Explicación del Tema 9 de Agentes de Hacienda Pública

La LPAC no formula una definición cerrada, pero sus artículos 34 y 39 permiten caracterizar el acto administrativo como una declaración intelectual de una Administración pública, emitida en ejercicio de una potestad administrativa y sometida al Derecho administrativo, destinada a producir efectos jurídicos concretos. La declaración puede ser de voluntad —conceder una autorización—, juicio —emitir una valoración—, conocimiento —certificar un dato— o deseo —formular una propuesta—. Para que tenga sustantividad como acto debe exteriorizar una decisión o declaración jurídicamente relevante.

El acto se distingue del reglamento porque aplica el ordenamiento a un supuesto, mientras el reglamento lo innova mediante reglas generales con vocación de permanencia. Un acto puede dirigirse a una pluralidad de destinatarios sin convertirse por ello en reglamento. También se diferencia del contrato y del convenio, que nacen de un acuerdo de voluntades, y de la actuación material, que consiste en una actividad física o técnica. La ejecución material necesita normalmente un acto previo que le proporcione cobertura jurídica.

El elemento subjetivo comprende la Administración y el órgano competente. El artículo 34.1 LPAC exige que el acto se produzca por el órgano competente, de oficio o a instancia del interesado, con observancia de requisitos y procedimiento. El elemento objetivo es su contenido, que ha de ser determinado, posible y conforme al ordenamiento. La causa conecta los hechos y la habilitación normativa; el elemento teleológico exige adecuación a los fines de la potestad, de modo que emplearla para un fin distinto constituye desviación de poder. Procedimiento y forma integran el elemento formal.

La Constitución aporta el marco general. El artículo 9 CE somete a los poderes públicos al ordenamiento, garantiza legalidad y prohíbe arbitrariedad. El artículo 103 CE exige que la Administración sirva con objetividad los intereses generales y actúe con sometimiento pleno a la ley y al Derecho. El artículo 106 CE atribuye a los tribunales el control de la legalidad y del sometimiento de la actuación administrativa a los fines que la justifican.

Por sus efectos, los actos son favorables cuando reconocen o amplían una situación jurídica y desfavorables o de gravamen cuando limitan derechos, imponen obligaciones o deniegan una pretensión. La distinción condiciona su retirada: el artículo 109 LPAC permite revocar actos de gravamen dentro de límites estrictos, mientras un acto favorable anulable exige declaración de lesividad e impugnación judicial conforme al artículo 107.

Un acto definitivo resuelve el fondo o pone fin al procedimiento; un acto de trámite prepara la resolución. Determinados trámites son cualificados cuando deciden directa o indirectamente el fondo, impiden continuar, producen indefensión o causan perjuicio irreparable. Su impugnación separada se regula en el régimen de recursos; los restantes defectos de tramitación se alegan al recurrir la resolución.

No debe confundirse acto definitivo con acto firme. La firmeza surge cuando ya no cabe recurso ordinario por haber transcurrido el plazo o haberse agotado las vías correspondientes. Tampoco equivale a poner fin a la vía administrativa: esta cualidad determina si procede alzada o si puede acudirse a reposición potestativa o a la jurisdicción contenciosa.

Los actos son expresos cuando existe declaración formal y presuntos cuando la ley atribuye efectos al silencio. Son reglados si la norma predetermina la decisión y discrecionales si permite escoger entre opciones jurídicamente válidas; la discrecionalidad afecta a elementos concretos y nunca libera de competencia, procedimiento, finalidad o motivación. Pueden ser constitutivos o declarativos, singulares o dirigidos a una pluralidad, y simples o complejos según intervenga uno o varios órganos en su formación.

La clasificación por destinatarios tampoco resuelve por sí sola la diferencia con el reglamento. Un acto general aplica una regulación preexistente y se consume con su cumplimiento, mientras una disposición general establece criterios abstractos susceptibles de aplicación reiterada. La calificación determina el procedimiento de elaboración, la publicación, las causas de invalidez y las vías de impugnación.

El artículo 34 LPAC exige competencia, requisitos, procedimiento y un contenido ajustado al ordenamiento, determinado y adecuado a los fines. Una potestad no puede ejercerse al margen del supuesto que la habilita ni perseguir una finalidad diferente. El contenido imposible es causa de nulidad y la desviación de poder determina anulabilidad, conforme a los artículos 47 y 48.

El artículo 35 LPAC exige motivación, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de Derecho, para los actos que limitan derechos o intereses; resuelven revisión, recursos o arbitraje o declaran inadmisión; se separan de precedentes o dictámenes; acuerdan suspensión, medidas provisionales, urgencia, ampliación de plazos o actuaciones complementarias; rechazan pruebas; terminan por imposibilidad material o desistimiento administrativo; contienen propuestas o resoluciones sancionadoras o de responsabilidad patrimonial; ejercen potestades discrecionales; o deben motivarse por norma expresa. En procedimientos selectivos y de concurrencia, la motivación se adapta a la convocatoria, pero los fundamentos deben quedar acreditados.

