Explicación del Tema 4 de Agentes de Hacienda Pública

La Constitución no configura el territorio como una simple división administrativa del poder central. Su artículo 137 establece que el Estado se organiza territorialmente en municipios, provincias y comunidades autónomas que se constituyan, y reconoce a todas ellas autonomía para gestionar sus respectivos intereses. El título VIII desarrolla esta fórmula en tres capítulos: principios generales —artículos 137 a 139 CE—, Administración local —artículos 140 a 142 CE— y comunidades autónomas —artículos 143 a 158 CE—.

La autonomía se vincula a un ámbito de intereses propios y no supone soberanía. La soberanía nacional reside en el pueblo español, mientras que cada entidad territorial ejerce las competencias que le reconocen la Constitución, su Estatuto o las leyes. El artículo 2 CE combina la indisoluble unidad de la Nación española con el reconocimiento y garantía del derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones y la solidaridad entre todas ellas. Por ello, unidad y autonomía no son principios opuestos: la segunda se desarrolla dentro del orden constitucional común.

La naturaleza de la autonomía no es idéntica en todos los niveles. Las comunidades autónomas pueden aprobar leyes y orientar políticas propias en las materias de su competencia; disponen, por tanto, de autonomía política. Los municipios, provincias e islas ejercen potestades administrativas para gestionar intereses locales y reciben sus competencias de la legislación estatal y autonómica. La Constitución garantiza su autonomía, pero no les atribuye potestad legislativa.

El artículo 138 CE encomienda al Estado garantizar la realización efectiva del principio de solidaridad y velar por un equilibrio económico adecuado y justo entre las diversas partes del territorio, atendiendo especialmente a las circunstancias del hecho insular. Añade que las diferencias entre los Estatutos de Autonomía no pueden implicar privilegios económicos o sociales. El precepto admite diferencias vinculadas al autogobierno, pero excluye que se conviertan en privilegios incompatibles con la solidaridad.

El artículo 139 CE incorpora dos garantías de cohesión. Todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado. Además, ninguna autoridad puede adoptar medidas que obstaculicen directa o indirectamente la libertad de circulación y establecimiento de las personas ni la libre circulación de bienes en todo el territorio español. Esta igualdad territorial no exige que todas las comunidades o entidades locales regulen del mismo modo las materias de su competencia; impide diferencias carentes de fundamento constitucional que rompan el estatuto común o las libertades de circulación.

La organización territorial condiciona quién puede dictar normas, gestionar servicios, recaudar o gastar recursos y controlar una actuación pública. Una materia puede presentar simultáneamente una regulación europea, bases estatales, desarrollo autonómico y ejecución local. Para resolver qué poder actúa no basta con identificar el territorio: debe examinarse el título competencial aplicable y el tipo de potestad ejercida.

Acceso a la autonomía y prohibición de federación

El artículo 143.1 CE permitió acceder al autogobierno y constituirse en comunidades autónomas a las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, a los territorios insulares y a las provincias con entidad regional histórica. En la vía ordinaria, la iniciativa correspondía a todas las Diputaciones interesadas o al órgano interinsular y a las dos terceras partes de los municipios cuya población representara, al menos, la mayoría del censo electoral de cada provincia o isla. Debía cumplirse en seis meses desde el primer acuerdo y, si no prosperaba, solo podía reiterarse una vez transcurridos cinco años, conforme al artículo 143.2 y 3 CE.

El artículo 144 CE atribuye a las Cortes Generales facultades excepcionales por motivos de interés nacional y mediante ley orgánica: autorizar una comunidad autónoma cuyo ámbito no supere una provincia y que no reúna las condiciones ordinarias; autorizar o acordar un Estatuto para territorios no integrados en la organización provincial; y sustituir la iniciativa de las corporaciones locales. La letra b de este artículo es el fundamento constitucional de los Estatutos de Ceuta y Melilla.

La vía reforzada del artículo 151 CE exigía que la iniciativa se adoptara, además de por las Diputaciones u órganos interinsulares, por las tres cuartas partes de los municipios de cada provincia que representaran al menos la mayoría del censo electoral y fuera ratificada mediante referéndum por mayoría absoluta de los electores de cada provincia. Esta vía permitía no esperar los cinco años previstos por el artículo 148.2 para ampliar competencias. El artículo 151 regula también la elaboración del proyecto estatutario por una asamblea de parlamentarios, su negociación con la Comisión Constitucional del Congreso, el referéndum territorial y la ratificación por las Cortes. La disposición transitoria segunda previó una especialidad para territorios que hubieran plebiscitado afirmativamente proyectos de Estatuto y contaran con regímenes provisionales de autonomía.

El artículo 145.1 CE prohíbe expresamente la federación de comunidades autónomas. Los Estatutos pueden prever convenios entre comunidades para gestionar y prestar servicios propios, indicando sus requisitos y el carácter y efectos de la comunicación a las Cortes; los demás acuerdos de cooperación necesitan autorización de las Cortes Generales, según el artículo 145.2 CE.

El Estatuto de Autonomía

El Estatuto de Autonomía es la norma institucional básica de cada comunidad autónoma y el Estado lo reconoce y ampara como parte integrante de su ordenamiento jurídico. Debe contener, como mínimo, la denominación de la comunidad que mejor corresponda a su identidad histórica; la delimitación de su territorio; la denominación, organización y sede de sus instituciones autónomas; y las competencias asumidas dentro del marco constitucional, junto con las bases para el traspaso de los servicios correspondientes. Así lo establece el artículo 147.1 y 2 CE.

En la vía ordinaria, el proyecto de Estatuto se elabora por una asamblea integrada por los miembros de la Diputación u órgano interinsular de las provincias afectadas y por los diputados y senadores elegidos en ellas; después se eleva a las Cortes Generales para su tramitación como ley. Esta regla del artículo 146 CE se diferencia del procedimiento negociado y sometido a referéndum que establece el artículo 151.

El Estatuto no es una Constitución territorial ni una ley autonómica. Se aprueba como ley orgánica estatal y queda subordinado a la Constitución, aunque ocupa una posición central para delimitar las competencias autonómicas. Su reforma debe ajustarse al procedimiento previsto en el propio Estatuto y requiere, en todo caso, aprobación de las Cortes Generales mediante ley orgánica; en los Estatutos aprobados por el procedimiento del artículo 151, la reforma exige además referéndum del cuerpo electoral correspondiente, de acuerdo con los artículos 147.3 y 152.2 CE.

Distribución de competencias

El artículo 148 CE enumera materias que podían asumir las comunidades autónomas: organización de sus instituciones, alteraciones de términos municipales, ordenación del territorio, urbanismo y vivienda, obras públicas y transportes de interés autonómico, agricultura y ganadería, montes, protección ambiental, aprovechamientos hidráulicos intracomunitarios, pesca interior, ferias, fomento económico dentro de la política nacional, artesanía, museos y patrimonio, cultura, turismo, deporte, asistencia social, sanidad e higiene y vigilancia de sus edificios, entre otras. La atribución efectiva depende de que la competencia haya sido asumida por el Estatuto.

Transcurridos cinco años, las comunidades constituidas por la vía ordinaria podían ampliar sucesivamente sus competencias mediante la reforma de sus Estatutos, dentro del marco del artículo 149, conforme al artículo 148.2 CE. Esta regla explica la diferencia inicial entre vías de acceso, aunque el alcance actual de cada autonomía se determina por la Constitución y su Estatuto vigente.

