Explicación del Tema 8 de Agentes de Hacienda Pública

Las fuentes del Derecho pueden contemplarse en sentido material y formal. En sentido material identifican a los poderes o sujetos capaces de producir normas —las Cortes Generales, los parlamentos autonómicos, el Gobierno, las instituciones de la Unión Europea o, dentro de su autonomía, las entidades locales—. En sentido formal designan las formas mediante las cuales se exteriorizan esas normas: Constitución, ley, decreto legislativo, decreto-ley, reglamento o acto jurídico de la Unión. En Derecho Administrativo interesa especialmente la fuente formal, porque el rango, la competencia y el procedimiento de elaboración determinan la validez de la disposición.

El artículo 1.1 del Código Civil (CC) declara que las fuentes del ordenamiento jurídico español son la ley, la costumbre y los principios generales del Derecho. La palabra «ley» se utiliza aquí en sentido amplio, comprensivo del Derecho escrito, y no únicamente de la ley parlamentaria. El mismo artículo añade reglas esenciales: carecen de validez las disposiciones contrarias a otra de rango superior; la costumbre solo rige en defecto de ley aplicable, si no contradice la moral o el orden público y resulta probada; los principios generales se aplican en defecto de ley o costumbre y, además, informan el ordenamiento; y las normas de los tratados solo son directamente aplicables en España después de su publicación íntegra en el BOE.

La jurisprudencia no aparece en esa enumeración como una fuente equiparada a la ley. Conforme al artículo 1.6 CC, complementa el ordenamiento con la doctrina que de modo reiterado establece el Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la ley, la costumbre y los principios generales. Las sentencias resuelven litigios concretos, pero la doctrina jurisprudencial cumple una función decisiva para precisar el significado de las normas. A ello se añaden, en sus respectivos ámbitos, la doctrina del Tribunal Constitucional y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, cuya función deriva de la Constitución y de los Tratados.

La costumbre tiene una presencia reducida en el Derecho Administrativo. La Administración se encuentra vinculada positivamente por el ordenamiento y el ejercicio de potestades públicas requiere una atribución jurídica. Una práctica administrativa reiterada no puede crear por sí sola una potestad, alterar una competencia ni dispensar del cumplimiento de una norma. Sí pueden existir remisiones legales a usos o costumbres en ámbitos concretos, pero siempre dentro del marco fijado por el artículo 1.3 CC.

Los principios generales del Derecho cumplen una doble función. Son fuente subsidiaria cuando falta ley y costumbre, y poseen carácter informador aun cuando exista una norma escrita. Principios como proporcionalidad, buena fe, confianza legítima, igualdad, seguridad jurídica, responsabilidad o interdicción de la arbitrariedad permiten interpretar las disposiciones, integrar lagunas y controlar la actuación administrativa. El artículo 3.1 de la Ley 40/2015 (LRJSP) positiviza varios de ellos al ordenar que las Administraciones respeten, entre otros, la buena fe, la confianza legítima, la lealtad institucional, la responsabilidad, la planificación y la eficiencia.

La analogía tampoco constituye una fuente autónoma. Es una técnica de integración: el artículo 4.1 CC permite aplicar una norma a un supuesto no regulado cuando exista identidad de razón, pero el apartado 2 impide extender por analogía las leyes penales, excepcionales y temporales más allá de sus casos expresos. En el ámbito sancionador, esta limitación se une al principio de legalidad del artículo 25.1 CE.

La aplicación de las fuentes requiere interpretarlas. El artículo 3 CC ordena atender al sentido propio de las palabras en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de aplicarse, considerando fundamentalmente su espíritu y finalidad. La equidad se pondera en la aplicación de las normas, pero solo puede fundamentar por sí sola una resolución cuando la ley lo permita expresamente.

No toda decisión o documento administrativo contiene una norma. El reglamento innova el ordenamiento con vocación general y permanencia. El acto administrativo aplica el ordenamiento a una situación concreta, aunque tenga una pluralidad de destinatarios. Las instrucciones y órdenes de servicio del artículo 6 LRJSP dirigen la actividad de órganos jerárquicamente dependientes; su incumplimiento no afecta por sí solo a la validez del acto dictado, sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria. Solo se publican cuando una disposición lo establece o cuando se estima conveniente por sus destinatarios o efectos. Una circular puede ser materialmente reglamentaria si, pese a su denominación, establece reglas generales con efectos externos: la naturaleza depende de su contenido y no de su título.