Motivar no consiste en reproducir fórmulas genéricas. Debe permitir conocer la relación entre hechos, norma y decisión. La motivación puede aceptar informes o dictámenes incorporados al texto, pero ha de hacer identificable la razón asumida. Su insuficiencia produce invalidez cuando impide alcanzar la finalidad de la exigencia o ocasiona indefensión, sin que toda deficiencia formal tenga idéntica consecuencia.

Según el artículo 36 LPAC, los actos se producen por escrito a través de medios electrónicos, salvo que su naturaleza exija otra forma más adecuada. Si la competencia se ejerce verbalmente, la constancia escrita corresponde al órgano inferior o empleado que recibe la orden, con identificación de la autoridad; las resoluciones verbales se incorporan a una relación autorizada por el titular competente. Los actos homogéneos, como nombramientos o licencias, pueden reunirse en un solo acto que individualice los efectos para cada interesado.

El artículo 38 LPAC declara ejecutivos los actos sujetos al Derecho administrativo conforme a la ley. El artículo 39.1 añade que se presumen válidos y producen efectos desde la fecha en que se dictan, salvo disposición contraria. La presunción es iuris tantum: el acto despliega efectos mientras no sea suspendido, anulado o retirado, pero puede ser impugnado y sometido a control.

La eficacia se demora cuando lo exige el contenido o queda supeditada a notificación, publicación o aprobación superior. Notificación y publicación no suelen ser requisitos de existencia del acto, sino condiciones para que produzca efectos frente a sus destinatarios. La interposición de un recurso tampoco suspende automáticamente la ejecución salvo previsión o acuerdo conforme a la ley.

La eficacia retroactiva es excepcional. El artículo 39.3 LPAC la admite para actos dictados en sustitución de otros anulados y para actos favorables cuando los presupuestos de hecho existían en la fecha a la que se retrotraen y no se lesionan derechos o intereses legítimos de terceros.

Los órganos deben observar normas y actos dictados por otros órganos en su competencia, aunque pertenezcan a otra Administración. Si una Administración necesita basar su decisión en un acto de otra y lo considera ilegal, el artículo 39.5 permite requerir su anulación o revisión y, ante rechazo, impugnarlo en vía contenciosa; entretanto se suspende el procedimiento para resolver.

El artículo 37 LPAC consagra la inderogabilidad singular: una resolución particular no puede vulnerar una disposición general, ni siquiera si procede de un órgano igual o superior al autor del reglamento. La norma puede modificarse o derogarse mediante otra disposición y su procedimiento, pero no excepcionarse para un caso individual.

El artículo 40 LPAC obliga al órgano autor a notificar las resoluciones y actos que afecten a derechos e intereses. Deben cursarse dentro de los diez días siguientes a su fecha y contener el texto íntegro, indicar si ponen fin a la vía administrativa y expresar recursos administrativos y judiciales, órgano y plazo, sin perjuicio de cualquier otro procedente.

Si contiene el texto íntegro pero omite otra indicación, surte efecto cuando el interesado actúa demostrando conocimiento de contenido y alcance o interpone recurso. A los solos efectos de cumplir el plazo máximo del procedimiento basta el texto íntegro y un intento de notificación debidamente acreditado. Esta regla no convierte el intento en notificación eficaz para iniciar todos los plazos del destinatario.

El artículo 41.1 LPAC establece preferencia electrónica y obligatoriedad en los casos legales. El medio es válido si permite constancia del envío o puesta a disposición, recepción o acceso, fechas y horas, contenido íntegro e identidad fidedigna de remitente y destinatario. La acreditación se incorpora al expediente. No se notifican electrónicamente elementos no convertibles ni documentos con medios de pago a favor del obligado.

Las personas no obligadas pueden elegir o cambiar el canal. La dirección de correo o dispositivo comunicado sirve para enviar un aviso, no para practicar la notificación; su ausencia no invalida la notificación. El rechazo se hace constar y da por efectuado el trámite. Si se notifica por distintos cauces, cuenta la fecha de la primera notificación practicada.

En procedimientos iniciados a solicitud, se utiliza el medio señalado por el interesado, que será electrónico si existe obligación. Si no es posible, puede practicarse en cualquier lugar adecuado por un medio que deje constancia. En los iniciados de oficio, la Administración puede consultar los datos de domicilio del padrón municipal a los solos efectos de la iniciación. Cuando el acto afecta a varios interesados deben adoptarse medidas para proteger sus datos personales.