El artículo 149.1 CE reserva al Estado competencias exclusivas. Entre ellas figuran las condiciones básicas de igualdad, nacionalidad e inmigración, relaciones internacionales, defensa, Administración de Justicia, legislación mercantil, penal, penitenciaria, procesal y laboral, legislación civil con las salvedades constitucionales, régimen aduanero y arancelario y comercio exterior, Hacienda general y deuda del Estado, bases y coordinación de la planificación económica, bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios, procedimiento administrativo común, legislación básica sobre contratos y responsabilidad, seguridad pública y estadística para fines estatales. La extensión de la competencia estatal varía: unas materias se reservan íntegramente; en otras, el Estado fija bases o legislación básica y la comunidad puede desarrollar y ejecutar.

El artículo 149.3 CE contiene las reglas de cierre. Las materias no atribuidas expresamente al Estado pueden corresponder a las comunidades autónomas si sus Estatutos las asumen. Las no asumidas estatutariamente corresponden al Estado. En caso de conflicto, las normas estatales prevalecen en todo lo que no esté atribuido a la competencia exclusiva autonómica y el Derecho estatal es supletorio del Derecho de las comunidades autónomas. Estas cláusulas no sustituyen el análisis del título competencial concreto ni convierten la supletoriedad en una competencia estatal general para legislar.

El artículo 150 CE añade tres técnicas. Las Cortes pueden aprobar leyes marco que permitan a las comunidades dictar normas legislativas dentro de los principios, bases y directrices estatales, con el control que la propia ley establezca. El Estado puede transferir o delegar, mediante ley orgánica, facultades de materias estatales susceptibles de ello, previendo medios financieros y controles. Por último, el Estado puede dictar leyes de armonización de disposiciones autonómicas cuando lo exija el interés general; esa necesidad debe apreciarse por mayoría absoluta de cada Cámara.

Organización institucional y controles

Para las comunidades cuyos Estatutos se aprobaron por el procedimiento del artículo 151, el artículo 152.1 CE configura una organización basada en una Asamblea Legislativa elegida por sufragio universal con representación proporcional que asegure también la representación de las diversas zonas del territorio; un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas; y un Presidente elegido por la Asamblea de entre sus miembros y nombrado por el Rey. El Presidente dirige el Consejo de Gobierno, ejerce la suprema representación de la comunidad y la representación ordinaria del Estado en ella. Presidente y Consejo responden políticamente ante la Asamblea. Este esquema fue asumido también por las restantes comunidades a través de sus Estatutos.

Un Tribunal Superior de Justicia culmina la organización judicial en el ámbito autonómico, sin perjuicio de la jurisdicción del Tribunal Supremo. No es un órgano de la comunidad autónoma: pertenece al Poder Judicial único del Estado. Los Estatutos pueden establecer los supuestos y formas de participación autonómica en la organización de las demarcaciones judiciales, dentro de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

El artículo 153 CE distribuye los controles: el Tribunal Constitucional controla la constitucionalidad de las disposiciones autonómicas con fuerza de ley; el Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado, controla las funciones delegadas del artículo 150.2; la jurisdicción contencioso-administrativa controla la administración autonómica y sus normas reglamentarias; y el Tribunal de Cuentas, la actividad económica y presupuestaria.

El Gobierno nombra un Delegado en cada comunidad autónoma para dirigir la Administración del Estado en el territorio y coordinarla, cuando proceda, con la administración autonómica, conforme al artículo 154 CE. Este órgano estatal no dirige el Gobierno autonómico ni sustituye a su Presidente.

El artículo 155 CE regula un mecanismo extraordinario. Si una comunidad incumple las obligaciones impuestas por la Constitución u otras leyes o actúa de forma gravemente contraria al interés general de España, el Gobierno debe requerir previamente a su Presidente. Si el requerimiento no es atendido, puede adoptar las medidas necesarias con aprobación por mayoría absoluta del Senado. Para ejecutarlas puede dar instrucciones a todas las autoridades autonómicas. El precepto no establece una suspensión automática de la autonomía ni permite prescindir del requerimiento y la autorización parlamentaria.

Autonomía financiera y solidaridad

Las comunidades gozan de autonomía financiera para desarrollar y ejecutar sus competencias, con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y solidaridad entre todos los españoles, según el artículo 156.1 CE. También pueden actuar como delegadas o colaboradoras del Estado para recaudar, gestionar y liquidar recursos tributarios estatales, conforme a las leyes y los Estatutos.

El artículo 157.1 CE enumera sus recursos: impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado, recargos sobre impuestos estatales y otras participaciones en ingresos estatales; impuestos, tasas y contribuciones especiales propios; transferencias del Fondo de Compensación Interterritorial y otras asignaciones presupuestarias; rendimientos patrimoniales e ingresos de Derecho privado; y operaciones de crédito. Las comunidades no pueden adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio ni que obstaculicen la libre circulación de mercancías o servicios. Una ley orgánica regula el ejercicio de estas competencias financieras y las formas de colaboración.

El artículo 158 CE permite que los Presupuestos Generales del Estado establezcan asignaciones para garantizar un nivel mínimo en la prestación de servicios públicos fundamentales en todo el territorio. Además, prevé un Fondo de Compensación para gastos de inversión, destinado a corregir desequilibrios económicos interterritoriales y hacer efectivo el principio de solidaridad; sus recursos se distribuyen por las Cortes entre comunidades y provincias, en su caso.

Ceuta y Melilla cuentan con sendos Estatutos aprobados por las Leyes Orgánicas 1/1995 y 2/1995, de 13 de marzo. Su fundamento es el artículo 144.b CE, que permite a las Cortes autorizar o acordar, mediante ley orgánica y por motivos de interés nacional, un Estatuto para territorios no integrados en la organización provincial. Son ciudades autónomas, no comunidades autónomas, y presentan una doble dimensión: instituciones de autogobierno propias y condición de entidad municipal.

Los artículos 1 y 2 de ambos Estatutos disponen que la ciudad, como parte integrante de la Nación española y dentro de su indisoluble unidad, goza de autonomía para gestionar sus intereses y de plena capacidad para cumplir sus fines. El territorio de cada ciudad coincide con la delimitación de su término municipal. Sus órganos institucionales son la Asamblea, el Presidente y el Consejo de Gobierno, conforme al artículo 6.

La Asamblea está integrada por veinticinco miembros elegidos en la ciudad por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto. Las elecciones se rigen por la legislación estatal sobre régimen electoral general para elecciones locales y los miembros tienen también la condición de concejales, según el artículo 7 de cada Estatuto. La Asamblea aprueba su Reglamento, los presupuestos y cuentas, planes generales, ordenanzas y reglamentos; impulsa y controla la actuación del Consejo de Gobierno; elige al Presidente; ejerce la iniciativa legislativa y las demás funciones estatutarias, de acuerdo con los artículos 12 y 13.

El Presidente es elegido por la Asamblea de entre sus miembros y nombrado por el Rey. Resulta elegido quien obtenga mayoría absoluta; si nadie la alcanza, se nombra al cabeza de la lista que hubiera obtenido más votos en las elecciones. El Presidente ostenta también la condición de Alcalde, preside la Asamblea y el Consejo de Gobierno, dirige y coordina su actuación y ejerce la suprema representación de la ciudad, según los artículos 14 y 15.

