Explicación del Tema 17 de Ayudantes de Instituciones Penitenciarias

El presupuesto enlaza planificación política, autorización parlamentaria, gestión administrativa y control financiero. Por eso el tema comienza con su concepto y principios, continúa con la elaboración y aprobación de los Presupuestos Generales del Estado y explica después cómo se ordenan los ingresos, los gastos y los créditos. Las modificaciones presupuestarias y las fases de ejecución muestran cómo se adapta y utiliza la autorización inicial sin perder sujeción a legalidad, estabilidad y fiscalización. Este recorrido evita confundir previsión de ingresos, límite de gasto y acto concreto de pago.

Base normativa: Artículos 134 a 136 de la Constitución y los artículos 32 a 34 de la Ley 47/2003, General Presupuestaria.

Los Presupuestos Generales del Estado constituyen la expresión cifrada, conjunta y sistemática de los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio por los órganos y entidades del sector público estatal. Son previsión de ingresos, autorización y límite del gasto, instrumento de dirección política y económica y referencia para el control parlamentario, administrativo y externo.

La Ley de Presupuestos tiene carácter anual, incluye la totalidad de gastos e ingresos y consigna los beneficios fiscales que afecten a tributos estatales. El ejercicio coincide con el año natural y se imputan a él los derechos liquidados y las obligaciones reconocidas hasta su fin, con las reglas y excepciones del artículo 34 de la Ley General Presupuestaria.

El Gobierno dirige la elaboración y ejecución; las Cortes examinan, enmiendan y aprueban; y el Tribunal de Cuentas fiscaliza las cuentas y gestión económica del Estado y del sector público, conforme a los artículos 134 y 136 de la Constitución.

La Constitución exige asignación equitativa de recursos, eficiencia y economía en el gasto, legalidad tributaria, universalidad, anualidad y estabilidad presupuestaria. La deuda pública goza de prioridad de pago en los términos del artículo 135. A estos mandatos se suman unidad de caja, presupuesto bruto, especialidad cualitativa, cuantitativa y temporal, no afectación de ingresos salvo ley y control de la gestión.

Base normativa: Artículos 31, 133 a 135 de la Constitución, los artículos 26 y 27 de la Ley General Presupuestaria y los artículos 1 a 12 de la Ley Orgánica 2/2012.

La Ley Orgánica 2/2012 formula estabilidad presupuestaria, sostenibilidad financiera, plurianualidad, transparencia, eficiencia en asignación y utilización, responsabilidad y lealtad institucional. Estabilidad significa equilibrio o superávit estructural para Administraciones Públicas y equilibrio financiero para el resto de entidades; sostenibilidad es capacidad de financiar compromisos presentes y futuros dentro de límites de déficit, deuda y morosidad comercial.

La plurianualidad sitúa la elaboración presupuestaria en un marco a medio plazo compatible con la aprobación y ejecución anual. Transparencia exige información suficiente sobre presupuestos, cuentas, previsiones y metodología. Eficiencia vincula el gasto a objetivos y obliga a valorar las repercusiones presupuestarias de normas, actos, contratos y convenios.

Los Presupuestos comprenden obligaciones máximas que pueden reconocer los agentes con presupuesto limitativo; derechos a reconocer; operaciones no financieras y financieras y objetivos de cada gestor; estimaciones de gastos e ingresos de entidades con presupuesto estimativo; flujos internos; variación de activos y pasivos financieros; y beneficios fiscales.

Base normativa: Artículos 32 a 35 de la Ley General Presupuestaria.

Su alcance subjetivo abarca los presupuestos de órganos con dotación diferenciada y sujetos del sector público administrativo estatal, los de operaciones corrientes y de capital de entidades empresariales, fundaciones y fondos sin personalidad, y los presupuestos de operaciones comerciales cuando procedan. Los créditos y programas presupuestarios determinan las finalidades y objetivos de las unidades gestoras.

Debe distinguirse el presupuesto limitativo, que autoriza una cuantía máxima de gasto, del estimativo, que contiene previsiones de actividad. Esta diferencia explica por qué no todas las entidades del sector público estatal gestionan sus estados con el mismo grado de vinculación.

El procedimiento parte de directrices, escenarios y propuestas de departamentos y entidades. El Ministerio de Hacienda forma el anteproyecto y el Gobierno aprueba el proyecto. Debe remitirse al Congreso al menos tres meses antes de expirar el presupuesto anterior. Las Cortes lo examinan, enmiendan y aprueban; las enmiendas que aumentan créditos requieren compensación en la misma sección y las que reducen ingresos precisan conformidad del Gobierno en los términos constitucionales.

Base normativa: Artículos 134 y 136 de la Constitución y los artículos 36 a 38 de la Ley General Presupuestaria.

Si la Ley no se aprueba antes del primer día del ejercicio, se prorrogan automáticamente los presupuestos iniciales del anterior hasta que se aprueben los nuevos. La prórroga no alcanza créditos para actuaciones terminadas ni obligaciones extinguidas; su estructura se adapta a la organización vigente, según el artículo 38.

Durante la ejecución actúan control interno e intervención; después, contabilidad, rendición y fiscalización externa permiten comprobar legalidad, regularidad y resultados. El Tribunal de Cuentas depende directamente de las Cortes en su función fiscalizadora y remite un informe anual, conforme al artículo 136.