El artículo 9.3 CE garantiza la jerarquía normativa, y el artículo 1.2 CC priva de validez a las disposiciones que contradigan otra de rango superior. En el ordenamiento interno, la Constitución ocupa la posición suprema; le siguen las normas con rango de ley y, subordinados a ellas, los reglamentos. Dentro de estos últimos existe una jerarquía vinculada al órgano que los dicta y a la forma prevista por el ordenamiento. La consecuencia de una infracción no es una mera preferencia aplicativa: el artículo 47.2 de la Ley 39/2015 (LPAC) declara nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior.

La relación entre ley orgánica y ley ordinaria no se explica como una superioridad general de la primera. Ambas tienen rango de ley, pero el artículo 81 CE reserva determinadas materias a la ley orgánica y exige para su aprobación, modificación o derogación mayoría absoluta del Congreso en una votación final sobre el conjunto. Una ley ordinaria que invade esa reserva incurre en inconstitucionalidad; fuera de la materia reservada, la ley orgánica no posee una fuerza superior ilimitada.

El principio de competencia responde a una pregunta distinta: qué poder puede regular una materia. Una ley estatal y una ley autonómica no se ordenan, con carácter general, mediante una relación jerárquica. Cada una debe respetar el reparto establecido por la Constitución, los estatutos de autonomía y las demás normas que integran el bloque de constitucionalidad. El artículo 149.1.18.ª CE, por ejemplo, atribuye al Estado las bases del régimen jurídico de las Administraciones y el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades organizativas autonómicas. Una invasión competencial se controla ante el Tribunal Constitucional.

La competencia de la Unión Europea tampoco se confunde con una jerarquía interna. En los ámbitos atribuidos a la Unión, su Derecho prima sobre cualquier norma nacional incompatible, cualquiera que sea el rango de esta. La cuestión previa consiste, por tanto, en comprobar si la Unión actuó dentro de las competencias atribuidas por los Tratados.

Cuando dos normas tienen el mismo rango y proceden del mismo ordenamiento, puede operar el criterio temporal: la norma posterior deroga la anterior en aquello que sea incompatible. El artículo 2.2 CC dispone que las leyes solo se derogan por otras posteriores, con el alcance expresamente previsto y con extensión a cuanto resulte incompatible en la misma materia. La derogación de una ley no hace revivir las que esta hubiera derogado. El criterio de especialidad permite aplicar preferentemente la norma que regula de manera específica un supuesto frente a otra general, siempre que esa conclusión sea compatible con la finalidad, el rango y la sucesión temporal de ambas.

La publicación oficial es una garantía del artículo 9.3 CE y condición de eficacia general. Según el artículo 2.1 CC, las leyes entran en vigor a los veinte días de su completa publicación en el BOE si no disponen otra cosa. Ese periodo se denomina vacatio legis. Una ley puede fijar su entrada en vigor el mismo día, al día siguiente, en una fecha determinada o de manera escalonada. La fecha de aprobación, la de publicación y la de entrada en vigor son, por ello, datos distintos.

El artículo 2.3 CC establece que las leyes no tienen efecto retroactivo si no disponen lo contrario. Esta regla general admite que el legislador atribuya retroactividad dentro de los límites constitucionales. El artículo 9.3 CE impone una prohibición específica: garantiza la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales. Por el contrario, la retroactividad de una norma sancionadora favorable se reconoce en la legislación administrativa común.

La distinción entre validez, vigencia y eficacia evita conclusiones incorrectas. Una norma puede ser válida y estar publicada, pero todavía no vigente; puede seguir vigente y no resultar aplicable al caso por existir una norma especial; o puede ser anulada por el órgano competente. La derogación hace cesar la vigencia hacia el futuro, mientras que la declaración de nulidad afecta a la validez y se somete al régimen y a los efectos establecidos por el ordenamiento y por la resolución que la declare.

El artículo 9.1 CE somete a la ciudadanía y a los poderes públicos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico. Su supremacía presenta una dimensión formal —ninguna norma inferior puede modificarla— y otra material —ninguna norma puede contradecir su contenido—. La propia Constitución configura los órganos del Estado, distribuye competencias, reconoce derechos y establece las formas de producción normativa.

El artículo 9.3 CE garantiza conjuntamente legalidad, jerarquía normativa, publicidad de las normas, irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, seguridad jurídica, responsabilidad e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. Cada elemento tiene alcance propio. La legalidad exige sujeción al ordenamiento; la publicidad permite conocer la norma; la seguridad jurídica reclama certeza y coherencia; la responsabilidad impide que el poder quede exento de consecuencias; y la prohibición de arbitrariedad excluye decisiones carentes de justificación objetiva.