El Consejo de Gobierno es el órgano colegiado que ejerce las funciones ejecutivas y administrativas. Está compuesto por el Presidente y los Consejeros, nombrados y separados libremente por aquel; los Estatutos no exigen que los Consejeros sean miembros de la Asamblea. El Consejo desarrolla reglamentariamente las normas aprobadas por la Asamblea cuando estas lo autoricen, dirige la administración y ejerce las restantes funciones atribuidas por los artículos 16 a 19. Responde políticamente ante la Asamblea y el Presidente puede plantear una cuestión de confianza en los términos estatutarios.

Los artículos 20 a 22 ordenan sus competencias. En las materias del artículo 21 —entre ellas ordenación del territorio, urbanismo y vivienda; obras públicas de interés local; carreteras, agricultura, cultura, deporte, turismo, asistencia social, sanidad, casinos, juegos y estadísticas para fines de la ciudad— ejercen administración, inspección y sanción y, en los términos de la legislación estatal, potestad reglamentaria. En las materias del artículo 22 —como gestión ambiental, comercio interior, consumidores, industria, protección civil, energía, medios de comunicación y propiedad intelectual— ejecutan la legislación estatal, con facultades de administración, inspección y sanción y potestad reglamentaria para organizar los servicios correspondientes.

Esta potestad reglamentaria no equivale a la potestad legislativa propia de una comunidad autónoma. Las Asambleas sí pueden ejercer iniciativa legislativa estatal: solicitar al Gobierno la adopción de un proyecto de ley o remitir al Congreso una proposición de ley y designar hasta tres miembros para defenderla, conforme al artículo 13 de ambos Estatutos.

Además de sus competencias estatutarias, Ceuta y Melilla ejercen las que la legislación estatal atribuye a los Ayuntamientos, las que ejercían las Diputaciones provinciales y las que el Estado atribuya en el futuro a estas. Cada ciudad tiene personalidad jurídica propia y su administración se rige, con las especialidades estatutarias, por la legislación estatal de régimen local en materia de procedimiento, contratos, concesiones, expropiación, responsabilidad, bienes y demás aspectos de régimen jurídico, conforme a los artículos 25 y 28 a 30.

Las normas reglamentarias, actos y acuerdos de ambas ciudades pueden impugnarse ante la jurisdicción contencioso-administrativa; la revisión en vía administrativa sigue la legislación estatal, de acuerdo con el artículo 32. El artículo 33 permite crear, por iniciativa conjunta del Presidente y del Delegado del Gobierno, órganos de cooperación para elaborar y controlar planes y programas conjuntos de obras y servicios, sin menoscabar las competencias de cada Administración.

Ambas ciudades disponen de patrimonio y Hacienda propios y gozan de autonomía financiera con sujeción al principio de coordinación con la Hacienda estatal. Sus recursos comprenden tributos propios, asignaciones presupuestarias, participaciones en tributos estatales, transferencias de fondos, rendimientos patrimoniales, sanciones, crédito, recursos por competencias traspasadas y tributos estatales cedidos, en los términos de los artículos 34 a 36. La aprobación de presupuestos y cuentas corresponde a la Asamblea, sin perjuicio del control del Tribunal de Cuentas previsto en el artículo 12.

Concepto, clases y potestades

La Constitución garantiza la autonomía municipal, reconoce la provincia como entidad local y exige suficiencia financiera en los artículos 140 a 142 CE. La Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local —LRBRL— desarrolla el régimen básico común. Sus artículos 1 y 2 describen municipios y provincias como entidades autónomas para gestionar sus intereses y obligan a la legislación estatal y autonómica a asegurarles derecho de intervención en los asuntos que afecten directamente a su círculo de intereses, según las características de la actividad y su capacidad de gestión.

El artículo 3 LRBRL considera entidades locales territoriales al municipio, la provincia y la isla en los archipiélagos balear y canario. También tienen condición de entidad local las comarcas u otras agrupaciones de municipios creadas por las comunidades autónomas, las áreas metropolitanas y las mancomunidades. Las entidades de ámbito territorial inferior al municipio carecen, con carácter general, de personalidad jurídica y actúan como forma de organización desconcentrada, de acuerdo con el artículo 24 bis LRBRL.

Municipios, provincias e islas disponen, dentro de sus competencias, de potestades reglamentaria y de autoorganización; tributaria y financiera; de programación o planificación; expropiatoria; de investigación, deslinde y recuperación de oficio de sus bienes; de ejecución forzosa y sancionadora; y de revisión de oficio, así como de las prelaciones y preferencias reconocidas por el ordenamiento. Sus actos se presumen legítimos y son ejecutivos. Las restantes entidades ejercen las potestades que determinen las leyes autonómicas y sus estatutos, conforme al artículo 4 LRBRL. Tener una potestad no basta para intervenir en cualquier materia: cada actuación requiere una competencia atribuida.

Las competencias locales son propias o atribuidas por delegación. Solo pueden ejercer competencias distintas de las propias y delegadas si no se pone en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda municipal y no existe ejecución simultánea del mismo servicio por otra Administración; son necesarios los informes previos previstos en el artículo 7.4 LRBRL. Las competencias se ejercen en régimen de autonomía y bajo responsabilidad propia, sin perjuicio de coordinación cuando exceden del interés local o inciden en otras Administraciones.

Municipio: territorio, población y padrón

El municipio es la entidad local básica y cauce inmediato de participación ciudadana. Tiene personalidad jurídica y plena capacidad; sus elementos son territorio, población y organización, según el artículo 11 LRBRL. Cada municipio pertenece a una sola provincia. La creación, supresión y alteración de términos se regula por la legislación autonómica y no puede modificar límites provinciales; exige audiencia de los municipios afectados, dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico y comunicación a la Administración General del Estado. La creación de nuevos municipios solo puede realizarse sobre núcleos territorialmente diferenciados de al menos 4.000 habitantes y si resulta sostenible y no reduce la calidad de los servicios existentes, conforme al artículo 13 LRBRL.

Toda persona que viva en España debe inscribirse en el padrón del municipio donde resida habitualmente; si vive en varios, en aquel donde pase más tiempo. Los inscritos constituyen la población municipal y son vecinos desde su inscripción. El padrón municipal es el registro administrativo que contiene los datos de los vecinos; sus datos prueban residencia y domicilio habitual y las certificaciones tienen carácter de documento público y fehaciente a efectos administrativos, según los artículos 15 y 16 LRBRL. La inscripción de extranjeros no prueba residencia legal ni atribuye derechos distintos de los reconocidos por la legislación vigente.

Los vecinos pueden ser electores y elegibles conforme a la legislación electoral, participar en la gestión municipal, utilizar servicios y aprovechamientos comunales, contribuir mediante prestaciones legalmente previstas, ser informados y formular solicitudes, pedir consulta popular, exigir servicios obligatorios y ejercer iniciativa popular. También deben cumplir obligaciones legales y ordenanzas, de acuerdo con el artículo 18 LRBRL.

Organización municipal ordinaria

El gobierno y administración municipal corresponden al Ayuntamiento, integrado por Alcalde y Concejales, salvo los municipios que funcionan en concejo abierto. Los Concejales son elegidos por sufragio universal, igual, libre, directo y secreto; el Alcalde es elegido por los Concejales o por los vecinos, según los artículos 140 CE, 19 LRBRL y 176 a 180 LOREG.

