Explicación del Tema 12 de Agentes de Hacienda Pública

Un recurso administrativo es la actuación por la que una persona legitimada solicita a la Administración que revise un acto por considerarlo contrario al ordenamiento. Se tramita y resuelve en vía administrativa, permite corregir la decisión sin iniciar todavía un proceso judicial y, cuando la alzada es procedente, constituye el cauce necesario para poner fin a esa vía.

Los artículos 112 a 126 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre —en adelante, LPAC— regulan tres recursos comunes. La alzada se dirige contra actos que no ponen fin a la vía administrativa y la resuelve el superior jerárquico. La reposición se dirige potestativamente contra actos que sí ponen fin a la vía y la resuelve el mismo órgano. La revisión extraordinaria se dirige contra actos firmes y solo por las causas del artículo 125.

Alzada y reposición permiten alegar cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad de los artículos 47 y 48 LPAC, según el artículo 112.1. La revisión extraordinaria no reabre libremente el examen de legalidad: exige una de las cuatro circunstancias tasadas. La revisión de oficio, por su parte, comprende potestades administrativas distintas para actos nulos o anulables, revocación y rectificación; la reclamación económico-administrativa se rige por la legislación tributaria; y el recurso contencioso-administrativo abre un proceso ante jueces y tribunales.

Pueden recurrirse las resoluciones y los actos de trámite que decidan directa o indirectamente el fondo, impidan continuar, produzcan indefensión o causen perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos. Estos últimos son actos de trámite cualificados. La oposición a los demás trámites puede alegarse para que se valore al impugnar la resolución que termine el procedimiento, conforme al artículo 112.1 LPAC.

No cabe recurso administrativo directo contra una disposición general. Si un recurso contra un acto se funda únicamente en la nulidad de la disposición que aplica, puede interponerse directamente ante el órgano que dictó esa disposición, según el artículo 112.3 LPAC. Se trata de una impugnación indirecta a través del acto de aplicación, no de un recurso administrativo autónomo contra el reglamento.

Las leyes pueden sustituir alzada o reposición, en ámbitos sectoriales y con justificación, por procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación o arbitraje ante órganos colegiados independientes, respetando garantías, plazos y principios. En la Administración local no puede desconocerse la capacidad resolutoria de los órganos representativos electos, conforme al artículo 112.2 LPAC.

El artículo 114 LPAC enumera los actos que ponen fin a la vía: resoluciones de alzada; resoluciones de procedimientos sustitutivos; actos de órganos sin superior jerárquico salvo ley contraria; acuerdos o convenios finalizadores; resoluciones de responsabilidad patrimonial; resoluciones de procedimientos complementarios sancionadores; y otros cuando lo establezca una norma. En el ámbito estatal añade los actos de miembros y órganos del Gobierno, ministros y secretarios de Estado, y determinados órganos directivos según la materia. El artículo 113 confirma que contra actos firmes solo cabe revisión extraordinaria cuando concurra el artículo 125.1.

La interposición debe expresar nombre y apellidos del recurrente e identificación personal; acto recurrido y motivo; lugar, fecha y firma; medio y lugar de notificación; y órgano, centro o unidad destinataria con su código, además de las particularidades exigibles, según el artículo 115.1 LPAC. El error o ausencia en la calificación no impide tramitar el recurso cuando de su contenido se deduce su verdadero carácter, conforme al apartado 2.

Los vicios que hagan anulable el acto no pueden ser alegados por quien los causó, según el artículo 115.3 LPAC. Si el recurso se presenta ante el órgano que dictó el acto y corresponde resolverlo a otro, el autor debe remitirlo al competente con su informe y copia completa y ordenada del expediente, de acuerdo con el régimen específico de la alzada del artículo 121.2.

El artículo 116 LPAC establece cinco causas de inadmisión: incompetencia del órgano cuando el competente pertenece a otra Administración, debiendo remitírselo; falta de legitimación; acto no susceptible de recurso; transcurso del plazo; y carencia manifiesta de fundamento. El error de calificación no figura entre ellas porque el artículo 115 ordena atender al verdadero carácter del escrito.

La interposición no suspende la ejecución salvo disposición contraria. El órgano competente puede suspender, de oficio o a solicitud, tras ponderar razonadamente el perjuicio al interés público o a terceros y el ocasionado al recurrente, cuando la ejecución pueda causar daños de imposible o difícil reparación o la impugnación se funde en una causa de nulidad de pleno derecho, conforme al artículo 117.1 y 2 LPAC.