La Constitución establece numerosas reservas de ley. El artículo 53.1 CE exige ley para regular el ejercicio de los derechos y libertades del capítulo segundo del título I, respetando su contenido esencial. El artículo 25.1 CE fundamenta la legalidad sancionadora. El artículo 31.3 CE dispone que solo pueden establecerse prestaciones personales o patrimoniales de carácter público con arreglo a la ley, y el artículo 133 CE atribuye la potestad originaria para establecer tributos al Estado mediante ley y somete también a la ley el ejercicio de la potestad tributaria. La reserva no excluye toda colaboración reglamentaria, pero obliga a que la ley determine los elementos esenciales y marque límites suficientes.

La Administración queda específicamente configurada por el artículo 103.1 CE: sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho. La expresión «ley y Derecho» comprende el conjunto del ordenamiento y sus principios, no solo las leyes formales. El artículo 106.1 CE encomienda a los tribunales el control de la potestad reglamentaria, de la legalidad de la actuación administrativa y del sometimiento de esta a los fines que la justifican.

El control de constitucionalidad de las normas con rango de ley corresponde al Tribunal Constitucional. Los artículos 161 a 164 CE regulan sus competencias y los efectos básicos de sus sentencias. El recurso de inconstitucionalidad permite un control abstracto; la cuestión de inconstitucionalidad surge cuando un órgano judicial considera que una ley aplicable y relevante para decidir el proceso puede ser contraria a la Constitución. El juez ordinario puede inaplicar o anular un reglamento ilegal, pero no una ley posconstitucional por considerarla inconstitucional: debe promover la cuestión cuando proceda.

La Constitución posee, además, un procedimiento propio de reforma. Las vías de los artículos 167 y 168 CE exigen mayorías y, en determinados casos, disolución de las Cortes y referéndum. Esta rigidez impide que una ley ordinaria u orgánica altere el texto constitucional y refuerza su supremacía formal.

El artículo 96.1 CE establece que los tratados internacionales válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en España, forman parte del ordenamiento interno. Sus disposiciones solo pueden ser derogadas, modificadas o suspendidas en la forma prevista en los propios tratados o conforme a las normas generales del Derecho internacional. La regla se completa con el artículo 1.5 CC y con los artículos 23 a 31 de la Ley 25/2014, que regulan publicación, observancia, ejecución, efectos, aplicación e interpretación.

La celebración de un tratado no sigue siempre el mismo cauce. El artículo 93 CE exige ley orgánica para autorizar tratados por los que se atribuya a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución. Este precepto sirvió de base a la integración de España en las Comunidades Europeas. El artículo 94 CE exige autorización previa de las Cortes Generales para los tratados políticos o militares, los que afecten a la integridad territorial o a los derechos y deberes fundamentales, los que impliquen obligaciones financieras para la Hacienda Pública y los que supongan modificación o derogación de una ley o requieran medidas legislativas para ejecutarse. Los restantes se comunican inmediatamente al Congreso y al Senado.

Si un tratado contiene estipulaciones contrarias a la Constitución, el artículo 95 CE exige una revisión constitucional previa. El Gobierno o cualquiera de las Cámaras puede requerir al Tribunal Constitucional para que declare si existe contradicción. De este modo, la Constitución conserva su supremacía y la prestación del consentimiento internacional no puede utilizarse para modificarla indirectamente.

La publicación debe ser íntegra y se efectúa en el BOE, de acuerdo con el artículo 23 de la Ley 25/2014. El tratado produce efectos en España desde la fecha que prevea o, en su defecto, desde su entrada en vigor; su aplicabilidad directa depende de que sus estipulaciones puedan operar sin necesidad de desarrollo. Cuando sea preciso dictar leyes o reglamentos de ejecución, estos deberán respetar el tratado.

Los artículos 28 y 29 de la Ley 25/2014 obligan a todos los poderes, órganos y organismos del Estado a respetar los tratados en vigor y ordenan observarlos de buena fe. En su interpretación se aplican las reglas del propio tratado y las normas generales del Derecho internacional. El artículo 30 impide modificar, derogar o suspender por una norma interna las disposiciones de un tratado válidamente celebrado; el artículo 31 reconoce su prevalencia sobre cualquier otra norma interna en caso de conflicto, salvo las normas de rango constitucional.