Conforme al artículo 42 LPAC, la notificación en papel se pone también a disposición en la sede electrónica. En el domicilio, si el interesado no está, puede recibirla cualquier persona mayor de catorce años que se encuentre allí y haga constar su identidad. Si nadie se hace cargo, se registra día y hora y se repite una sola vez, en hora distinta, dentro de los tres días siguientes; si el primer intento fue antes de las quince horas, el segundo se realiza después, y viceversa, con una diferencia mínima de tres horas.

La notificación electrónica del artículo 43 se practica mediante comparecencia en la sede electrónica, dirección electrónica habilitada única o ambos sistemas. Se entiende realizada al acceder al contenido. Si es obligatoria o fue elegida expresamente, se entiende rechazada al transcurrir diez días naturales desde la puesta a disposición sin acceso. El acceso voluntario de quien no está obligado produce plenos efectos.

El artículo 44 LPAC se aplica cuando los interesados son desconocidos, se ignora el lugar de notificación o, intentada esta, no pudo practicarse. La notificación se realiza mediante anuncio en el BOE. Previamente y con carácter facultativo puede publicarse en boletines territoriales, tablón consular o municipal, pero esas vías adicionales no reemplazan el anuncio estatal exigido.

El artículo 45 LPAC dispone que la publicación surte efectos de notificación cuando el acto se dirige a una pluralidad indeterminada o la notificación a un interesado es insuficiente para todos, y en procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva. La convocatoria debe indicar el medio de publicaciones sucesivas; las realizadas en lugares distintos carecen de validez.

También puede acordarse publicación adicional por interés público. Debe incorporar los elementos del artículo 40.2 y se realiza en el diario oficial correspondiente según la Administración de procedencia. La publicación de actos con elementos comunes puede efectuar conjuntamente esos aspectos y especificar por separado los individuales.

Si el órgano considera que publicar íntegramente puede lesionar derechos o intereses legítimos, el artículo 46 LPAC ordena insertar una somera indicación del contenido y del lugar donde los interesados pueden comparecer, dentro del plazo fijado, para conocerlo íntegramente. Esta técnica debe coordinarse con la normativa de protección de datos.

El artículo 97 LPAC prohíbe iniciar actuaciones materiales que limiten derechos sin una resolución previa que les sirva de fundamento y obliga a comunicarla al interesado. Según el artículo 98, los actos son inmediatamente ejecutivos salvo suspensión, resolución sancionadora contra la que quepa recurso administrativo, previsión contraria o necesidad de aprobación superior. Cuando nace una obligación de pago, se efectúa preferentemente por medios electrónicos.

El artículo 99 LPAC permite proceder a la ejecución forzosa, previo apercibimiento, salvo suspensión o cuando la Constitución o la ley exijan intervención judicial. El artículo 100 exige respetar proporcionalidad y escoger, entre varios medios admisibles, el menos restrictivo para la libertad individual. La entrada en domicilio necesita consentimiento o autorización judicial.

Los artículos 100 a 104 LPAC enumeran cuatro medios. El apremio sobre el patrimonio del artículo 101 se utiliza para cantidades líquidas conforme al procedimiento recaudatorio. La ejecución subsidiaria del artículo 102 procede en actos no personalísimos que puede realizar otro sujeto a costa del obligado. La multa coercitiva del artículo 103 requiere autorización legal y puede reiterarse por lapsos suficientes; no es una sanción y es compatible con ella. La compulsión sobre las personas del artículo 104 exige ley expresa, respeto a dignidad y derechos y se limita a obligaciones personalísimas de no hacer o soportar. El artículo 105 excluye acciones posesorias frente a actuaciones administrativas realizadas dentro de competencia y procedimiento.

Son nulos, conforme al artículo 47.1 LPAC, los actos que lesionen derechos susceptibles de amparo; procedan de órgano manifiestamente incompetente por materia o territorio; tengan contenido imposible; constituyan infracción penal o deriven de ella; prescindan total y absolutamente del procedimiento o de las reglas esenciales de órganos colegiados; reconozcan facultades o derechos sin requisitos esenciales; o incurran en otra causa establecida por ley.

Las disposiciones administrativas son nulas si vulneran Constitución, leyes u otras disposiciones superiores; regulan materias reservadas a ley; o establecen retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos. No existe para ellas una categoría general de anulabilidad equivalente a la de los actos.

El artículo 48 LPAC declara anulables los actos que incurran en cualquier infracción, incluida desviación de poder. Un defecto formal solo produce anulabilidad si faltan requisitos indispensables para alcanzar el fin o causa indefensión. Actuar fuera de plazo solo la determina cuando lo impone la naturaleza del término. El acto anulable despliega efectos mientras no sea anulado, a diferencia del régimen más severo de la nulidad.

