Explicación del Tema 11 de Agentes de Hacienda Pública

Los artículos 54 a 105 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre —en adelante, LPAC— regulan el recorrido del procedimiento administrativo común desde su iniciación hasta la ejecución. La iniciación fija el comienzo formal y delimita su objeto; la ordenación organiza el expediente y su avance; la instrucción permite determinar y comprobar los hechos y fundamentos; la finalización adopta la decisión o constata otra causa legal de terminación; y la ejecución traslada al plano material un acto que deba cumplirse.

Esta estructura responde al artículo 103.1 de la Constitución Española, que exige actuación objetiva y sometimiento pleno a la ley y al Derecho, y al artículo 105.c CE, que reserva a la ley la regulación del procedimiento de producción de los actos y la audiencia cuando proceda. El procedimiento sirve tanto a la eficacia administrativa como a los derechos de participación y defensa.

Las fases no constituyen compartimentos rígidos. Puede haber actuaciones previas antes de iniciar, medidas provisionales en distintos momentos, trámites simultáneos, terminación anticipada o tramitación simplificada. Tampoco toda resolución requiere ejecución forzosa: puede ser declarativa, cumplirse voluntariamente o carecer todavía de ejecutividad.

El artículo 54 LPAC establece dos formas de iniciación: de oficio o a solicitud del interesado. En todo caso, la iniciación de oficio se produce por acuerdo del órgano competente, aunque el conocimiento de los hechos proceda de propia iniciativa, orden superior, petición razonada o denuncia, conforme al artículo 58.

Antes de iniciar puede abrirse un periodo de información o actuaciones previas para conocer las circunstancias y la conveniencia de incoar, según el artículo 55.1 LPAC. En procedimientos sancionadores se orientan a determinar con la mayor precisión posible hechos, responsables y circunstancias y las realizan los órganos con funciones de investigación o, en su defecto, quien determine el competente para iniciar o resolver, conforme al artículo 55.2.

Una vez iniciado, el órgano competente puede adoptar motivadamente medidas provisionales para asegurar la eficacia de la resolución si existen elementos de juicio suficientes, respetando proporcionalidad, efectividad y menor onerosidad, según el artículo 56.1 LPAC. Antes del inicio, el órgano competente para iniciar o instruir puede adoptarlas en casos de urgencia inaplazable y para proteger provisionalmente los intereses implicados; deben confirmarse, modificarse o levantarse en el acuerdo de iniciación dentro de los quince días siguientes y quedan sin efecto si no se inicia en ese plazo o el acuerdo no se pronuncia expresamente, conforme al artículo 56.2.

El artículo 56.3 LPAC enumera, entre otras, suspensión temporal de actividades, fianzas, retirada o intervención de bienes, cierre temporal, embargo preventivo e intervención de ingresos. No pueden adoptarse medidas que causen perjuicios de difícil o imposible reparación o vulneren derechos amparados por las leyes; pueden modificarse o levantarse durante la tramitación y se extinguen con la eficacia de la resolución final, según los apartados 4 y 5.

El órgano que inicia o tramita puede acumular a un procedimiento otros con identidad sustancial o íntima conexión si es competente para todos. Contra el acuerdo de acumulación no cabe recurso, conforme al artículo 57 LPAC.

Existe propia iniciativa cuando el órgano competente conoce directa o indirectamente las circunstancias, por sí mismo, según el artículo 59 LPAC. La orden superior procede de un órgano jerárquicamente superior y debe expresar, en la medida de lo posible, personas responsables, conductas, tipificación y lugar, fecha o periodo; si se decide no iniciar, debe comunicarse motivadamente al superior, conforme al artículo 60.

La petición razonada parte de otro órgano sin competencia para iniciar, que conoce los hechos ocasionalmente o por funciones de inspección, averiguación o investigación. No vincula al competente, pero la decisión de no iniciar debe comunicarse con sus motivos. En materias sancionadora y de responsabilidad patrimonial debe incluir las especificaciones de los apartados 3 y 4 del artículo 61 LPAC.

La denuncia es el acto por el que una persona pone en conocimiento de un órgano administrativo hechos que podrían justificar la iniciación de oficio. Debe identificar al denunciante y relatar los hechos; cuando puedan constituir infracción, indicará fecha y, si es posible, presuntos responsables, conforme al artículo 62.1 y 2 LPAC. Su presentación no atribuye por sí sola la condición de interesado, según el apartado 5.