Esta posición no convierte al tratado en una ley interna ni lo identifica con el Derecho de la Unión. El tratado conserva su naturaleza internacional y su régimen propio. El ordenamiento de la Unión, en cambio, constituye un sistema jurídico autónomo basado en atribuciones competenciales y dotado de principios de primacía, efecto directo y cooperación leal elaborados y garantizados por el Tribunal de Justicia.

El artículo 66.2 CE atribuye a las Cortes Generales la potestad legislativa del Estado. La ley parlamentaria se caracteriza por su aprobación mediante el procedimiento constitucional y parlamentario y por su rango, que la sitúa por debajo de la Constitución y por encima del reglamento. Las asambleas legislativas autonómicas dictan leyes dentro de las competencias asumidas por sus estatutos; su relación con las leyes estatales se determina principalmente por la competencia.

La ley orgánica, conforme al artículo 81.1 CE, tiene reservados el desarrollo de los derechos fundamentales y libertades públicas, la aprobación de los estatutos de autonomía, el régimen electoral general y las demás materias previstas expresamente por la Constitución. Su aprobación, modificación o derogación exige mayoría absoluta del Congreso en una votación final sobre el conjunto del proyecto, según el artículo 81.2 CE. Fuera de la reserva material definida por la Constitución, la ley orgánica no desplaza con carácter general el ámbito propio de la ley ordinaria.

La ley ordinaria regula las materias no reservadas a ley orgánica y se aprueba, como regla, por mayoría simple de los miembros presentes, siempre que la Cámara esté reunida reglamentariamente y con asistencia de la mayoría de sus miembros, conforme al artículo 79 CE. Existen categorías legales con especialidades de objeto o procedimiento —leyes de presupuestos, leyes de bases, leyes de armonización o leyes marco—, pero todas han de respetar los límites constitucionales que les sean propios. La reserva de ley puede ser absoluta o admitir colaboración reglamentaria; en ningún caso permite al reglamento sustituir al legislador en los elementos esenciales de la materia reservada.

La iniciativa legislativa se regula en los artículos 87 a 89 CE. Corresponde al Gobierno, al Congreso y al Senado. Las asambleas autonómicas pueden solicitar al Gobierno la adopción de un proyecto o remitir a la Mesa del Congreso una proposición, delegando hasta tres miembros para defenderla. La iniciativa popular requiere al menos 500.000 firmas acreditadas y no procede en materias propias de ley orgánica, tributarias, internacionales ni relativas a la prerrogativa de gracia.

Los proyectos de ley proceden del Gobierno, se aprueban en Consejo de Ministros y se remiten al Congreso acompañados de exposición de motivos y antecedentes. Las proposiciones de ley tienen origen parlamentario, autonómico o popular. En el Congreso, el artículo 126.1 de su Reglamento permite que sean adoptadas a iniciativa de un diputado o diputada con la firma de catorce miembros más, o de un Grupo Parlamentario con la sola firma de su portavoz. Tras la publicación y remisión al Gobierno, se someten al trámite de toma en consideración en los términos reglamentarios.

Una vez aprobada por el Congreso, la iniciativa se remite al Senado. El artículo 90 CE concede a esta Cámara dos meses para oponer veto o formular enmiendas; el plazo se reduce a veinte días naturales en los proyectos declarados urgentes. El veto requiere mayoría absoluta. El Congreso puede levantarlo por mayoría absoluta o, transcurridos dos meses, por mayoría simple; también decide sobre las enmiendas del Senado.

El artículo 91 CE dispone que el rey sancionará en quince días las leyes aprobadas por las Cortes Generales, las promulgará y ordenará su inmediata publicación. La sanción es un acto debido. La publicación incorpora la ley al conocimiento oficial, pero su vigencia comienza cuando lo disponga la propia norma o, supletoriamente, a los veinte días de su completa publicación conforme al artículo 2.1 CC.

Los artículos 82 a 85 CE regulan la delegación legislativa. Las Cortes Generales pueden delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley sobre materias determinadas que no estén reservadas a ley orgánica. La delegación adopta la forma de ley de bases cuando tiene por objeto formar textos articulados, y de ley ordinaria cuando autoriza a refundir varios textos legales en uno solo.

La delegación ha de concederse de forma expresa, para materia concreta y con fijación de plazo. Se agota por el uso que haga de ella el Gobierno mediante la publicación de la norma correspondiente y no puede entenderse concedida de modo implícito ni por tiempo indeterminado. Tampoco puede permitir la subdelegación en autoridades distintas del Gobierno. Las leyes de bases delimitan objeto, alcance, principios y criterios; no pueden autorizar la modificación de la propia ley de bases ni facultar para dictar normas retroactivas.

