Explicación del Tema 1 de Personal Oficios Servicios Internos

El título I de la Constitución se denomina «De los derechos y deberes fundamentales» y comprende los artículos 10 a 55. Esta denominación general no significa que todos sus preceptos sean derechos fundamentales en sentido técnico. Para estudiar correctamente el tema hay que distinguir el contenido de cada capítulo y, sobre todo, el sistema de garantías aplicable.

El artículo 10 abre el título con dos reglas básicas. La primera sitúa la dignidad de la persona, los derechos inviolables, el libre desarrollo de la personalidad y el respeto a la ley y a los derechos ajenos como fundamento del orden político y de la paz social. La segunda ordena interpretar las normas sobre derechos fundamentales y libertades de acuerdo con la Declaración Universal de Derechos Humanos y con los tratados internacionales ratificados por España.

A partir de ahí, el título se organiza en cinco capítulos. El primero regula la nacionalidad, la mayoría de edad y los derechos de los extranjeros. El segundo contiene los derechos y libertades y se divide en dos secciones. El tercero reúne los principios rectores de la política social y económica. El cuarto establece las garantías y configura al Defensor del Pueblo. El quinto regula la suspensión de determinados derechos.

La posición de cada precepto determina su protección. El artículo 14 y la sección primera del capítulo segundo —artículos 15 a 29— permiten acudir al procedimiento judicial preferente y sumario y, en su caso, al recurso de amparo. La sección segunda —artículos 30 a 38— también vincula a los poderes públicos, pero no disfruta con carácter general de ese amparo. Los principios rectores —artículos 39 a 52— informan la actuación pública y solo pueden alegarse ante la jurisdicción ordinaria conforme a las leyes que los desarrollen.

Los derechos no son ilimitados. Su ejercicio debe respetar los derechos ajenos y los límites que resulten de la Constitución y de las leyes. Ahora bien, el legislador tampoco puede vaciarlos de contenido: cuando regula los derechos del capítulo segundo debe preservar su contenido esencial, es decir, aquello sin lo cual el derecho dejaría de ser reconocible o no podría cumplir la finalidad que la Constitución le atribuye.

Conviene distinguir, además, entre titularidad, ejercicio y garantía. Una persona puede ser titular de un derecho cuyo ejercicio se somete a ciertas condiciones; y dos derechos reconocidos en el mismo título pueden disponer de vías de defensa diferentes. Esta arquitectura explica por qué el tema no debe estudiarse como una simple sucesión de artículos, sino como un sistema en el que importan tanto el contenido de cada derecho como su ubicación constitucional.

El artículo 11 remite a la ley la adquisición, conservación y pérdida de la nacionalidad española. Añade dos garantías: ningún español de origen puede ser privado de su nacionalidad y el Estado puede concertar tratados de doble nacionalidad con países iberoamericanos o especialmente vinculados con España. En estos países, los españoles pueden naturalizarse sin perder su nacionalidad de origen aunque no exista reciprocidad.

El artículo 12 fija la mayoría de edad en los dieciocho años. El artículo 13 regula la posición constitucional de las personas extranjeras. Estas disfrutan de las libertades públicas del título I en los términos establecidos por los tratados y la ley. Esta remisión no permite desconocer que determinados derechos corresponden a toda persona por su conexión con la dignidad humana, aunque su forma de ejercicio pueda concretarse legalmente.

Los derechos del artículo 23 corresponden, como regla general, a los españoles. Existe una excepción precisa: por tratado o ley y atendiendo a criterios de reciprocidad puede reconocerse a los extranjeros el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales. La incorporación del sufragio pasivo exigió reformar el artículo 13.2 en 1992. Por tanto, la excepción se limita al ámbito municipal y no convierte a las personas extranjeras en titulares generales de todos los derechos de participación política del artículo 23.

La extradición solo puede concederse en cumplimiento de un tratado o de la ley y conforme al principio de reciprocidad. Quedan excluidos los delitos políticos, pero los actos de terrorismo no se consideran delitos políticos a estos efectos. El capítulo termina remitiendo a la ley la regulación del derecho de asilo de ciudadanos extranjeros y apátridas.