Cada término municipal constituye una circunscripción. El número de Concejales aumenta con la población desde tres en municipios de hasta cien residentes; a partir de 100.001 se añade un Concejal por cada 100.000 residentes o fracción y otro más si el resultado es par. En la atribución de puestos no se tienen en cuenta candidaturas que no alcancen el 5 % de los votos válidos. Los ciudadanos de la Unión residentes en España y los nacionales de países con reciprocidad reconocida en tratado pueden ejercer sufragio activo municipal con los requisitos del artículo 176 LOREG; los artículos 179 y 180 LOREG regulan número y atribución de concejalías.

El mandato municipal dura cuatro años. El Ayuntamiento se constituye en sesión pública el vigésimo día posterior a las elecciones o el cuadragésimo si se ha interpuesto recurso contencioso-electoral contra la proclamación. En esa sesión se elige Alcalde entre quienes encabezan las listas: se proclama a quien obtiene mayoría absoluta de los Concejales y, si nadie la alcanza, a quien encabeza la lista más votada; en municipios de entre cien y doscientos cincuenta habitantes rige la especialidad del artículo 196. Estas reglas se contienen en los artículos 194 a 196 LOREG.

En todos los Ayuntamientos existen Alcalde, Tenientes de Alcalde y Pleno. La Junta de Gobierno Local existe en todos los municipios de más de 5.000 habitantes y en los de población inferior cuando lo disponga el reglamento orgánico o lo acuerde el Pleno. La Comisión Especial de Cuentas existe en todos. En municipios de más de 5.000 habitantes y, si lo dispone el reglamento o el Pleno, en los demás, existen órganos de estudio, informe o consulta y de seguimiento de la gestión, sin perjuicio de la organización autonómica complementaria, conforme al artículo 20 LRBRL.

El Alcalde preside la corporación, dirige el gobierno y la administración municipal, representa al Ayuntamiento, convoca y preside Pleno y Junta, dirige servicios y obras, ejecuta el presupuesto, ejerce jefaturas y adopta medidas urgentes en catástrofes o grave riesgo, dando cuenta al Pleno. También ejerce las competencias residuales que la legislación atribuya al municipio sin asignarlas a otro órgano, según el artículo 21 LRBRL.

El Pleno, integrado por todos los Concejales y presidido por el Alcalde, controla y fiscaliza los órganos de gobierno; adopta decisiones sobre organización, ordenanzas, planeamiento, presupuesto, tributos, formas de gestión, alteración del término y ejercicio de acciones; acepta determinadas delegaciones y vota la moción de censura y la cuestión de confianza conforme a la legislación electoral. Las mayorías exigibles y las materias delegables se recogen en los artículos 22 y 47 LRBRL.

La Junta de Gobierno Local se integra por el Alcalde y un número de Concejales no superior al tercio del número legal. Asiste al Alcalde y ejerce las atribuciones delegadas o conferidas por las leyes, conforme al artículo 23 LRBRL. Los Tenientes de Alcalde, nombrados entre los miembros de la Junta o, donde no exista, entre los Concejales, sustituyen al Alcalde por orden de nombramiento en casos de vacante, ausencia o enfermedad.

Competencias y servicios municipales

El municipio puede promover actividades y prestar servicios que satisfagan necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal dentro de sus competencias. El artículo 25 LRBRL enumera materias de competencia propia en los términos de la legislación estatal y autonómica: urbanismo, vivienda, medio ambiente urbano, abastecimiento y tratamiento de aguas, infraestructura viaria, evaluación e información de necesidad social, policía local y protección civil, tráfico y movilidad, turismo, ferias y mercados, salubridad, cementerios, deporte, cultura, educación en los aspectos previstos, tecnologías de la información, promoción de la igualdad y contra la violencia de género y promoción y participación en comunidades ciudadanas de energía y comunidades de energías renovables. La ley atributiva debe evaluar la conveniencia local, evitar duplicidades y prever financiación suficiente.

El artículo 26 LRBRL establece servicios mínimos acumulativos por población:

• En todos los municipios: alumbrado público, cementerio, recogida de residuos, limpieza viaria, abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado, acceso a núcleos y pavimentación de vías.
• En los de más de 5.000 habitantes: además, parque público, biblioteca pública y tratamiento de residuos.
• En los de más de 20.000: además, protección civil; evaluación e información de necesidad social y atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión; prevención y extinción de incendios; e instalaciones deportivas de uso público.
• En los de más de 50.000: además, transporte colectivo urbano de viajeros y medio ambiente urbano.

En municipios de menos de 20.000 habitantes, la Diputación o entidad equivalente coordina determinados servicios —residuos, aguas, limpieza viaria, acceso, pavimentación y alumbrado— mediante prestación directa o fórmulas de gestión compartida y con la conformidad de los municipios afectados. Los incisos que atribuían al Ministerio la decisión sobre la propuesta fueron declarados inconstitucionales y nulos por la STC 111/2016 y no forman parte de la regla vigente. El municipio puede asumir la prestación y coordinación si justifica ante la Diputación que puede prestar el servicio a un coste efectivo menor y esta lo considera acreditado, conforme al artículo 26.2 LRBRL.

El Estado y las comunidades autónomas pueden delegar competencias en municipios si mejoran eficiencia, eliminan duplicidades y respetan estabilidad y sostenibilidad. La delegación debe precisar alcance, contenido, condiciones, duración —no inferior a cinco años—, control y medios personales, materiales y económicos, sin que pueda generar mayor gasto público. Su efectividad requiere aceptación municipal, salvo que una ley imponga obligatoriamente la delegación, y siempre financiación suficiente, conforme al artículo 27 LRBRL.

Regímenes municipales especiales

El concejo abierto se aplica a municipios que tradicional y voluntariamente cuentan con ese régimen y a aquellos en que lo aconsejen su localización, la mejor gestión de intereses u otras circunstancias, mediante el procedimiento legal. El gobierno corresponde a un Alcalde y una asamblea vecinal de todos los electores, que actúan conforme a usos, costumbres y legislación aplicable, según el artículo 29 LRBRL.

El régimen de municipios de gran población se aplica a municipios de más de 250.000 habitantes; capitales de provincia de más de 175.000; municipios que sean capitales de provincia, capitales autonómicas o sedes de instituciones autonómicas; y municipios de más de 75.000 habitantes con circunstancias económicas, sociales, históricas o culturales especiales. En los dos últimos grupos se requiere decisión de la Asamblea legislativa autonómica a iniciativa del Ayuntamiento. Los artículos 121 a 138 LRBRL separan con mayor intensidad funciones políticas y ejecutivas: Pleno, comisiones, Alcalde, Tenientes, Junta de Gobierno, distritos, asesoría jurídica, órganos superiores y directivos, Consejo Social, Comisión de Sugerencias y Reclamaciones y órgano especializado para reclamaciones económico-administrativas.

En este régimen, el Pleno dispone de secretario general propio; el Alcalde puede delegar numerosas funciones; y la Junta de Gobierno Local tiene amplias competencias ejecutivas, entre ellas aprobar proyectos normativos y presupuestarios, licencias, contratación, gestión patrimonial, personal y nombramiento de órganos directivos en los términos legales. El Consejo Social de la Ciudad integra representantes económicos, sociales, profesionales y vecinales y emite informes, estudios y propuestas. El órgano económico-administrativo resuelve reclamaciones sobre actos de gestión, liquidación, recaudación e inspección de tributos e ingresos locales, dicta criterios y elabora estudios, sin perjuicio del recurso contencioso-administrativo.