Si la denuncia invoca un perjuicio al patrimonio de una Administración, la decisión de no iniciar debe motivarse y notificarse al denunciante, conforme al artículo 62.3 LPAC. Si el denunciante participó en una infracción con otros y aporta primero pruebas decisivas desconocidas, el órgano debe eximirle del pago de la multa o sanción no pecuniaria cuando se cumplan todos los requisitos del artículo 62.4; si la prueba no reúne ese carácter, puede reducirse la sanción. La colaboración debe cesar y no puede haberse destruido prueba.

Los procedimientos sancionadores se inician siempre de oficio por acuerdo competente y deben separar fase instructora y sancionadora, encomendándolas a órganos distintos; se considera órgano competente el que determine la norma, según el artículo 63.1 LPAC. No puede imponerse sanción sin procedimiento y no cabe iniciar nuevos procedimientos por infracciones continuadas mientras no sea ejecutiva una primera resolución sancionadora, conforme a los apartados 2 y 3.

El acuerdo de iniciación sancionador se comunica al instructor, se notifica a los interesados y debe identificar presuntos responsables; hechos, posible calificación y sanciones; instructor y régimen de recusación; órgano competente y norma atributiva; medidas provisionales; y derecho a alegar, con plazos y posible reconocimiento de responsabilidad. Si inicialmente no hay elementos suficientes para calificar, puede hacerse después mediante pliego de cargos notificado, conforme al artículo 64 LPAC.

La iniciación de oficio de responsabilidad patrimonial solo procede mientras no haya prescrito el derecho. El acuerdo se notifica a los particulares presuntamente lesionados y les concede diez días para alegaciones, documentos, información y prueba; el procedimiento continúa aunque no comparezcan, según el artículo 65 LPAC. El acuerdo debe concretar lesión, relación causal, evaluación económica si es posible y momento de producción.

La solicitud debe contener identificación del interesado y, en su caso, representante; medio electrónico o lugar para notificaciones; hechos, razones y petición clara; lugar y fecha; firma o acreditación de voluntad; y órgano, centro o unidad destinataria con su código, conforme al artículo 66.1 LPAC. Varias personas pueden presentar una sola solicitud cuando sus pretensiones tengan contenido y fundamento idéntico o sustancialmente similar, salvo norma contraria. El interesado puede exigir recibo con fecha y hora.

Las Administraciones deben establecer modelos y sistemas de presentación masiva voluntarios, pero los modelos específicos establecidos expresamente para un procedimiento son de uso obligatorio. Los solicitantes pueden aportar elementos adicionales que deben admitirse y tenerse en cuenta, según los apartados 4 a 6 del artículo 66 LPAC.

En responsabilidad patrimonial, el derecho prescribe al año del hecho o manifestación del daño, con reglas especiales para daños físicos o psíquicos y anulación de actos. La solicitud debe especificar lesiones, causalidad, evaluación y momento, y acompañar alegaciones, documentos y propuesta de prueba, conforme al artículo 67 LPAC.

Si la solicitud carece de requisitos, se requiere subsanación en diez días, con advertencia de desistimiento previa resolución. Salvo procedimientos selectivos o de concurrencia, puede ampliarse hasta cinco días cuando existan dificultades especiales. El órgano puede pedir mejora voluntaria, dejando acta. Si un sujeto obligado electrónicamente presenta en papel, debe subsanar electrónicamente y se considera fecha de presentación la de la subsanación, según el artículo 68 LPAC.

La declaración responsable manifiesta, bajo responsabilidad, el cumplimiento de requisitos y disponibilidad de documentación; la comunicación pone datos en conocimiento de la Administración para iniciar actividad o ejercer derecho. Producen efectos desde su presentación y permiten comprobación. Una inexactitud, falsedad u omisión esencial, o no presentar documentación requerida, impide continuar desde que se conocen los hechos, sin perjuicio de responsabilidades y posibles deberes de restitución o prohibición temporal, conforme al artículo 69 LPAC. Para una misma actividad solo puede exigirse una de ambas figuras, no acumulativamente.

El expediente administrativo es el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución y de diligencias para ejecutarla. Tiene formato electrónico, incorpora índice numerado y copia electrónica certificada de la resolución al remitirse, conforme al artículo 70.1 y 2 LPAC. No forman parte del expediente la información auxiliar o de apoyo —aplicaciones, notas, borradores, opiniones o comunicaciones internas— salvo informes solicitados antes de resolver, según el apartado 4.

