionales para realizar válidamente los actos procesales.

Las convocatorias oficiales muestran que el tema se pregunta mediante diferencias concretas: actos recurribles, sentido del silencio, formas de iniciación, trámites de instrucción y elección del recurso. Las cuestiones siguientes se reúnen en un único bloque, conservan todas las opciones y permiten comprobar el razonamiento jurídico exigido.

El procedimiento administrativo debe comprenderse como un sistema de garantías y no como una lista de artículos. La Administración inicia de oficio o recibe una solicitud, impulsa el expediente, reúne y contrasta los elementos necesarios, permite la participación y termina mediante una decisión u otra forma legal. Durante todo el recorrido conserva la obligación de resolver, respetar los plazos y actuar mediante el órgano competente.

Cuando la decisión ya existe, el ordenamiento abre varios niveles de control. La revisión de oficio permite depurar nulidades y otras situaciones concretas bajo requisitos estrictos. Los recursos administrativos permiten al interesado combatir resoluciones y trámites cualificados dentro de la propia Administración. Agotada la vía, la jurisdicción controla disposiciones, actos, inactividad y vías de hecho y puede reconocer situaciones jurídicas y ordenar prestaciones.

Para resolver un supuesto conviene seguir siempre el mismo método: identificar quién inicia y quién es interesado; situar la actuación en la fase correspondiente; comprobar trámite y plazo; determinar cómo termina y si el acto agota la vía; elegir, solo entonces, revisión o recurso; y, si se acude al proceso, identificar actividad impugnable, legitimación y postulación. Este orden evita mezclar instituciones próximas y permite razonar la respuesta desde la función que cada una desempeña.