Provincia, islas y otras entidades locales

La provincia es una entidad local determinada por la agrupación de municipios y también una división territorial para actividades del Estado. Solo las Cortes Generales pueden alterar límites provinciales mediante ley orgánica. Su gobierno autónomo corresponde a Diputaciones u otras corporaciones representativas, conforme al artículo 141 CE.

La provincia tiene personalidad jurídica propia y persigue solidaridad y equilibrio intermunicipales, asegurando prestación adecuada de servicios municipales y participando en la coordinación local con comunidad autónoma y Estado, según el artículo 31 LRBRL. En todas las Diputaciones existen Presidente, Vicepresidentes, Junta de Gobierno, Pleno, órganos de estudio y seguimiento y Comisión Especial de Cuentas. Presidente, Pleno y Junta distribuyen sus funciones conforme a los artículos 32 a 35 LRBRL.

Las competencias provinciales propias incluyen coordinación de servicios municipales, asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica —especialmente a municipios pequeños—, prestación de servicios supramunicipales, cooperación en desarrollo económico y social y funciones de administración electrónica y contratación centralizada, entre otras del artículo 36 LRBRL. El plan provincial de cooperación a obras y servicios es uno de sus instrumentos básicos.

Las comunidades autónomas uniprovinciales y la Comunidad Foral de Navarra asumen competencias y medios de las Diputaciones. En el País Vasco se respetan las peculiaridades forales. En Canarias, los Cabildos son órganos de gobierno, administración y representación insular; en Baleares, los Consejos Insulares ejercen sus competencias conforme al Estatuto y la legislación autonómica. Estas especialidades aparecen en los artículos 39 a 41 LRBRL.

En los Cabildos canarios, los Consejeros Insulares se eligen directamente en cada isla para cuatro años y el candidato primero de la lista más votada ocupa la Presidencia, conforme al artículo 201 LOREG. En las Diputaciones, el número de Diputados es de 25, 27, 31 o 51 según la población provincial. Los puestos se distribuyen entre partidos judiciales y formaciones en función de población y resultados municipales; después, los Concejales de cada formación eligen a los Diputados provinciales. El Presidente de la Diputación se elige entre sus miembros por mayoría absoluta en primera votación o simple en segunda. Los artículos 204 a 209 LOREG contienen el procedimiento y preservan los regímenes autonómicos y forales especiales.

Las comarcas y otras agrupaciones de municipios se crean por las comunidades autónomas, conforme a sus Estatutos, cuando existan intereses comunes que precisen gestión propia; su creación no puede privar a los municipios de intervenir en todas las materias del artículo 25 ni absorber la totalidad de competencias provinciales. Las áreas metropolitanas son entidades creadas por ley autonómica para grandes aglomeraciones urbanas con vínculos económicos y sociales que exigen planificación conjunta y coordinación de servicios y obras. Las mancomunidades son asociaciones voluntarias de municipios para ejecutar en común obras y servicios determinados de su competencia; tienen personalidad jurídica y sus Estatutos regulan ámbito, objeto, órganos, recursos y duración. Así lo establecen los artículos 42 a 44 LRBRL.

Funcionamiento, participación, servicios, control y Hacienda local

Los órganos colegiados locales celebran sesiones ordinarias, extraordinarias y extraordinarias urgentes. El Pleno celebra sesión ordinaria, como mínimo, cada mes en municipios de más de 20.000 habitantes; cada dos meses en los de 5.001 a 20.000; y cada tres meses en los de hasta 5.000. Hay sesión extraordinaria cuando lo decide el Presidente o lo solicita al menos una cuarta parte del número legal de miembros; ninguno puede solicitar más de tres al año. Para constituirse válidamente se requiere un tercio del número legal —nunca menos de tres— y la asistencia del Presidente y del secretario o de quienes los sustituyan.

Las sesiones plenarias son públicas, salvo el debate y votación de asuntos que puedan afectar al derecho fundamental del artículo 18.1 CE cuando lo acuerde la mayoría absoluta; las de la Junta de Gobierno Local no son públicas. Los acuerdos se adoptan por mayoría simple de los presentes como regla y por mayoría absoluta del número legal en las materias tasadas del artículo 47 LRBRL. Convocatoria, documentación, quórum y actas se rigen por los artículos 46 a 54 LRBRL.

Los miembros de las corporaciones se constituyen en grupos políticos y están sometidos a deberes, incompatibilidades, abstención y responsabilidad. Pueden percibir retribuciones por dedicación exclusiva o parcial, asistencias cuando no exista dedicación y las indemnizaciones correspondientes; deben formular declaraciones de actividades, bienes e intereses. Tienen derecho a la información necesaria para ejercer su función y responden civil y penalmente por actos y omisiones, conforme a los artículos 73 a 78 LRBRL.

Las entidades locales pueden intervenir en actividades privadas mediante ordenanzas, licencias, comunicaciones, declaraciones responsables y controles posteriores, respetando igualdad, necesidad y proporcionalidad. Los servicios públicos locales pueden gestionarse directamente —por la propia entidad, organismo autónomo, entidad pública empresarial o sociedad mercantil local— o indirectamente mediante las formas contractuales previstas; las formas más sostenibles y eficientes deben justificarse, de acuerdo con los artículos 84 a 85 ter LRBRL. La iniciativa pública para actividades económicas exige expediente de conveniencia y oportunidad y aprobación plenaria; se reserva a las entidades locales la prestación de determinados servicios esenciales del artículo 86.

Estado, comunidades y entidades locales deben facilitar información, respetar competencias y ponderar los intereses afectados. La coordinación procede cuando las actividades trascienden el interés propio, inciden en otras Administraciones o son concurrentes, pero no puede vaciar la autonomía. Estado y comunidades pueden impugnar actos y acuerdos locales contrarios al ordenamiento o que menoscaben sus competencias; el Delegado del Gobierno puede suspender actos que atenten gravemente al interés general de España y recurrirlos en el plazo legal, según los artículos 55 a 67 LRBRL.

Las Haciendas locales deben disponer de medios suficientes y se nutren fundamentalmente de tributos propios y participación en tributos estatales y autonómicos, según el artículo 142 CE. Las entidades aprueban anualmente un presupuesto único, administran su patrimonio y quedan sometidas a contabilidad pública. La fiscalización externa de cuentas y gestión económica corresponde al Tribunal de Cuentas, con el alcance y condiciones del artículo 115 LRBRL y sin perjuicio de los supuestos legales de delegación en órganos externos autonómicos.

España participa en la Unión Europea sobre la base del artículo 93 CE, que permite autorizar mediante ley orgánica tratados por los que se atribuya a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución. Los tratados válidamente celebrados y publicados oficialmente forman parte del ordenamiento interno conforme al artículo 96 CE. En ese marco, el Tratado de la Unión Europea —TUE— y el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea —TFUE— distribuyen competencias, organizan las instituciones y determinan sus procedimientos.

El artículo 5 TUE establece el principio de atribución: la Unión solo puede actuar dentro de las competencias que los Estados miembros le han conferido en los Tratados para alcanzar sus objetivos; toda competencia no atribuida permanece en los Estados. En ámbitos que no sean de competencia exclusiva, la subsidiariedad exige que los objetivos no puedan ser alcanzados suficientemente por los Estados y puedan lograrse mejor a escala de la Unión. La proporcionalidad impide que el contenido y la forma de la acción excedan de lo necesario para alcanzar los objetivos de los Tratados.