Si transcurre un mes desde la entrada de la solicitud en el registro electrónico competente sin resolución expresa notificada, la ejecución se entiende suspendida. No se aplica aquí la obligación general de informar sobre plazo y silencio del artículo 21.4, según el artículo 117.3 LPAC.

Al acordar la suspensión pueden adoptarse medidas cautelares y exigirse caución o garantía cuando puedan derivarse perjuicios. La suspensión puede prolongarse después de agotarse la vía administrativa si existe medida cautelar y sus efectos alcanzan la vía contenciosa; si se interpone recurso judicial solicitando suspensión, se mantiene hasta que el tribunal se pronuncie. Si el recurso afecta a una pluralidad indeterminada, el acuerdo debe publicarse en el diario oficial, conforme a los apartados 4 y 5 del artículo 117 LPAC.

Si deben tenerse en cuenta hechos o documentos nuevos no incluidos en el expediente originario, se ponen de manifiesto por un plazo de diez a quince días. No se consideran nuevos el propio recurso, los informes ni las propuestas; tampoco pueden pedirse pruebas cuya falta de práctica en el procedimiento originario sea imputable al interesado, según el artículo 118 LPAC. Si existen otros interesados, se les da traslado del recurso por el mismo plazo.

La resolución estima total o parcialmente, desestima o inadmite. Si existe vicio de forma que impide resolver el fondo, ordena retrotraer al momento en que se cometió, sin perjuicio de convalidación. Debe decidir todas las cuestiones de forma y fondo planteadas, sean o no alegadas; si no lo fueron, se oye previamente a los interesados. Ha de ser congruente y no puede agravar la situación inicial del recurrente, conforme al artículo 119 LPAC.

Cuando hay pluralidad de recursos originados por un mismo acto y se interpone un recurso judicial contra una resolución administrativa o contra el acto presunto desestimatorio, el órgano puede suspender el plazo para resolver los demás hasta el pronunciamiento judicial. Debe notificarlo y los interesados pueden recurrir el acuerdo. Conocido el pronunciamiento, se comunica y se resuelve sin más trámite, salvo audiencia necesaria, según el artículo 120 LPAC.

La alzada procede contra los actos del artículo 112.1 que no ponen fin a la vía administrativa. La resuelve el superior jerárquico del órgano que dictó el acto; a estos efectos, tribunales y órganos de selección de personal y otros con autonomía funcional se consideran dependientes del órgano al que estén adscritos o que nombró a su presidente, según el artículo 121.1 LPAC.

Puede interponerse ante el órgano que dictó el acto o ante el competente para resolver. Si se presenta ante el primero, debe remitirla en diez días con informe y expediente completo, y el titular que la remite responde directamente de su cumplimiento, conforme al artículo 121.2 LPAC.

Contra un acto expreso se interpone en un mes; vencido sin recurso, el acto queda firme. Si el acto no es expreso, puede interponerse en cualquier momento desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio, según el artículo 122.1 LPAC.

El plazo máximo para resolver y notificar es de tres meses. Transcurrido, el recurso puede entenderse desestimado salvo la estimación excepcional de la segunda falta de respuesta prevista en el artículo 24.1. Contra la resolución de alzada no cabe otro recurso administrativo, salvo extraordinario de revisión, conforme al artículo 122.2 y 3 LPAC.

Los actos que ponen fin a la vía pueden recurrirse potestativamente en reposición ante el mismo órgano que los dictó o impugnarse directamente ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Si se interpone reposición, no puede iniciarse el recurso judicial hasta su resolución expresa o desestimación presunta, conforme al artículo 123 LPAC.

El plazo para recurrir un acto expreso es de un mes; vencido, solo cabe recurso contencioso, sin perjuicio de revisión extraordinaria. Frente a un acto presunto puede interponerse en cualquier momento desde el día siguiente a aquel en que se produzca, según el artículo 124.1 LPAC.

La resolución debe dictarse y notificarse en un mes. Contra ella no cabe una nueva reposición, conforme a los apartados 2 y 3 del artículo 124 LPAC. La prohibición evita una cadena indefinida de reconsideraciones ante el mismo órgano.