Cuando la delegación consiste en refundir textos, debe precisar el ámbito normativo y si se limita a formular un texto único o incluye la facultad de regularizar, aclarar y armonizar los textos refundidos. El resultado recibe la denominación de decreto legislativo, conforme al artículo 85 CE. Además del control de los tribunales, la ley de delegación puede establecer fórmulas adicionales de control, según el artículo 82.6 CE.

El decreto-ley del artículo 86 CE no se basa en una delegación. Es una disposición legislativa provisional que el Gobierno puede dictar en caso de extraordinaria y urgente necesidad. No puede afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades del título I, al régimen de las comunidades autónomas ni al Derecho electoral general. El presupuesto habilitante debe ser explícito, razonado y guardar conexión con las medidas adoptadas.

El decreto-ley debe someterse inmediatamente a debate y votación de totalidad del Congreso, convocado al efecto si no está reunido, dentro de los treinta días siguientes a su promulgación. El Congreso decide expresamente sobre su convalidación o derogación. Durante ese mismo plazo, las Cortes pueden tramitarlo como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia. La convalidación mantiene su vigencia, pero no subsana una eventual falta del presupuesto habilitante ni impide el control del Tribunal Constitucional.

El reglamento es una disposición general dictada por una Administración o por otro órgano constitucionalmente habilitado, subordinada a la Constitución y a las normas con rango de ley. Innova el ordenamiento y tiene vocación de permanencia, aunque pueda dirigirse a un sector delimitado. El artículo 97 CE atribuye al Gobierno la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes; las comunidades autónomas y las entidades locales la ejercen conforme a su respectivo marco constitucional, estatutario y legal.

Por su relación con la ley se distinguen reglamentos ejecutivos, que desarrollan o complementan una ley; independientes, posibles en ámbitos no reservados a ley y especialmente en materias organizativas; y reglamentos de necesidad, previstos excepcionalmente por el ordenamiento para afrontar determinadas situaciones. Esta clasificación doctrinal no altera la subordinación de toda disposición reglamentaria a la ley ni crea una potestad general al margen de las competencias atribuidas.

En el ámbito estatal, el artículo 24 de la Ley 50/1997 establece la forma y jerarquía de las disposiciones y resoluciones del Gobierno y de sus miembros. Adoptan forma de real decreto las decisiones que aprueban normas reglamentarias de competencia del Consejo de Ministros y las disposiciones del presidente del Gobierno. Las disposiciones de los ministros adoptan forma de orden ministerial; cuando afectan a varios departamentos se dictan por orden del ministro de la Presidencia a propuesta de los interesados. Los reglamentos se ordenan primero por la jerarquía del órgano y, entre los dictados por el mismo, por el orden establecido en la propia ley.

El artículo 128 LPAC reconoce la potestad reglamentaria dentro de la Constitución, los estatutos de autonomía y las leyes. Los reglamentos y disposiciones administrativas no pueden vulnerar la Constitución o las leyes, regular materias reservadas a las Cortes Generales o a las asambleas autonómicas, ni tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, tributos, exacciones parafiscales u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carácter público. Tampoco pueden infringir normas de rango superior.

La competencia para dictar la disposición es irrenunciable y debe estar atribuida por el ordenamiento. La falta de competencia, la omisión de trámites esenciales, la vulneración de la jerarquía o la invasión de una reserva de ley pueden determinar la nulidad de pleno derecho prevista en el artículo 47.2 LPAC. La invalidez de una disposición general se distingue de la anulabilidad propia de determinados actos administrativos.

La inderogabilidad singular del artículo 37 LPAC impide que una resolución administrativa de carácter particular vulnere una disposición general, aunque proceda de un órgano de igual o superior jerarquía al que dictó el reglamento. El órgano superior puede modificar o derogar la norma mediante otra disposición y por el procedimiento correspondiente, pero no exceptuarla para un caso singular mientras siga vigente. Las resoluciones que incurran en esa excepción son nulas cuando concurra el supuesto previsto en el propio artículo.

Reglamento y acto administrativo se diferencian por su función jurídica. El reglamento crea reglas integradas en el ordenamiento; el acto aplica reglas existentes y agota sus efectos en una o varias situaciones concretas. Por ello difieren en procedimiento de elaboración, publicación, régimen de invalidez, revisión e impugnación. Tampoco una instrucción del artículo 6 LRJSP se convierte en reglamento por el hecho de publicarse: será normativa únicamente si su contenido introduce reglas externas con verdadera vocación ordenadora.

