Explicación del Tema 17 de Ayudantes de Instituciones Penitenciarias

Concepto legal

Los Presupuestos Generales del Estado constituyen la expresión cifrada, conjunta y sistemática de los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio por cada órgano y entidad del sector público estatal. La definición reúne tres ideas: las magnitudes se cuantifican; se presentan de forma integrada; y se ordenan siguiendo clasificaciones homogéneas.

En los ingresos predomina la previsión: su recaudación depende de la legislación que crea y regula cada recurso. En los gastos, el crédito presupuestario es autorización para gastar y, cuando el presupuesto es limitativo, fija un máximo. La aprobación de un crédito no obliga por sí sola a gastarlo ni crea automáticamente un derecho frente a la Hacienda Pública.

Naturaleza jurídica y económica

La Ley de Presupuestos es una ley formal y material con contenido constitucionalmente condicionado. Autoriza gastos, estima ingresos, fija reglas de gestión y puede incorporar otras disposiciones conectadas directamente con ingresos, gastos o política económica. No es una ley ordinaria ilimitada: su contenido necesario y eventual está delimitado por la Constitución y la doctrina constitucional.

Económicamente, el presupuesto distribuye recursos escasos entre políticas públicas y puede influir sobre demanda, inversión, empleo, redistribución y estabilidad. Contablemente, ordena derechos, obligaciones, cobros y pagos. Políticamente, expresa el programa anual del Gobierno y permite a las Cortes autorizarlo y controlarlo.

Funciones

Presupuesto anual y escenario plurianual

La gestión del sector público estatal se somete a un presupuesto anual aprobado por las Cortes, enmarcado en límites de un escenario plurianual. No hay contradicción: anualidad indica el período de autorización y ejecución; plurianualidad obliga a valorar efectos que superan un ejercicio.

Los escenarios presupuestarios abarcan los tres ejercicios siguientes y proyectan ingresos, políticas de gasto y compromisos ya asumidos. No sustituyen a la Ley anual ni autorizan directamente gastos futuros.

Principios constitucionales

El artículo 31.2 de la Constitución exige asignación equitativa de los recursos públicos y que programación y ejecución respondan a eficiencia y economía. El artículo 133 reserva la potestad tributaria originaria al Estado mediante ley. El artículo 134 atribuye elaboración al Gobierno y examen, enmienda y aprobación a las Cortes, establece anualidad, universalidad y prórroga automática. El artículo 135 consagra estabilidad y disciplina de deuda; el 136, control externo del Tribunal de Cuentas.

La Ley de Presupuestos no puede crear tributos. Puede modificarlos cuando una ley tributaria sustantiva lo prevea. Toda proposición o enmienda que, una vez aprobados los presupuestos, aumente créditos o disminuya ingresos requiere conformidad del Gobierno para tramitarse.

Principios clásicos de ordenación

La especialidad se proyecta sobre cada decisión del gestor. No basta con que exista dinero globalmente: debe existir crédito adecuado por finalidad, suficiente por cuantía y vigente temporalmente.

Principios de estabilidad

La Ley Orgánica 2/2012 enumera estabilidad presupuestaria, sostenibilidad financiera, plurianualidad, transparencia, eficiencia en la asignación y utilización, responsabilidad y lealtad institucional. El control es imprescindible, pero no aparece como principio general del capítulo II.

Estabilidad significa equilibrio o superávit estructural para las Administraciones Públicas y equilibrio financiero para las demás entidades. Sostenibilidad es capacidad de financiar compromisos presentes y futuros dentro de los límites de déficit, deuda y morosidad comercial. Responsabilidad impide trasladar automáticamente a otra Administración las consecuencias de los propios compromisos.

Reforma del artículo 135

La reforma constitucional de 2011 incorporó la estabilidad presupuestaria al artículo 135. Estado y comunidades autónomas no pueden superar los márgenes de déficit estructural establecidos, en su caso, por la Unión Europea. Los créditos para intereses y capital de la deuda se entienden siempre incluidos y su pago goza de prioridad absoluta.