El artículo 71 LPAC impone impulso de oficio, electrónicamente, con transparencia y publicidad. Los expedientes homogéneos guardan orden riguroso de incoación salvo orden motivada del titular de la unidad, cuyo incumplimiento puede generar responsabilidad disciplinaria. El instructor debe remover obstáculos y evitar anormalidades en la tramitación.

Los trámites compatibles se concentran en un solo acto y, al pedir los que corresponden a otros órganos, debe indicarse el plazo legal, conforme al artículo 72 LPAC. Salvo plazo distinto, los interesados cumplen trámites en diez días; si incumplen, se les puede declarar decaídos, aunque la actuación se admite si se realiza antes o dentro del día de notificación de la resolución que declara transcurrido el plazo, según el artículo 73.

Las cuestiones incidentales, incluso las relativas a nulidad de actuaciones, no suspenden la tramitación salvo la recusación, conforme al artículo 74 LPAC.

Los actos de instrucción necesarios para determinar, conocer y comprobar los hechos se realizan de oficio y electrónicamente por el órgano tramitador, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer actuaciones que requieran su intervención o constituyan trámites legales, conforme al artículo 75.1 LPAC. Las aplicaciones deben controlar tiempos, órganos responsables y tramitación ordenada y facilitar simplificación y publicidad.

Los actos que requieran intervención de interesados se practican del modo que les resulte más conveniente y sea compatible, en lo posible, con sus obligaciones laborales o profesionales. El instructor debe respetar contradicción e igualdad, según los apartados 3 y 4 del artículo 75 LPAC.

Los interesados pueden formular alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio en cualquier momento anterior a la audiencia; deben ser considerados al redactar la propuesta de resolución. También pueden alegar en todo momento defectos de tramitación, especialmente paralización, infracción de plazos u omisión de trámites subsanables antes de resolver, y pedir responsabilidad disciplinaria si procede, conforme al artículo 76 LPAC.

Los hechos relevantes pueden acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho, cuya valoración sigue los criterios de la Ley de Enjuiciamiento Civil, conforme al artículo 77.1 LPAC. Cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados o la naturaleza del procedimiento lo exija, el instructor abre un periodo de entre diez y treinta días. A petición de los interesados puede acordar un periodo extraordinario de hasta diez días.

Solo cabe rechazar pruebas mediante resolución motivada cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias. En sancionadores, los hechos declarados probados por resoluciones judiciales penales firmes vinculan y los documentos de funcionarios con condición de autoridad hacen prueba de los hechos constatados, salvo acreditación contraria, según los apartados 3 a 5 del artículo 77 LPAC. Si la valoración probatoria es fundamento básico, debe incluirse en la propuesta de resolución.

La Administración comunica con antelación suficiente el inicio de las actuaciones probatorias, indicando lugar, fecha y hora y advirtiendo que puede nombrarse técnico. Si una prueba propuesta genera gastos que no debe soportar la Administración, puede exigir anticipo, con liquidación definitiva posterior, conforme al artículo 78 LPAC.

El órgano solicita los informes preceptivos y los que juzgue necesarios, citando el precepto que los exige o fundamentando su conveniencia y concretando los extremos sobre los que se pide pronunciamiento, según el artículo 79 LPAC.

Salvo disposición expresa, los informes son facultativos y no vinculantes. Se emiten electrónicamente en diez días, salvo que una norma o los plazos del procedimiento exijan otro. Si no llegan, pueden proseguirse las actuaciones salvo informe preceptivo, caso en que puede suspenderse el plazo máximo conforme al artículo 22; un informe tardío puede no ser tenido en cuenta, según el artículo 80 LPAC. Si lo emite otra Administración y no llega, el procedimiento puede continuar.

En responsabilidad patrimonial es preceptivo informe del servicio cuyo funcionamiento causó la lesión, con plazo máximo de diez días. También se solicita dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico cuando la indemnización reclamada sea igual o superior a 50.000 euros o a la cuantía autonómica, y en los supuestos de la Ley Orgánica 3/1980; se emite en dos meses. Las reclamaciones por funcionamiento anormal de la Administración de Justicia requieren informe del Consejo General del Poder Judicial, con máximo de dos meses, conforme al artículo 81 LPAC.

Instruido el procedimiento e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, se pone de manifiesto a los interesados o representantes, con las limitaciones de acceso aplicables. La audiencia precede al informe jurídico o dictamen que forme parte del procedimiento y concede entre diez y quince días para alegar y presentar documentos, conforme al artículo 82.1 y 2 LPAC. Si antes de vencer manifiestan que no formularán alegaciones, se tiene por realizado el trámite. Puede omitirse cuando no figuren ni se tengan en cuenta otros hechos, alegaciones o pruebas que los aportados por el interesado, según el apartado 4.