El artículo 13.1 TUE enumera siete instituciones: Parlamento Europeo, Consejo Europeo, Consejo, Comisión Europea, Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Banco Central Europeo y Tribunal de Cuentas. Cada una actúa dentro de las atribuciones conferidas por los Tratados y con arreglo a sus procedimientos, condiciones y fines; además, deben mantener una cooperación leal. El Comité Económico y Social y el Comité de las Regiones asisten con funciones consultivas, pero no integran esa lista institucional.

La estructura no reproduce de forma exacta la división estatal de poderes. El Parlamento representa a los ciudadanos; el Consejo, a los Gobiernos; ambos legislan y aprueban el presupuesto conjuntamente. El Consejo Europeo reúne al máximo nivel político estatal, proporciona impulso y fija orientaciones generales, pero no ejerce función legislativa. La Comisión promueve el interés general, impulsa normalmente las propuestas y vela por el Derecho. El TJUE garantiza el respeto del Derecho en su interpretación y aplicación.

El Consejo Europeo no debe confundirse con el Consejo ni con el Consejo de Europa. El artículo 15 TUE dispone que el Consejo Europeo está formado por los Jefes de Estado o de Gobierno, su Presidente y el Presidente de la Comisión; el Alto Representante participa en sus trabajos. Se pronuncia por consenso salvo previsión distinta, elige a su Presidente por mayoría cualificada para dos años y medio renovables una vez y no ejerce función legislativa. El Consejo de Europa, por su parte, es una organización internacional diferente y no es una institución de la Unión.

Actos de la Unión

El artículo 288 TFUE distingue cinco actos. El reglamento tiene alcance general, es obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro. La directiva obliga al Estado destinatario respecto del resultado que debe conseguir, pero deja a las autoridades nacionales la elección de forma y medios. La decisión es obligatoria en todos sus elementos y, si designa destinatarios, solo para ellos. Recomendaciones y dictámenes no son vinculantes.

Un acto es legislativo cuando se adopta mediante un procedimiento legislativo, no por el mero hecho de denominarse reglamento, directiva o decisión. Los artículos 290 y 291 TFUE diferencian además actos delegados y de ejecución. Un acto legislativo puede delegar en la Comisión la adopción de actos no legislativos de alcance general que completen o modifiquen elementos no esenciales, fijando objetivos, alcance, duración y condiciones. Cuando sean necesarias condiciones uniformes de ejecución, se confieren competencias de ejecución normalmente a la Comisión y, en casos específicos, al Consejo. Los Estados miembros conservan como regla la ejecución de los actos vinculantes.

Procedimientos legislativos

El artículo 289.1 TFUE define el procedimiento legislativo ordinario como la adopción conjunta por el Parlamento Europeo y el Consejo, a propuesta de la Comisión, de un reglamento, una directiva o una decisión. Excepcionalmente, los Tratados admiten otras iniciativas. En los procedimientos legislativos especiales, el acto lo adopta el Parlamento con participación del Consejo o el Consejo con participación del Parlamento.

El artículo 294 TFUE desarrolla el procedimiento ordinario. La Comisión presenta la propuesta al Parlamento y al Consejo. En primera lectura, el Parlamento adopta su posición; si el Consejo la aprueba, el acto queda adoptado y, si no, adopta su propia posición. En segunda lectura, el Parlamento dispone de tres meses para aprobarla o no pronunciarse —el acto se adopta—, rechazarla por mayoría de sus miembros —el acto no se adopta— o proponer enmiendas. El Consejo dispone después de tres meses para aprobar las enmiendas o activar la conciliación; sobre enmiendas con dictamen negativo de la Comisión debe decidir por unanimidad.

El Comité de Conciliación, formado por miembros del Consejo o sus representantes y el mismo número de representantes del Parlamento, dispone de seis semanas para acordar un texto conjunto, con participación de la Comisión. Si hay acuerdo, Parlamento y Consejo cuentan con seis semanas para aprobarlo en tercera lectura; si no hay texto conjunto o una institución no lo aprueba, el acto no se adopta. Los plazos pueden ampliarse en los términos del artículo 294.14.

El Consejo de la Unión Europea o simplemente Consejo representa a los Gobiernos de los Estados miembros. Está compuesto por un representante de cada Estado de rango ministerial, facultado para comprometer al Gobierno al que representa y ejercer el voto, conforme al artículo 16.2 TUE. No exige que asista siempre la misma persona: la formación depende de la materia y puede reunir, por ejemplo, a los ministros responsables de economía y finanzas, justicia o medio ambiente.

El Consejo ejerce conjuntamente con el Parlamento las funciones legislativa y presupuestaria y desempeña funciones de definición de políticas y coordinación en las condiciones de los Tratados, según el artículo 16.1 TUE. También celebra acuerdos internacionales cuando corresponda, adopta recomendaciones, coordina políticas económicas y participa en nombramientos y decisiones institucionales. La función concreta depende de la base jurídica aplicable.

El Consejo de Asuntos Generales garantiza coherencia entre las distintas formaciones y prepara las reuniones del Consejo Europeo, en contacto con sus Presidentes y la Comisión. El Consejo de Asuntos Exteriores, presidido por el Alto Representante, elabora la acción exterior conforme a las líneas estratégicas del Consejo Europeo y asegura su coherencia. Las restantes formaciones se establecen conforme a los artículos 16.6 TUE y 236 TFUE.

La Presidencia de las formaciones distintas de Asuntos Exteriores se ejerce mediante un sistema de rotación igual entre Estados. El Comité de Representantes Permanentes —COREPER— prepara los trabajos y ejecuta las tareas que el Consejo le confía. Un comité formado por altos funcionarios prepara específicamente los trabajos del Consejo en materias del espacio de libertad, seguridad y justicia. La Secretaría General, bajo la autoridad de su Secretario General, presta asistencia a la institución, conforme al artículo 240 TFUE.

El Consejo se reúne por convocatoria de su Presidente, por iniciativa de este, de uno de sus miembros o de la Comisión. Cuando delibera y vota sobre un proyecto de acto legislativo, se reúne en público, por lo que cada sesión se divide en deliberaciones legislativas y actividades no legislativas. Para votar, cada miembro puede representar como máximo a otro, conforme a los artículos 16.8 TUE, 237 y 239 TFUE.

La regla general es la mayoría cualificada. Cuando el Consejo actúa a propuesta de la Comisión o del Alto Representante, se requiere al menos el 55 % de sus miembros —como mínimo quince— que representen al menos el 65 % de la población de la Unión; la minoría de bloqueo debe incluir al menos cuatro miembros. Cuando no actúa a propuesta de ninguno de ellos, el umbral se eleva al 72 % de los miembros, manteniendo el 65 % de población, según los artículos 16.4 TUE y 238 TFUE. Las abstenciones no impiden la unanimidad, pero sí cuentan como abstención y no como voto favorable cuando se exige mayoría cualificada. El Consejo decide por mayoría simple en las cuestiones procedimentales y para solicitar estudios o propuestas a la Comisión en los supuestos del artículo 241 TFUE.

El Consejo aprueba su Reglamento interno y puede organizar comités. La distinción funcional resulta esencial: el Consejo Europeo impulsa y orienta sin legislar; el Consejo negocia y adopta actos y presupuesto junto con el Parlamento.