Contenido subjetivo

Los PGE integran, por una parte, los presupuestos de órganos con dotación diferenciada y entidades sujetas a régimen limitativo; por otra, los presupuestos estimativos de entidades de los sectores empresarial y fundacional, consorcios, universidades no transferidas, fondos sin personalidad y demás entidades previstas legalmente.

En el presupuesto limitativo se fijan las obligaciones máximas que pueden reconocer los agentes. El estimativo refleja previsiones de actividad, gastos e ingresos sin someter cada partida al mismo nivel de vinculación. La pertenencia a los PGE no significa que todas las entidades gestionen de idéntica forma.

Contenido objetivo

Los PGE determinan obligaciones máximas; derechos a reconocer; operaciones financieras y no financieras; objetivos de los gestores; y estimación de beneficios fiscales. También integran estados consolidados, memorias de programas, anexos de inversión, liquidaciones anteriores, informe económico-financiero e informes de impacto exigidos por la Ley.

Los beneficios fiscales son pérdidas o minoraciones de recaudación derivadas de incentivos tributarios. Deben consignarse para que el Parlamento conozca el coste de las políticas instrumentadas mediante el sistema tributario.

Créditos y programas

Cada crédito es una asignación individualizada de gasto puesta a disposición de un centro gestor para cubrir necesidades aprobadas. Un programa de gasto reúne créditos destinados a objetivos anuales bajo responsabilidad de un gestor. Los programas conectan recursos, actividades, resultados e indicadores.

Ámbito temporal

El ejercicio coincide con el año natural. Se imputan los derechos liquidados durante él, cualquiera que sea el período de origen, y las obligaciones reconocidas hasta diciembre por gastos realizados dentro del ejercicio.

Excepcionalmente se aplican al presupuesto vigente atrasos de personal y obligaciones derivadas de resoluciones judiciales. También obligaciones anteriores contraídas conforme al ordenamiento para las que se anuló crédito en origen, u obligaciones cubiertas por crédito específico. Los demás supuestos necesitan norma con rango de ley.

Elaboración gubernamental

Corresponde exclusivamente al Gobierno elaborar los PGE. Los departamentos y órganos con dotación diferenciada remiten propuestas ajustadas a directrices y límites. El Ministerio de Hacienda coordina, elabora ingresos y forma el anteproyecto; la persona titular del Ministerio lo eleva al Gobierno.

La elaboración parte de escenarios plurianuales, objetivos de estabilidad y deuda, límite de gasto no financiero y prioridades de política económica. Las propuestas de gasto incorporan memorias de objetivos e indicadores.

Remisión y aprobación parlamentaria

El proyecto, con articulado, anexos y estados, se remite a las Cortes antes del 1 de octubre, al menos tres meses antes de expirar el presupuesto. Se acompaña de memorias, informes de impacto, anexos de inversiones, liquidaciones, estados consolidados, informe económico-financiero y memoria de beneficios fiscales.

Las Cortes lo examinan, enmiendan y aprueban. Las reglas parlamentarias exigen que las enmiendas que aumenten crédito compensen el aumento en la misma sección. Las que disminuyan ingresos requieren conformidad gubernamental. Una vez aprobados los presupuestos, el artículo 134.6 protege su equilibrio frente a proposiciones o enmiendas posteriores.

Prórroga

Si la Ley no se aprueba antes del primer día del ejercicio, se prorrogan automáticamente los presupuestos iniciales anteriores hasta aprobar y publicar los nuevos. No se prorrogan créditos para programas o actuaciones terminados ni obligaciones extinguidas. La estructura orgánica se adapta sin alterar la cuantía total.

Prórroga no significa reproducción indiscriminada de todas las partidas ni impide aprobar después un nuevo presupuesto. Es un mecanismo constitucional de continuidad financiera.

Control interno, externo y parlamentario

El control interno corresponde a la Intervención General de la Administración del Estado y se ejerce mediante función interventora, control financiero permanente y auditoría pública. El control contable permite rendir cuentas y comparar objetivos, costes y desviaciones.

El Tribunal de Cuentas es el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado y del sector público. Depende directamente de las Cortes en su función fiscalizadora y les remite un informe anual. A ello se suma el control parlamentario durante aprobación, ejecución y rendición.