El recurso extraordinario de revisión se interpone ante el órgano que dictó un acto firme en vía administrativa, que también lo resuelve, cuando concurra alguna circunstancia del artículo 125.1 LPAC.

Las causas son: error de hecho que resulte de los documentos incorporados al expediente; aparición de documentos esenciales que, aun posteriores, evidencien el error; influencia esencial de documentos o testimonios declarados falsos por sentencia firme anterior o posterior; y resolución dictada como consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible declarada por sentencia firme.

Por error de hecho, el plazo es de cuatro años desde la notificación. En las demás causas es de tres meses desde el conocimiento de los documentos o desde la firmeza de la sentencia, según el artículo 125.2 LPAC. Quedan a salvo la revisión de oficio y el derecho a solicitarla.

El órgano puede inadmitir motivadamente, sin dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico, si el recurso no se funda en una causa del artículo 125.1 o si ya se desestimaron en cuanto al fondo otros sustancialmente iguales, conforme al artículo 126.1 LPAC. Si lo admite, debe pronunciarse sobre la causa y, si procede, sobre el fondo del acto. El plazo para resolver es de tres meses; después puede entenderse desestimado y queda abierta la vía contenciosa, según los apartados 2 y 3.

El artículo 24 CE reconoce tutela judicial efectiva sin indefensión; el artículo 106 CE atribuye a los tribunales el control de la potestad reglamentaria, la legalidad de la actuación administrativa y su sometimiento a los fines que la justifican; y el artículo 117 CE reserva la potestad jurisdiccional a jueces y magistrados independientes, inamovibles, responsables y sometidos a la ley.

El artículo 1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio —en adelante, LJCA— atribuye al orden contencioso las pretensiones relativas a actuación de las Administraciones sujeta a Derecho administrativo, disposiciones generales inferiores a la ley y decretos legislativos que excedan la delegación. Define a estos efectos Administraciones territoriales, entidades públicas dependientes y corporaciones de Derecho público en su actividad administrativa.

El artículo 2 LJCA incluye, entre otras materias, protección jurisdiccional de derechos fundamentales frente a actividad del Gobierno, contratos administrativos, actos de corporaciones públicas, actos de concesionarios sujetos a control administrativo, responsabilidad patrimonial y otras atribuidas por ley. El artículo 3 excluye cuestiones de otros órdenes, conflictos de jurisdicción y atribución y determinados recursos disciplinarios militares.

El orden contencioso puede decidir cuestiones prejudiciales e incidentales no pertenecientes a él cuando estén directamente relacionadas, salvo las constitucionales, penales y las dispuestas por tratados; su decisión no produce efectos fuera del proceso, conforme al artículo 4 LJCA. La jurisdicción es improrrogable: el órgano examina de oficio su competencia jurisdiccional, oye a las partes y al Ministerio Fiscal por diez días y, si declara falta de jurisdicción, indica el orden competente, según el artículo 5.

El artículo 25 LJCA permite recurrir disposiciones generales y actos expresos o presuntos que pongan fin a la vía administrativa, definitivos o de trámite cualificado. También admite recurso contra inactividad y actuación material constitutiva de vía de hecho.

Además de impugnar directamente una disposición en dos meses desde su publicación, puede recurrirse el acto de aplicación alegando que aquella no es conforme a Derecho, conforme al artículo 26 LJCA. Si un órgano distinto del competente para conocer del recurso directo estima esa impugnación indirecta, plantea cuestión de ilegalidad, salvo que sea el Tribunal Supremo, que puede anular directamente cualquier disposición general, según el artículo 27.

No cabe recurso contra actos que reproducen otros anteriores definitivos y firmes ni contra los confirmatorios de actos consentidos por no haberse recurrido en tiempo y forma, conforme al artículo 28 LJCA. La regla exige identidad sustancial y evita reabrir plazos mediante una mera reiteración.

Frente a una obligación concreta de la Administración establecida por disposición, acto, contrato o convenio, el titular puede reclamar su cumplimiento; si en tres meses no se cumple ni se acuerda, puede recurrir la inactividad. Si no se ejecutan actos firmes, se solicita su ejecución y, tras un mes, puede recurrirse, conforme al artículo 29 LJCA. En vía de hecho puede formularse requerimiento para que cese y, si no se atiende en diez días, acudirse a la jurisdicción; también cabe recurrir directamente, según el artículo 30.