El Parlamento Europeo representa a los ciudadanos de la Unión. Sus miembros se eligen por sufragio universal directo, libre y secreto para un mandato de cinco años. El artículo 14.2 TUE establece representación decrecientemente proporcional, un mínimo de seis escaños por Estado y un máximo de noventa y seis. El número total no puede exceder de setecientos cincuenta, más el Presidente. Este límite no significa que deba cubrirse siempre en su totalidad.

El Parlamento elabora el proyecto de disposiciones electorales uniformes o basadas en principios comunes. El Consejo las establece por unanimidad mediante procedimiento legislativo especial, previa aprobación parlamentaria, y entran en vigor después de su aprobación por los Estados conforme a sus normas constitucionales. Parlamento y Consejo regulan además el estatuto y financiación de los partidos políticos europeos mediante el procedimiento ordinario, según los artículos 223 y 224 TFUE.

La composición concreta se fija por decisión unánime del Consejo Europeo, a iniciativa del Parlamento y con su aprobación. La Decisión (UE) 2023/2061 asigna para la legislatura 2024-2029 un total de 720 escaños, de los que 61 corresponden a España. Son datos vinculados a ese periodo y no alteran los límites permanentes del artículo 14 TUE.

El Parlamento ejerce conjuntamente con el Consejo las funciones legislativa y presupuestaria; desempeña funciones de control político y consultivas y elige al Presidente de la Comisión, conforme al artículo 14.1 TUE. Puede pedir a la Comisión propuestas legislativas por mayoría de sus miembros; si la Comisión no presenta propuesta, debe comunicar sus razones, según el artículo 225 TFUE.

Elige de entre sus miembros a su Presidente y a la Mesa. Celebra un periodo anual de sesiones y se reúne de pleno derecho el segundo martes de marzo; puede reunirse extraordinariamente a petición de la mayoría de sus miembros, del Consejo o de la Comisión. Como regla decide por mayoría de votos emitidos, aunque los Tratados establecen mayorías especiales. La Comisión puede asistir a todas sus sesiones y debe ser oída si lo solicita; Consejo Europeo y Consejo comparecen en las condiciones de sus Reglamentos, conforme a los artículos 229 a 232 TFUE.

El control político incluye preguntas al Consejo Europeo, Consejo y Comisión; debate del informe general anual; participación en el nombramiento de la Comisión; y moción de censura. Esta solo puede votarse una vez transcurridos, como mínimo, tres días desde su presentación y exige dos tercios de los votos emitidos que representen a la mayoría de los miembros del Parlamento. Si se aprueba, la Comisión debe dimitir colectivamente y el Alto Representante cesa en sus funciones dentro de ella, aunque continúan despachando asuntos ordinarios hasta su sustitución, según el artículo 234 TFUE.

El Parlamento puede constituir una comisión temporal de investigación, a petición de una cuarta parte de sus miembros, para examinar alegaciones de infracción o mala administración en la aplicación del Derecho de la Unión, salvo hechos sometidos a un órgano jurisdiccional mientras no concluya el procedimiento. Los ciudadanos y residentes y las personas jurídicas con domicilio social en la Unión pueden presentar peticiones sobre asuntos de sus ámbitos de actuación que les afecten directamente, conforme a los artículos 226 y 227 TFUE.

El Defensor del Pueblo Europeo, elegido por el Parlamento después de cada elección para toda la legislatura, recibe reclamaciones sobre mala administración de instituciones, órganos u organismos de la Unión, salvo el TJUE en el ejercicio de funciones jurisdiccionales. Actúa con independencia, investiga y remite informes; puede ser destituido por el Tribunal de Justicia a petición del Parlamento si deja de cumplir las condiciones o comete falta grave, según el artículo 228 TFUE.

La Comisión promueve el interés general de la Unión y adopta las iniciativas adecuadas. Vela por la aplicación de los Tratados y de las medidas de las instituciones, supervisa el Derecho de la Unión bajo control del TJUE, ejecuta el presupuesto, gestiona programas y ejerce funciones de coordinación, ejecución y gestión. También asegura la representación exterior, salvo la política exterior y de seguridad común y otras excepciones, conforme al artículo 17.1 TUE.

Como regla, los actos legislativos solo pueden adoptarse a propuesta de la Comisión, salvo previsión distinta de los Tratados. Esta iniciativa legislativa no equivale a aprobar la norma: la decisión corresponde a Parlamento y Consejo en el procedimiento ordinario. Mientras el Consejo no se haya pronunciado, la Comisión puede modificar su propuesta; cuando el Consejo decide sobre una propuesta de la Comisión, solo puede modificarla por unanimidad, salvo las excepciones del artículo 293 TFUE.

El artículo 17.5 TUE previó que la Comisión estuviera compuesta por un número equivalente a dos tercios de los Estados miembros, salvo decisión unánime del Consejo Europeo. La Decisión 2013/272/UE aplicó esa excepción y estableció un número de miembros igual al de Estados. Por tanto, con veintisiete Estados miembros, la Comisión cuenta actualmente con veintisiete miembros, incluidos su Presidente y el Alto Representante. Este dato depende del número de Estados y de la vigencia de la decisión, mientras que la regla y excepción permanecen en el Tratado.

Los miembros se eligen por competencia general y compromiso europeo entre personas con plena independencia. Su mandato es de cinco años. No pueden solicitar ni aceptar instrucciones de Gobiernos, instituciones u otros organismos ni ejercer actividades profesionales durante el mandato; los Estados deben respetar su independencia, conforme a los artículos 17.3 TUE y 245 TFUE. Si se aplicara la composición reducida prevista por el Tratado, la selección entre nacionales de los Estados seguiría una rotación estrictamente igual que reflejara su diversidad demográfica y geográfica.

El nombramiento se desarrolla en varias fases. El Consejo Europeo propone por mayoría cualificada una candidatura a Presidente, teniendo en cuenta las elecciones europeas. El Parlamento la elige por mayoría de sus miembros; si no obtiene esa mayoría, debe proponerse otra en un mes. El Consejo, de común acuerdo con el Presidente electo, adopta la lista de las restantes personas a partir de propuestas estatales. Presidente, Alto Representante y demás miembros se someten colegiadamente a la aprobación del Parlamento y, obtenida esta, la Comisión es nombrada por el Consejo Europeo por mayoría cualificada, conforme al artículo 17.7 TUE.

El Presidente define las orientaciones de la Comisión, decide su organización interna y nombra Vicepresidentes distintos del Alto Representante. Puede exigir la dimisión de un comisario; el Alto Representante dimite conforme al procedimiento específico del artículo 18.1 TUE. Los miembros ejercen sus funciones bajo la autoridad del Presidente y las responsabilidades se estructuran y reparten entre ellos, según los artículos 17.6 TUE y 248 TFUE.

La Comisión actúa por mayoría de sus miembros y aprueba su Reglamento interno. Las vacantes ordinarias se cubren por el resto del mandato mediante nombramiento del Consejo, de común acuerdo con el Presidente y previa consulta al Parlamento, salvo que se decida no cubrirlas; la sustitución del Presidente y del Alto Representante sigue reglas específicas. Un miembro puede ser separado por el Tribunal de Justicia, a instancia del Consejo o de la Comisión, si deja de reunir las condiciones o comete falta grave, conforme a los artículos 246, 247 y 250 TFUE.