El artículo 129 LPAC exige que las iniciativas legislativas y reglamentarias respeten los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia. La iniciativa debe responder a una razón de interés general, constituir el instrumento adecuado, contener la regulación imprescindible, integrarse coherentemente en el ordenamiento, facilitar la participación y evitar cargas innecesarias. Si afecta a gastos o ingresos públicos deben cuantificarse y valorarse sus repercusiones con respeto a la estabilidad y sostenibilidad financiera.

La planificación normativa se contempla en el artículo 132 LPAC y, para la Administración General del Estado, en el artículo 25 de la Ley 50/1997. El Gobierno aprueba anualmente un plan con las iniciativas legales o reglamentarias que se elevarán para su aprobación. La evaluación posterior, regulada en el artículo 130 LPAC y en el artículo 28 de la Ley 50/1997, permite comprobar objetivos, costes, cargas y necesidad de modificar o derogar normas.

La participación pública del artículo 133 LPAC distingue la consulta previa, realizada antes de elaborar el texto para recabar opinión sobre problemas, necesidad, objetivos y alternativas, de la audiencia e información pública sobre el proyecto ya redactado. La ley admite excepciones tasadas, entre otras para normas presupuestarias u organizativas y cuando concurran graves razones de interés público, y permite omitir la consulta en determinados supuestos de escaso impacto o urgencia.

En el ámbito estatal, los artículos 22 a 27 de la Ley 50/1997 diferencian la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria, fijan la forma de las disposiciones y regulan su elaboración. El expediente incorpora consulta, memoria del análisis de impacto normativo, informes y dictámenes preceptivos, audiencia, información pública y las demás actuaciones exigibles. La Secretaría General Técnica informa en los términos legales; el Consejo de Estado interviene cuando su dictamen es preceptivo. La tramitación urgente reduce determinados plazos, pero debe ser acordada y motivada conforme al artículo 27.

La disposición debe aprobarla el órgano competente y publicarse íntegramente en el diario oficial correspondiente. El artículo 131 LPAC exige publicación en el diario oficial para la entrada en vigor y producción de efectos jurídicos; adicionalmente, las Administraciones pueden establecer otros medios de publicidad. En el ámbito estatal, las disposiciones de entrada en vigor se coordinan con las reglas del artículo 23 de la Ley 50/1997, sin perjuicio de las excepciones legalmente previstas y de la regla general del artículo 2 CC.

El artículo 106 CE atribuye a los tribunales el control de la potestad reglamentaria. El artículo 6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ) dispone que los jueces y tribunales no aplicarán los reglamentos ni cualquier otra disposición contrarios a la Constitución, a la ley o al principio de jerarquía normativa. El artículo 1 de la Ley 29/1998 (LJCA) incluye entre el objeto de la jurisdicción contencioso-administrativa las disposiciones generales de rango inferior a la ley. El artículo 25 LJCA permite el recurso directo contra la propia disposición y el recurso indirecto contra actos dictados en aplicación de ella, fundado en que la disposición no es conforme a Derecho.

La falta de impugnación directa o la desestimación de esta no impide recurrir los actos de aplicación, según el artículo 26 LJCA. Si un órgano jurisdiccional competente para resolver el recurso indirecto también puede conocer del recurso directo, declarará la validez o nulidad de la disposición. En otro caso, una vez firme la sentencia que estime el recurso por ilegalidad del reglamento, planteará la cuestión de ilegalidad ante el tribunal competente, con las excepciones y efectos del artículo 27 LJCA.

El ordenamiento de la Unión se compone de Derecho originario y Derecho derivado. Los artículos 1 y 2 TUE establecen la Unión, su fundamento convencional y los valores en los que se basa. El Derecho originario comprende el Tratado de la Unión Europea, el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, sus protocolos y anexos, los tratados de adhesión y revisión, la Carta de los Derechos Fundamentales y los principios generales reconocidos por el Tribunal de Justicia. El artículo 6 TUE atribuye a la Carta el mismo valor jurídico que los Tratados y confirma la función de los derechos fundamentales como principios generales.

La Unión se fundamenta en el principio de atribución. Conforme al artículo 5 TUE, solo actúa dentro de los límites de las competencias que los Estados miembros le han atribuido en los Tratados para alcanzar sus objetivos; toda competencia no atribuida corresponde a los Estados. La elección de cada acto debe apoyarse en una base jurídica concreta, que determina contenido, alcance y procedimiento de adopción.