El órgano puede acordar información pública cuando lo requiera la naturaleza del procedimiento. El anuncio se publica en el diario oficial, indica dónde consultar —también electrónicamente— y concede al menos veinte días para alegaciones, conforme al artículo 83 LPAC. La incomparecencia no impide a los interesados recurrir la resolución; la comparecencia no atribuye por sí sola condición de interesado, aunque quien presenta alegaciones tiene derecho a respuesta razonada. Pueden establecerse otras formas de participación.

El artículo 84 LPAC enumera resolución, desistimiento, renuncia cuando no esté prohibida y caducidad. También termina el procedimiento por imposibilidad material sobrevenida de continuarlo, que debe declararse mediante resolución motivada.

En procedimientos sancionadores, el reconocimiento de responsabilidad permite resolver con la sanción procedente. Si la sanción es solo pecuniaria o la no pecuniaria resulta improcedente, el pago voluntario antes de resolver termina el procedimiento, salvo reposición e indemnización. Las reducciones de al menos el 20 % por reconocimiento y por pago son acumulables, pueden elevarse reglamentariamente y se condicionan al desistimiento o renuncia de acciones o recursos administrativos, conforme al artículo 85 LPAC.

Las Administraciones pueden celebrar acuerdos, pactos, convenios o contratos con sujetos públicos o privados si no son contrarios al ordenamiento, no versan sobre materias indisponibles y satisfacen el interés público. Pueden finalizar o insertarse en el procedimiento y deben identificar partes, ámbito, plazo y personas obligadas; requieren aprobación expresa del Consejo de Ministros u órgano autonómico equivalente en materias de su competencia directa, conforme al artículo 86 LPAC. No alteran competencias ni responsabilidades.

Antes de resolver, el órgano competente puede acordar motivadamente actuaciones complementarias indispensables. Se notifican y conceden siete días para alegar tras su terminación; deben practicarse en un máximo de quince días y suspenden el plazo para resolver. Los informes que preceden inmediatamente a la resolución no son actuaciones complementarias, según el artículo 87 LPAC.

La resolución decide todas las cuestiones planteadas y las derivadas. Si aparecen cuestiones conexas no planteadas, debe darse un plazo de hasta quince días para alegaciones y prueba. En procedimientos a solicitud, la decisión es congruente y no puede agravar la situación inicial, sin impedir iniciar otro procedimiento si procede, conforme al artículo 88.1 y 2 LPAC.

La resolución contiene decisión motivada cuando corresponda, recursos, órgano y plazo, y se dicta electrónicamente garantizando identidad y autenticidad. La Administración no puede abstenerse por silencio, oscuridad o insuficiencia normativa, aunque puede inadmitir solicitudes de derechos no previstos o manifiestamente infundadas. La aceptación de informes sirve como motivación si se incorporan al texto, según los apartados 3 a 6 del artículo 88 LPAC.

En sancionadores, el instructor propone archivo si no existen hechos, no están acreditados, no son infracción, no hay responsables o la infracción ha prescrito; en otro caso, la propuesta fija hechos, calificación, responsable, sanción, prueba y medidas provisionales, conforme al artículo 89 LPAC. La resolución no puede aceptar hechos distintos de los determinados en el procedimiento, aunque puede darles valoración jurídica diferente; si agrava la calificación o sanción, concede quince días de alegaciones. Es ejecutiva cuando no cabe recurso ordinario en vía administrativa y puede suspenderse cautelarmente si se anuncia recurso contencioso, según el artículo 90 LPAC.

En responsabilidad patrimonial, la resolución decide causalidad, valoración del daño, cuantía y modo de indemnización, con los criterios legales; transcurridos seis meses sin resolución puede entenderse contraria a indemnizar, conforme al artículo 91 LPAC. El artículo 92 distribuye la competencia estatal entre ministro, Consejo de Ministros y órganos de entidades de Derecho público según su normativa.

La Administración puede desistir en procedimientos iniciados de oficio únicamente en los supuestos y con los requisitos previstos por las leyes, según el artículo 93 LPAC. Todo interesado puede desistir de su solicitud o renunciar a su derecho si el ordenamiento no lo prohíbe. Si hay varios interesados, solo afecta a quien lo formula; puede hacerse por cualquier medio que deje constancia y la Administración lo acepta de plano, salvo terceros personados que pidan continuar en diez días o interés general que aconseje proseguir, conforme al artículo 94.