Clasificación del gasto

Los estados de gastos utilizan tres clasificaciones:

• Orgánica: identifica el centro gestor mediante secciones y servicios.
• Por programas: agrupa créditos por objetivos y políticas de gasto.
• Económica: identifica la naturaleza del gasto.

La clasificación por programas responde a para qué se gasta; la económica, a en qué; la orgánica, a quién gestiona.

Clasificación del ingreso

Los ingresos se estructuran orgánica y económicamente. La económica separa:

Capítulos se desglosan en artículos, conceptos y, en su caso, subconceptos. Los ingresos no se clasifican por programas porque no constituyen autorizaciones finalistas de gasto.

Vinculación en el presupuesto del Estado

La regla es especificación a nivel de concepto. Se especifican a nivel de artículo gastos de personal y gastos corrientes en bienes y servicios; las inversiones reales, a nivel de capítulo. Determinados créditos —entre ellos los extraordinarios— se especifican al nivel que corresponda a su clasificación económica concreta.

En organismos autónomos y Seguridad Social, la regla también parte del concepto, pero gastos de personal, bienes y servicios e inversiones reales vinculan a nivel de capítulo, con las especialidades legales.

Límites de los créditos

Los créditos se destinan exclusivamente a su finalidad. No pueden adquirirse compromisos ni obligaciones superiores al crédito autorizado; los actos que infringen esta limitación son nulos, sin perjuicio de responsabilidad. Los remanentes se anulan al cerrar el ejercicio salvo incorporación legal.

La temporalidad se refiere al ejercicio de imputación; la limitación cuantitativa, al máximo; la cualitativa, a la finalidad y nivel de vinculación. Las tres deben comprobarse antes de comprometer gasto.

Compromisos plurianuales

Pueden adquirirse compromisos que se extiendan a ejercicios posteriores si la ejecución empieza en el actual y se respetan límites. El número ordinario de ejercicios futuros no supera cuatro. Aplicados al crédito inicial, los porcentajes máximos son 70 % para el inmediato siguiente, 60 % para el segundo y 50 % para tercero y cuarto.

El Gobierno puede modificar porcentajes, anualidades o adquirir compromisos sin crédito inicial cuando exista causa justificada. Todo compromiso futuro queda subordinado al crédito que autoricen los presupuestos posteriores.

Fondo de contingencia

El fondo de contingencia atiende necesidades inaplazables, no discrecionales y sin crédito adecuado. No financia decisiones discrecionales sin cobertura ni subvenciones nominativas. Su aplicación se aprueba por el Consejo de Ministros a propuesta de Hacienda.

Modalidades de modificación

Las transferencias están sujetas a restricciones: no pueden minorar determinados créditos extraordinarios, suplementados o ampliados ni incrementar otros que ya se redujeron, salvo excepciones. Generaciones solo proceden por ingresos legalmente enumerados. Ampliaciones exigen calificación expresa. Créditos extraordinarios y suplementos atienden gastos inaplazables cuya cobertura no puede demorarse.

La competencia puede corresponder a Cortes, Gobierno, Hacienda, ministros o titulares de organismos según modalidad, importe, financiación y presupuesto afectado. Por ello no basta identificar el tipo: hay que comprobar quién autoriza y de dónde salen los recursos.

Fases del gasto y del pago

Puede acumularse aprobación y compromiso, o las tres fases de gestión, si la naturaleza del gasto lo permite. La acumulación documental no elimina los requisitos materiales de cada fase.

El reconocimiento exige acreditar documentalmente la prestación o el derecho del acreedor. El servicio gestor propone el pago después de reconocer la obligación; el ordenador lo dispone y el Tesoro ejecuta materialmente.

Competencia

Los ministros y titulares de los demás órganos con dotación diferenciada aprueban y comprometen gastos de sus servicios, reconocen obligaciones e interesan la ordenación del pago. En organismos autónomos y otras entidades actúan sus presidentes o directores. Estas competencias pueden delegarse conforme al ordenamiento.

Anticipos de caja fija

Son provisiones extrapresupuestarias y permanentes a pagadurías, cajas o habilitaciones para gastos corrientes periódicos o repetitivos de atención inmediata. Después se aplican al presupuesto del año. Su cuantía global no supera, para cada ministerio u organismo autónomo, el 7 % de los créditos del capítulo 2.