Los artículos 2 a 6 TFUE distinguen varias categorías. En las competencias exclusivas, solo la Unión puede legislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes, salvo habilitación o ejecución estatal; entre ellas figuran la unión aduanera, las normas de competencia necesarias para el mercado interior, la política monetaria de los Estados del euro, la conservación de recursos biológicos marinos y la política comercial común. En las compartidas, Unión y Estados pueden legislar, pero estos ejercen su competencia en la medida en que la Unión no haya ejercido la suya o haya decidido dejar de ejercerla. Existen también competencias de coordinación económica y de empleo y acciones de apoyo, coordinación o complemento que no sustituyen la competencia estatal.

En ámbitos no exclusivos, el ejercicio se rige por subsidiariedad y proporcionalidad, recogidos en el artículo 5 TUE. La Unión interviene cuando los objetivos no pueden alcanzarse suficientemente por los Estados y, por dimensión o efectos, pueden lograrse mejor en el nivel europeo. El contenido y la forma de la acción no deben exceder de lo necesario para alcanzar los objetivos de los Tratados.

El artículo 4.3 TUE establece la cooperación leal: Unión y Estados se respetan y ayudan en el cumplimiento de las misiones derivadas de los Tratados. Los Estados deben adoptar todas las medidas apropiadas para cumplir las obligaciones europeas y abstenerse de poner en peligro los objetivos de la Unión. Este principio vincula al legislador, a la Administración y a los órganos judiciales nacionales.

Los acuerdos internacionales celebrados por la Unión de acuerdo con el artículo 216 TFUE vinculan a sus instituciones y a los Estados miembros. Se integran en el ordenamiento europeo por debajo del Derecho originario y condicionan la validez e interpretación del Derecho derivado. No deben confundirse con los tratados internacionales celebrados exclusivamente por España ni con los propios Tratados constitutivos.

El artículo 288 TFUE enumera cinco actos. El reglamento tiene alcance general, es obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro. No necesita una norma nacional de transposición, aunque puedan requerirse medidas administrativas u organizativas para ejecutarlo. Una norma nacional no puede reproducirlo de modo que oculte su naturaleza europea o altere sus efectos.

La directiva obliga al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado, pero deja a las autoridades nacionales la elección de forma y medios. Normalmente exige transposición dentro del plazo fijado. La decisión es obligatoria en todos sus elementos; cuando designa destinatarios, solo obliga a estos. Recomendaciones y dictámenes no son vinculantes, aunque pueden producir relevancia interpretativa y orientar la actuación institucional.

El artículo 289 TFUE define el procedimiento legislativo ordinario como la adopción conjunta por el Parlamento Europeo y el Consejo, a propuesta de la Comisión, conforme al artículo 294 TFUE. En los procedimientos legislativos especiales, el Parlamento adopta con participación del Consejo o el Consejo adopta con participación del Parlamento. Los actos aprobados mediante uno de esos procedimientos son actos legislativos. La base jurídica prevista en los Tratados decide qué procedimiento corresponde; las instituciones no pueden escogerlo por conveniencia.

El procedimiento ordinario se articula en hasta tres lecturas y, si persiste el desacuerdo, un comité de conciliación. La Comisión presenta la propuesta; Parlamento y Consejo fijan sus posiciones; la aprobación de un texto común permite adoptar el acto. La descripción del artículo 294 TFUE debe completarse con las mayorías y plazos establecidos en cada fase y con las facultades de la Comisión para modificar su propuesta en los términos de los Tratados.

Los actos delegados del artículo 290 TFUE son actos no legislativos de alcance general que completan o modifican elementos no esenciales de un acto legislativo. La delegación debe delimitar objetivos, contenido, alcance y duración, y el legislador conserva mecanismos de control mediante revocación u objeción. Los elementos esenciales quedan reservados al acto legislativo y no pueden delegarse.

Los actos de ejecución del artículo 291 TFUE responden a otra necesidad. Los Estados adoptan las medidas nacionales necesarias para ejecutar los actos vinculantes; cuando se requieren condiciones uniformes, estos confieren competencias de ejecución normalmente a la Comisión y, en casos específicos, al Consejo. El acto de ejecución no puede modificar el acto de base ni suplir una delegación legislativa.

El artículo 296 TFUE exige que los actos estén motivados y se refieran a las propuestas, iniciativas, recomendaciones, peticiones o dictámenes previstos por los Tratados. El artículo 297 TFUE regula firma, publicación y notificación. Los actos legislativos se publican en el Diario Oficial de la Unión Europea y entran en vigor en la fecha que fijen o, a falta de ella, a los veinte días de su publicación. También se publican los reglamentos y determinadas directivas y decisiones no legislativas; las restantes directivas y las decisiones con destinatario se notifican y producen efecto mediante esa notificación.