La Comisión tiene responsabilidad colegiada ante el Parlamento Europeo. La responsabilidad recae sobre el colegio: si prospera una moción de censura, dimiten todos sus miembros, no solo el responsable de una cartera. También debe responder oralmente o por escrito a las preguntas del Parlamento y presentar anualmente un informe general sobre las actividades de la Unión, conforme a los artículos 17.8 TUE, 234 y 249 TFUE.

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea —TJUE— garantiza el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación de los Tratados. Comprende el Tribunal de Justicia, el Tribunal General y los tribunales especializados que puedan crearse. Los Estados deben establecer vías de recurso suficientes para garantizar la tutela judicial efectiva en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión, conforme al artículo 19.1 TUE.

El Tribunal de Justicia está compuesto por un juez por Estado miembro. El artículo 252 TFUE parte de ocho abogados generales y permite al Consejo aumentar el número por unanimidad a petición del Tribunal; la Decisión 2013/336/UE lo fijó en once desde el 7 de octubre de 2015. Los abogados generales presentan públicamente, con imparcialidad e independencia, conclusiones motivadas en los asuntos que requieren su intervención. El Tribunal actúa en Salas, Gran Sala y, en los casos del Estatuto, en Pleno, según los artículos 251 y 252 TFUE.

El Tribunal General está compuesto desde el 1 de septiembre de 2019 por dos jueces por Estado miembro, según el artículo 48 del Estatuto del TJUE; con veintisiete Estados, son cincuenta y cuatro. Puede estar asistido por abogados generales en los términos del Estatuto. No deben confundirse las denominaciones: TJUE designa el conjunto institucional; Tribunal de Justicia y Tribunal General son órganos jurisdiccionales distintos dentro de él.

Los jueces y abogados generales se eligen entre personalidades que ofrecen garantías de independencia y reúnen las condiciones para las más altas funciones jurisdiccionales o son jurisconsultos de reconocida competencia. Los del Tribunal General deben poseer capacidad para altas funciones jurisdiccionales. Son nombrados de común acuerdo por los Gobiernos de los Estados para seis años, después de consultar al comité del artículo 255 TFUE; el mandato es renovable y cada tres años se produce una renovación parcial. Cada órgano elige a su Presidente por tres años y nombra a su secretario, conforme a los artículos 253 y 254 TFUE.

Reparto de competencias

El Tribunal General conoce en primera instancia de los recursos de anulación, omisión, responsabilidad extracontractual, litigios contractuales y determinadas controversias de personal o propiedad intelectual que le atribuyen los Tratados y el Estatuto, salvo las reservadas al Tribunal de Justicia o a tribunales especializados. Sus resoluciones pueden recurrirse en casación ante el Tribunal de Justicia, limitada a cuestiones de Derecho. También puede conocer cuestiones prejudiciales en materias específicas fijadas por el Estatuto, conforme al artículo 256 TFUE.

Desde el 1 de octubre de 2024, el artículo 50 ter del Estatuto, introducido por el Reglamento (UE, Euratom) 2024/2019, atribuye al Tribunal General las peticiones prejudiciales comprendidas exclusivamente en seis materias: sistema común del IVA; impuestos especiales; código aduanero; clasificación arancelaria en la nomenclatura combinada; compensación y asistencia a pasajeros por denegación de embarque, retraso o cancelación de transportes; y régimen de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero.

Todas las peticiones se presentan inicialmente ante el Tribunal de Justicia, que determina si se transfieren. Conserva las que susciten cuestiones independientes de interpretación del Derecho primario, Derecho internacional público, principios generales o Carta de los Derechos Fundamentales. El Tribunal General puede devolver un asunto si necesita una decisión de principio susceptible de afectar a la unidad o coherencia del Derecho. Esta distribución tiene especial relevancia tributaria y aduanera, pero no elimina la función del Tribunal de Justicia como garante último de la unidad.

Principales procedimientos

El recurso por incumplimiento controla si un Estado ha vulnerado una obligación de la Unión. La Comisión, tras ofrecer observaciones y emitir dictamen motivado, puede acudir al Tribunal de Justicia si el Estado no se ajusta dentro del plazo; otro Estado también puede hacerlo después del procedimiento previo ante la Comisión. La sentencia obliga a adoptar medidas. Si persiste el incumplimiento, pueden imponerse suma a tanto alzado o multa coercitiva; en determinados incumplimientos de notificación de transposición, la Comisión puede proponer sanción desde el primer recurso, conforme a los artículos 258 a 260 TFUE.

El recurso de anulación controla la legalidad de actos legislativos y de otros actos de instituciones, órganos u organismos destinados a producir efectos jurídicos frente a terceros. Estados, Parlamento, Consejo y Comisión son demandantes privilegiados; Tribunal de Cuentas, BCE y Comité de las Regiones pueden defender sus prerrogativas. Las personas físicas o jurídicas pueden recurrir actos dirigidos a ellas, que les afecten directa e individualmente, y actos reglamentarios que les afecten directamente y no incluyan medidas de ejecución. El plazo es de dos meses y, si prospera, el acto se declara nulo, sin perjuicio de efectos que el Tribunal mantenga, según los artículos 263 y 264 TFUE.

El recurso por omisión controla la abstención contraria a los Tratados. Antes de demandar debe requerirse a la institución, órgano u organismo para que actúe; si no define su posición en dos meses, se abre otro plazo de dos meses para recurrir. Cuando se declara una anulación u omisión, la institución afectada debe adoptar las medidas necesarias para ejecutar la sentencia, conforme a los artículos 265 y 266 TFUE.

La Unión debe reparar los daños causados por sus instituciones o agentes en el ejercicio de funciones conforme a los principios generales comunes a los Derechos de los Estados. El TJUE conoce los litigios de responsabilidad extracontractual de los artículos 268 y 340 TFUE. También conoce controversias contractuales cuando exista cláusula compromisoria y determinadas controversias entre la Unión y sus agentes.

La cuestión prejudicial asegura interpretación uniforme y control de validez. Un órgano jurisdiccional nacional puede preguntar sobre interpretación de los Tratados o validez e interpretación de actos de la Unión cuando la respuesta sea necesaria para decidir. Si sus decisiones no son susceptibles de ulterior recurso judicial interno, debe plantearla; si la persona afectada está privada de libertad, el TJUE resuelve con la mayor brevedad, conforme al artículo 267 TFUE. No es una apelación contra la sentencia nacional: el órgano europeo responde sobre Derecho de la Unión y el juez nacional aplica esa respuesta al litigio.

Los Tratados prevén asimismo competencias especiales: litigios entre la Unión y sus agentes; controversias relacionadas con el Banco Europeo de Inversiones o el Banco Central Europeo; litigios contractuales cuando exista cláusula compromisoria; y controversias entre Estados relacionadas con el objeto de los Tratados si se someten mediante compromiso. La política exterior y de seguridad común queda en general fuera de la jurisdicción, con las excepciones del artículo 275, y el artículo 276 excluye el control de validez o proporcionalidad de operaciones policiales y de determinadas responsabilidades estatales de orden público. Los artículos 270 a 277 TFUE regulan estas competencias, límites y la excepción de ilegalidad.

Los recursos no suspenden por sí mismos la ejecución del acto impugnado, aunque el Tribunal puede ordenar suspensión o medidas provisionales. Las sentencias son ejecutivas y los Estados no pueden sustraer controversias sobre interpretación o aplicación de los Tratados a los procedimientos establecidos, conforme a los artículos 278 a 280 y 344 TFUE.