En procedimientos a solicitud, si se paralizan por causa imputable al interesado, la Administración advierte que tras tres meses se producirá caducidad. Consumido el plazo sin actividad necesaria, acuerda archivo y notifica; no basta la inactividad en trámites no indispensables para resolver. La caducidad no produce por sí sola prescripción, pero el procedimiento caducado no interrumpe su plazo; pueden conservarse actuaciones independientes y deben repetirse alegaciones, prueba y audiencia en uno nuevo, según el artículo 95 LPAC. Puede no aplicarse si la cuestión afecta al interés general o conviene definirla.

La tramitación simplificada puede acordarse de oficio o a solicitud cuando lo aconsejen interés público o falta de complejidad. Si se acuerda de oficio y algún interesado se opone, debe seguirse la ordinaria; si se solicita, puede desestimarse en cinco días, entendiéndose denegada si no se responde. Salvo que reste menos para la ordinaria, se resuelve en treinta días desde el siguiente a la notificación del acuerdo y comprende únicamente los trámites enumerados en el artículo 96.6 LPAC. Si se exige uno distinto, debe continuarse por la vía ordinaria. En sancionadores cabe simplificación cuando existan elementos suficientes para calificar la infracción como leve; en responsabilidad patrimonial, si son inequívocos causalidad, valoración y cuantía, puede suspenderse el general e iniciarse el simplificado, conforme al artículo 96.

La Administración no puede iniciar una actuación material que limite derechos sin una resolución previa que le sirva de fundamento jurídico. El órgano que ordena la ejecución debe notificar al particular la resolución que la autoriza, conforme al artículo 97 LPAC. Este título impide actuaciones materiales desvinculadas de un acto administrativo.

Los actos sujetos a Derecho administrativo son inmediatamente ejecutivos, salvo suspensión; resolución sancionadora contra la que quepa recurso administrativo, incluido reposición; disposición contraria; o necesidad de aprobación o autorización superior, según el artículo 98.1 LPAC. Si nace una obligación de pago por multa, sanción pecuniaria u otro derecho de la Hacienda Pública, se efectúa preferentemente por los medios electrónicos enumerados en el apartado 2.

Las Administraciones pueden ejecutar forzosamente, previo apercibimiento, cuando el obligado no cumple, salvo suspensión o cuando Constitución o ley exijan intervención judicial, conforme al artículo 99 LPAC. La entrada en domicilio u otros lugares que requieran autorización exige consentimiento o autorización judicial, como precisa el artículo 100.3.

El artículo 100.1 LPAC enumera apremio sobre el patrimonio, ejecución subsidiaria, multa coercitiva y compulsión sobre las personas. Se elige el medio proporcionado; si son admisibles varios, se utiliza el menos restrictivo de la libertad individual. Puede ser necesario emplearlos sucesivamente o de manera combinada cuando sus presupuestos sean compatibles.

El apremio sobre el patrimonio procede para cantidades líquidas y sigue el procedimiento de apremio. No puede imponerse una obligación pecuniaria no establecida por norma con rango de ley, conforme al artículo 101 LPAC.

La ejecución subsidiaria se aplica a actos no personalísimos que puede realizar otro sujeto. La Administración los ejecuta por sí o mediante terceros a costa del obligado; gastos, daños y perjuicios se exigen por apremio y pueden liquidarse provisionalmente antes de ejecutar, según el artículo 102 LPAC.

La multa coercitiva requiere autorización legal, forma y cuantía previstas, y puede reiterarse con lapsos suficientes para cumplir. Procede en actos personalísimos que no admiten compulsión, en aquellos en que esta no se estima conveniente y en actos ejecutables por tercero cuando el obligado pueda realizar la prestación. Es independiente y compatible con sanciones, conforme al artículo 103 LPAC.

La compulsión sobre las personas solo cabe, con autorización legal expresa y respeto a dignidad y derechos constitucionales, para obligaciones personalísimas de no hacer o soportar. Si se trata de una obligación personalísima de hacer y no se realiza, el obligado debe resarcir daños y perjuicios, liquidables y cobrables por vía administrativa, según el artículo 104 LPAC.

No se admiten acciones posesorias ante tribunales civiles contra actuaciones administrativas realizadas en materia de su competencia y conforme al procedimiento. La reacción debe articularse mediante los recursos administrativos o contencioso-administrativos procedentes; la protección del artículo 105 LPAC no cubre la vía de hecho ni actuaciones fuera de competencia o procedimiento.