La primacía significa que, dentro del ámbito atribuido a la Unión, cualquier órgano nacional debe dejar inaplicada la norma interna incompatible, con independencia de su rango y de que sea anterior o posterior. La Declaración n.º 17 aneja al Tratado de Lisboa recuerda la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia. Las sentencias Costa contra ENEL (asunto 6/64) y Simmenthal (asunto 106/77) consolidaron que el juez nacional debe garantizar la plena eficacia del Derecho europeo sin esperar la derogación o anulación de la norma interna.

Primacía no equivale a nulidad de la norma nacional. Esta deja de aplicarse en el caso comprendido por el Derecho de la Unión, mientras su eliminación del ordenamiento corresponde a los mecanismos nacionales pertinentes. En España, el fundamento constitucional de la atribución de competencias se encuentra en el artículo 93 CE, y la aplicación debe conciliarse con la supremacía de la Constitución en los términos establecidos por el sistema constitucional y el Derecho de la Unión.

El efecto directo, formulado desde la sentencia Van Gend en Loos (asunto 26/62), permite invocar ante autoridades y jueces una disposición europea que sea clara, precisa e incondicional. Los reglamentos pueden reunir esas condiciones por su propia naturaleza directamente aplicable. Las disposiciones de los Tratados y las decisiones también pueden producir efecto directo cuando satisfacen los requisitos definidos por la jurisprudencia.

Las directivas presentan un régimen particular. Cuando ha vencido el plazo de transposición y una disposición es clara, precisa e incondicional, puede invocarse frente al Estado y frente a entidades que deban considerarse emanaciones del Estado: es el efecto directo vertical. Sin embargo, una directiva no puede, por sí sola, imponer obligaciones a un particular en un litigio puramente horizontal, conforme a la línea jurisprudencial representada por Marshall (asunto 152/84). El Estado incumplidor no puede aprovechar su falta de transposición frente al particular.

Los órganos nacionales deben interpretar el Derecho interno, en la medida de lo posible, a la luz de la letra y finalidad de la directiva. Esta interpretación conforme, desarrollada entre otras en Marleasing (asunto C-106/89), encuentra límites en los principios generales, no puede fundamentar una interpretación contra legem ni agravar por sí sola la responsabilidad penal. Cuando el incumplimiento estatal causa daños y concurren los requisitos jurisprudenciales, puede surgir responsabilidad patrimonial del Estado, reconocida desde Francovich (asuntos acumulados C-6/90 y C-9/90).

El artículo 267 TFUE permite al Tribunal de Justicia pronunciarse con carácter prejudicial sobre la interpretación de los Tratados y sobre la validez e interpretación de los actos de las instituciones. Los órganos jurisdiccionales nacionales pueden plantear la cuestión cuando la decisión sea necesaria; los órganos cuyas decisiones no admitan recurso judicial interno están obligados, salvo las excepciones delimitadas por la jurisprudencia. Solo el Tribunal de Justicia puede declarar inválido un acto de la Unión, aunque el juez nacional pueda rechazar motivos de invalidez y aplicar el acto.

La Comisión puede iniciar el procedimiento por incumplimiento de los artículos 258 y 260 TFUE si considera que un Estado ha incumplido una obligación. Tras ofrecerle la posibilidad de presentar observaciones, emite un dictamen motivado y puede acudir al Tribunal de Justicia. Si la sentencia no se ejecuta, el Tribunal puede imponer una suma a tanto alzado o una multa coercitiva. El artículo 259 TFUE permite también que un Estado miembro lleve ante el Tribunal el incumplimiento de otro, previa intervención de la Comisión.

La aplicación del Derecho de la Unión corresponde tanto a los tribunales como a las Administraciones. La cooperación leal de los artículos 4.3 y 19 TUE obliga a adoptar las medidas necesarias para asegurar una tutela judicial efectiva y el cumplimiento uniforme. La sentencia Costanzo (asunto 103/88) extendió a todos los órganos de la Administración el deber de aplicar las disposiciones de una directiva que reúnan los requisitos de efecto directo y de abstenerse de aplicar la norma nacional incompatible. La Administración debe, además, ejecutar los reglamentos europeos, respetar las directivas correctamente transpuestas e interpretar el Derecho nacional conforme al europeo dentro de los límites jurídicos señalados.