Quien recurre una disposición o acto puede pedir que se declare no conforme a Derecho y, en su caso, se anule. Además, puede pretender el reconocimiento de una situación jurídica individualizada y las medidas necesarias para restablecerla plenamente, incluida indemnización cuando proceda, conforme al artículo 31 LJCA.

Frente a inactividad del artículo 29, se pide que la Administración cumpla la obligación en sus términos. Frente a vía de hecho, se solicita que se declare contraria a Derecho, que cese y que se adopten medidas de restablecimiento, incluida indemnización, según el artículo 32 LJCA.

Los órganos juzgan dentro del límite de las pretensiones y motivos de demanda y oposición. Si consideran que la cuestión no fue apreciada correctamente por existir otros motivos, deben comunicarlos y oír a las partes durante diez días antes de sentenciar. Lo mismo ocurre si se plantea extender efectos de la anulación de preceptos conexos de una disposición, conforme al artículo 33 LJCA. Esta regla preserva congruencia y contradicción.

El recurso se inicia mediante escrito que cita la disposición, acto, inactividad o vía de hecho y solicita que se tenga por interpuesto, salvo inicio por demanda en los casos legales. Debe acompañarse documento de representación; documento que acredite legitimación transmitida; copia o identificación suficiente de la actuación; y, para personas jurídicas, documento que demuestre el cumplimiento de requisitos para entablar acciones, conforme al artículo 45.1 y 2 LJCA.

El órgano examina de oficio jurisdicción y competencia y comprueba los documentos. Si están incompletos, concede diez días para subsanar y archiva si no se corrige; cuando el propio órgano aprecia el defecto, debe requerir subsanación, según el artículo 45.3 LJCA.

En litigios entre Administraciones no cabe recurso administrativo. La Administración demandante puede requerir previamente a la otra para derogar, anular, revocar, cesar o actuar. El requerimiento debe dirigirse al órgano competente, motivarse y formularse en dos meses desde la publicación o conocimiento del acto, o desde que razonablemente pudo conocerse la inactividad; se entiende rechazado si no se contesta en un mes, conforme al artículo 44 LJCA.

El plazo general es de dos meses desde el día siguiente a la publicación de la disposición o a la notificación o publicación del acto expreso que ponga fin a la vía administrativa, conforme al artículo 46.1 LJCA. En la impugnación directa de reglamentos, el punto de partida es su publicación oficial.

El mismo artículo conserva literalmente un plazo de seis meses para los actos presuntos, contado desde el día siguiente a aquel en que se produzcan según su normativa. Sin embargo, la desestimación por silencio no es un verdadero acto presunto, sino una ficción que permite acudir a la vía judicial mientras subsiste el deber administrativo de resolver. Por ello, la impugnación de una desestimación por silencio negativo no queda sujeta a ese plazo de caducidad de seis meses. Así lo establece la STC 52/2014, de 10 de abril, al interpretar el artículo 46.1 LJCA de acuerdo con el derecho a la tutela judicial efectiva del artículo 24 CE.

En recurso de lesividad, el plazo es de dos meses desde el día siguiente a la declaración de lesividad. Si antes del recurso contencioso se interpuso reposición, el plazo se cuenta desde el día siguiente a la notificación de su resolución expresa o desde aquel en que se entienda presuntamente desestimada, conforme a los apartados 4 y 5 del artículo 46 LJCA.

En la inactividad del artículo 29 LJCA, los dos meses para recurrir se cuentan desde el día siguiente al vencimiento de los tres meses previstos para cumplir una obligación concreta o del mes concedido para ejecutar un acto firme, conforme al artículo 46.2 LJCA.

En vía de hecho, si hubo requerimiento de cese, el recurso se interpone en diez días desde el siguiente al vencimiento de los diez días del artículo 30. Si no hubo requerimiento, el plazo es de veinte días desde que comenzó la actuación material, según el artículo 46.3 LJCA.

En litigios entre Administraciones, el plazo es de dos meses desde el día siguiente a la recepción de la comunicación del acuerdo expreso o desde que se entienda presuntamente rechazado el requerimiento del artículo 44, conforme al artículo 46.6 LJCA. Estas reglas especiales desplazan el cómputo general porque el objeto no es un acto expreso notificado a un particular en la forma ordinaria.