La nulidad y la anulabilidad se diferencian también por su depuración. La nulidad puede declararse mediante el procedimiento extraordinario del artículo 106 cuando concurren sus presupuestos y no puede convalidarse. La anulabilidad admite convalidación y se combate por los recursos ordinarios; si el acto es favorable y la Administración pretende eliminarlo, necesita la vía de lesividad. En ambos casos operan las reglas de conservación y los límites legales.

El artículo 49 LPAC limita la extensión de nulidad o anulabilidad a los actos sucesivos independientes y a las partes separables. Si la parte viciada era esencial para dictar el acto, la invalidez alcanza al conjunto. La nulidad parcial de una disposición tampoco afecta a partes independientes salvo que sin la parte eliminada no se hubiera aprobado.

La conversión del artículo 50 LPAC permite que un acto nulo o anulable produzca los efectos de otro cuyos elementos contiene. La conservación del artículo 51 obliga al órgano que declara invalidez a mantener actos y trámites cuyo contenido habría sido el mismo. Ambas técnicas evitan repeticiones inútiles, pero no sanan el vicio original.

La convalidación del artículo 52 se limita a actos anulables y subsana sus vicios. Produce efectos desde la fecha en que se dicta, sin perjuicio de la retroactividad admisible. La incompetencia no determinante de nulidad puede convalidarse por el superior jerárquico competente; la falta de autorización puede subsanarse mediante su otorgamiento por el órgano competente.

Según el artículo 106 LPAC, las Administraciones pueden declarar en cualquier momento la nulidad de actos que hayan puesto fin a la vía administrativa o no se recurrieron en plazo, si concurre una causa del artículo 47.1. El procedimiento puede iniciarse de oficio o a solicitud y requiere dictamen previo favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico equivalente. No basta una ilegalidad determinante de anulabilidad ni puede utilizarse este cauce para eludir los plazos ordinarios de recurso.

La nulidad de disposiciones administrativas solo se declara de oficio, también con dictamen favorable, cuando concurre el artículo 47.2. La declaración de nulidad de una disposición no afecta por sí sola a los actos firmes dictados en su aplicación. Al declarar nulidad pueden reconocerse indemnizaciones si concurren los requisitos de responsabilidad patrimonial, sin perjuicio de que los actos subsistan en los términos legales.

El órgano puede inadmitir motivadamente, sin dictamen, solicitudes que no invoquen causa de nulidad, carezcan manifiestamente de fundamento o reproduzcan otras sustancialmente iguales ya desestimadas. Si el procedimiento iniciado de oficio no se resuelve en seis meses, caduca; si se inició a solicitud, el silencio permite entenderla desestimada.

Para impugnar un acto favorable anulable, el artículo 107 LPAC exige declaración de lesividad para el interés público y posterior recurso contencioso. La declaración debe adoptarse dentro de los cuatro años siguientes al acto, previa audiencia, y no admite recurso, aunque puede notificarse informativamente. Si pasan seis meses desde el inicio sin declararla, el procedimiento caduca.

El órgano competente para declarar nulidad o lesividad puede suspender la ejecución iniciada la revisión cuando esta pueda causar perjuicios de imposible o difícil reparación, conforme al artículo 108. La suspensión es una medida cautelar y requiere valorar el riesgo, no deriva automáticamente de iniciar el procedimiento.

El artículo 109 permite revocar actos de gravamen o desfavorables mientras no haya prescrito la acción, siempre que no constituya dispensa o exención ilegal ni contradiga igualdad, interés público u ordenamiento. En cualquier momento pueden rectificarse, de oficio o a solicitud, errores materiales, de hecho o aritméticos. La rectificación no permite cambiar la valoración jurídica ni sustituir sustancialmente la decisión.

El artículo 110 impide ejercer revisión cuando, por prescripción, tiempo transcurrido u otras circunstancias, resulte contrario a equidad, buena fe, derechos de particulares o leyes. El carácter imprescriptible de la revisión de nulidad no elimina estos límites materiales.

El artículo 111 distribuye la competencia estatal. Corresponde al Consejo de Ministros revisar sus actos y disposiciones y los de los ministros. Los ministros revisan los de los secretarios de Estado y los de órganos directivos del departamento no dependientes de una secretaría de Estado; los secretarios de Estado, los de sus órganos directivos dependientes. En organismos y entidades vinculadas o dependientes, el órgano de adscripción revisa lo dictado por el máximo órgano rector, y este revisa lo dictado por sus órganos dependientes.

La elección del cauce depende del tipo de invalidez, del carácter favorable o desfavorable del acto y de si se pretende cambiar una decisión jurídica o corregir un mero error patente. La respuesta conduce a revisión de nulidad, lesividad, revocación o rectificación; estas vías no son intercambiables.