La estructura se determina atendiendo a organización, naturaleza económica y finalidades u objetivos. Los gastos se clasifican orgánicamente por centros gestores, por programas según objetivos y económicamente por naturaleza. En operaciones corrientes se distinguen gastos de personal, gastos corrientes en bienes y servicios, gastos financieros y transferencias corrientes; en capital, inversiones reales y transferencias de capital; por separado figuran activos y pasivos financieros y el fondo de contingencia, conforme al artículo 40.

Base normativa: Artículos 39 a 45 de la Ley General Presupuestaria.

Los ingresos se ordenan orgánicamente y por naturaleza económica. Se distinguen operaciones corrientes —impuestos directos y cotizaciones, indirectos, tasas y otros ingresos, transferencias corrientes e ingresos patrimoniales—, operaciones de capital —enajenación de inversiones y transferencias de capital— y operaciones financieras —activos y pasivos—, según el artículo 41.

Los créditos se destinan exclusivamente a la finalidad específica autorizada. En el presupuesto del Estado se especifican, como regla, a nivel de concepto, aunque determinados créditos vinculan a artículo o capítulo; los créditos extraordinarios se especifican al nivel de su clasificación económica concreta. Los organismos autónomos aplican las reglas del artículo 44.

No pueden adquirirse compromisos ni obligaciones por cuantía superior al crédito autorizado; los actos que infrinjan esa limitación son nulos, sin perjuicio de responsabilidad. Los compromisos plurianuales se subordinan al crédito de ejercicios futuros y a límites de número de anualidades y porcentajes.

Base normativa: Artículos 46 a 56 de la Ley General Presupuestaria.

El artículo 34 permite aplicar al presupuesto vigente atrasos de personal y obligaciones nacidas de resoluciones judiciales. También pueden imputarse al ejercicio corriente obligaciones anteriores contraídas conforme al ordenamiento para las que se anuló crédito en el ejercicio de procedencia, o aquellas que cuenten con crédito específico aunque no exista ese saldo anulado. Los demás supuestos requieren una norma con rango de ley.

El fondo de contingencia atiende necesidades inaplazables no discrecionales sin crédito adecuado y no puede financiar modificaciones destinadas a decisiones discrecionales carentes de cobertura. Las modificaciones son transferencias, generaciones, ampliaciones, créditos extraordinarios y suplementos e incorporaciones en los casos legales.

Las transferencias desplazan crédito entre partidas con restricciones; las generaciones proceden de determinados ingresos; los ampliables solo pueden incrementarse si están expresamente calificados; y los créditos extraordinarios o suplementos cubren gastos inaplazables sin crédito o con crédito insuficiente. Su competencia y financiación dependen del supuesto y del tipo de organismo, conforme a los artículos 51 a 56.

La gestión del gasto comprende aprobación, compromiso, reconocimiento de la obligación, ordenación del pago y pago material. La aprobación autoriza un gasto por cuantía cierta o aproximada; el compromiso vincula frente a terceros; el reconocimiento declara un crédito exigible tras acreditar la prestación o derecho; la ordenación expide la orden contra el Tesoro y el pago material extingue la obligación.

Base normativa: Artículos 73 a 79 y 151 de la Ley General Presupuestaria.

Como regla, el pago exige acreditar previamente la prestación. Los anticipos de caja fija son provisiones extrapresupuestarias permanentes para gastos corrientes periódicos o repetitivos y su cuantía global no puede superar, para cada ministerio u organismo autónomo, el siete por ciento de los créditos del capítulo de gastos corrientes en bienes y servicios. El artículo 78 eleva excepcionalmente ese máximo al catorce por ciento para la Agencia Española de Cooperación Internacional y permite hasta el diez por ciento de los créditos del concepto presupuestario 23 del programa 222A del Ministerio del Interior. Los fondos de maniobra de una entidad de la Seguridad Social se limitan al tres por ciento, elevable al siete. Los pagos a justificar proceden cuando no puede aportarse documentación antes de ordenar el pago, conforme al artículo 79.

La función interventora fiscaliza actos que producen derechos, gastos, pagos o movimientos de fondos. El artículo 151 enumera supuestos no sujetos a fiscalización previa, como contratos menores y determinados gastos inferiores a 5.000 euros mediante anticipo de caja fija; esta exclusión no alcanza, en las condiciones legales, a gastos con fondos a justificar por servicios que no tengan ni vayan a tener lugar en el extranjero.

La programación presupuestaria se desarrolla mediante escenarios plurianuales de ingresos y gastos, programas ministeriales y de centros gestores, asignación de recursos y objetivos. Los escenarios determinan límites compatibles con estabilidad y orientan la elaboración anual; los programas expresan objetivos, actividades, medios e indicadores y permiten evaluar resultados.

Base normativa: Artículos 26 a 31 de la Ley General Presupuestaria y los artículos 3 a 12 de la Ley Orgánica 2/2012.

El presupuesto traduce prioridades políticas en asignaciones cuantificadas y conecta previsiones macroeconómicas, ingresos, límites de gasto y resultados. La estabilidad exige elaborar, aprobar y ejecutar en equilibrio o superávit estructural; la sostenibilidad obliga a considerar compromisos presentes y futuros; y la regla de gasto limita la variación del gasto computable conforme a la tasa de referencia, con los ajustes legales.

Los ingresos superiores a los previstos se destinan a reducir deuda en los términos del artículo 12 de la Ley Orgánica 2/2012. Así, el presupuesto no es solo una autorización anual: integra planificación a medio plazo, disciplina fiscal, selección de políticas y evaluación de eficacia, eficiencia, economía y calidad.