Existen especialidades: hasta el 14 % para la Agencia Española de Cooperación Internacional; hasta el 10 % de los créditos del artículo 23 del programa 222A del Ministerio del Interior; y fondos de maniobra de Seguridad Social con límite del 3 %, elevable al 7 %.

Pagos a justificar

Proceden excepcionalmente cuando no puede aportarse la documentación justificativa antes de ordenar el pago, cuando los servicios se prestan en el extranjero u otros supuestos legales. Tienen imputación presupuestaria desde el libramiento y obligan al perceptor a justificar el destino en plazo.

No deben confundirse: el anticipo de caja fija es un sistema permanente y extrapresupuestario hasta su reposición; el pago a justificar es un libramiento presupuestario concreto pendiente de cuenta justificativa.

Función interventora

La función interventora controla antes o durante la gestión los actos que reconocen derechos, aprueban gastos, comprometen fondos, reconocen obligaciones o disponen pagos. Puede ejercerse mediante fiscalización previa plena o limitada y comprobación posterior.

El artículo 151 enumera supuestos no sujetos a fiscalización previa: contratos menores; determinados gastos periódicos ya fiscalizados inicialmente; gastos inferiores a 5.000 euros por anticipo de caja fija; y subvenciones nominativas, entre otros. Sin embargo, los gastos inferiores a 5.000 euros con fondos a justificar por servicios que no tengan ni vayan a tener lugar en el extranjero sí quedan sujetos, conforme a la excepción legal.

Escenarios y programas plurianuales

Los escenarios plurianuales programan la actividad del sector público estatal con presupuesto limitativo. Definen equilibrios básicos, evolución previsible de ingresos y recursos para políticas de gasto, considerando compromisos ya asumidos. Comprenden un escenario de ingresos y otro de gastos y se ajustan a objetivos de estabilidad.

Los programas plurianuales ministeriales y de centros gestores fijan objetivos, actividades, medios, inversiones e indicadores. Las asignaciones anuales tienen en cuenta el cumplimiento previo. Así, el presupuesto deja de ser una lista de partidas y se convierte en planificación orientada a resultados.

Plurianualidad compatible con anualidad

La Ley Orgánica 2/2012 exige un marco presupuestario a medio plazo, compatible con la aprobación y ejecución anual. La planificación prevé; la Ley anual autoriza. Esta distinción es una de las más preguntadas.

Estabilidad y sostenibilidad

La elaboración, aprobación y ejecución se realizan en un marco de estabilidad coherente con la normativa europea. Ninguna Administración puede incurrir en déficit estructural salvo las circunstancias extraordinarias constitucional y legalmente previstas, con plan de reequilibrio.

Sostenibilidad incluye capacidad de financiar compromisos dentro de límites de déficit, deuda y deuda comercial. Las operaciones financieras se someten a prudencia financiera. Los límites de deuda y su senda deben ser coherentes con estabilidad y normativa europea.

Regla de gasto

La variación del gasto computable de Administración Central, comunidades autónomas y corporaciones locales no puede superar la tasa de referencia de crecimiento del PIB de medio plazo. Se excluyen, entre otros, intereses de deuda, prestaciones por desempleo no discrecionales, gasto financiado con fondos finalistas y determinadas transferencias de los sistemas de financiación.

Los aumentos permanentes de recaudación permiten aumentar el nivel de gasto computable; las disminuciones permanentes obligan a reducirlo. Los ingresos obtenidos por encima de lo previsto se destinan íntegramente a reducir deuda.

Responsabilidad y lealtad

Cada Administración asume las consecuencias imputables de su incumplimiento. El Estado no responde de compromisos autonómicos o locales, ni las comunidades de los locales, salvo garantías financieras mutuas para proyectos conjuntos. La lealtad exige valorar impactos sobre otras Administraciones, respetar competencias, ponderar intereses y cooperar.

Método de examen

Ante una pregunta, identifique primero si trata de autorización anual, programación plurianual, estabilidad estructural, sostenibilidad de deuda o regla de gasto. Son conceptos relacionados, pero ninguno sustituye a los demás.