El artículo 14 proclama la igualdad de los españoles ante la ley e impide la discriminación por nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social. La enumeración no es cerrada: la cláusula final permite proteger otras situaciones comparables. La igualdad no obliga a tratar de manera idéntica todas las situaciones; impide las diferencias carentes de una justificación objetiva y razonable y permite adoptar medidas dirigidas a corregir desigualdades reales. Este artículo queda fuera de las dos secciones del capítulo segundo, pero recibe la protección reforzada del artículo 53.2.

El artículo 15 reconoce el derecho a la vida y a la integridad física y moral y prohíbe la tortura y las penas o tratos inhumanos o degradantes. El texto constitucional conserva una excepción relativa a la pena de muerte prevista por leyes penales militares para tiempos de guerra, aunque la legislación española abolió posteriormente esa posibilidad.

El artículo 16 garantiza la libertad ideológica, religiosa y de culto de los individuos y de las comunidades, sin más limitación en sus manifestaciones que la necesaria para mantener el orden público protegido por la ley. Nadie puede ser obligado a declarar sobre su ideología, religión o creencias y ninguna confesión tiene carácter estatal. La cooperación de los poderes públicos con la Iglesia católica y las demás confesiones no altera esa aconfesionalidad.

El artículo 17 protege la libertad y la seguridad. Nadie puede ser privado de libertad fuera de los casos y de la forma previstos legalmente. La detención preventiva debe durar solo el tiempo estrictamente necesario para las averiguaciones y, como máximo, setenta y dos horas; transcurrido ese plazo, la persona detenida debe quedar en libertad o a disposición judicial. Debe ser informada inmediatamente y de forma comprensible de sus derechos y de las razones de la detención, no puede ser obligada a declarar y tiene garantizada la asistencia de abogado. El habeas corpus permite obtener la inmediata puesta a disposición judicial de quien haya sido detenido ilegalmente. La ley también debe determinar el plazo máximo de la prisión provisional, que no debe confundirse con la detención preventiva.

El artículo 18 reúne cuatro garantías distintas. Protege el honor, la intimidad personal y familiar y la propia imagen; declara inviolable el domicilio; garantiza el secreto de las comunicaciones; y ordena limitar el uso de la informática para preservar los derechos. La entrada o registro en un domicilio requiere consentimiento del titular o resolución judicial, salvo que exista delito flagrante. El secreto de las comunicaciones —en especial las postales, telegráficas y telefónicas— solo cede ante resolución judicial. Aunque domicilio y comunicaciones protegen la vida privada, sus requisitos constitucionales no son idénticos y deben estudiarse separadamente.

El artículo 19 reconoce a los españoles la libertad de residencia y circulación por el territorio nacional, así como el derecho a entrar y salir de España en los términos legales. Estos derechos no pueden limitarse por motivos políticos o ideológicos. La mención expresa a los españoles no excluye que las personas extranjeras puedan disfrutar de libertades de circulación y residencia en los términos establecidos por los tratados y la legislación aplicable.

El artículo 20 protege varias libertades relacionadas, pero diferenciadas: la libre expresión y difusión de pensamientos, ideas y opiniones; la producción y creación literaria, artística, científica y técnica; la libertad de cátedra; y el derecho a comunicar o recibir libremente información veraz. La libertad de expresión tutela opiniones y valoraciones, mientras que el derecho de información se refiere a hechos y exige veracidad, entendida como un deber de diligencia en su comprobación, no como una garantía de exactitud absoluta. La ley debe regular, además, la cláusula de conciencia y el secreto profesional en el ejercicio de estas libertades.

La Constitución prohíbe la censura previa. También ordena que la organización y el control parlamentario de los medios de comunicación dependientes del Estado o de cualquier ente público respeten el pluralismo de la sociedad y de las distintas lenguas de España y garanticen el acceso de los grupos sociales y políticos significativos. Estas libertades encuentran sus límites en los demás derechos del título I y, especialmente, en el honor, la intimidad, la propia imagen y la protección de la juventud y de la infancia. El secuestro de publicaciones, grabaciones u otros medios de información solo puede acordarse mediante resolución judicial.

El artículo 21 reconoce el derecho de reunión pacífica y sin armas. Su ejercicio no necesita autorización previa. Cuando la reunión se desarrolla en un lugar de tránsito público o se trata de una manifestación, debe comunicarse previamente a la autoridad. Esta solo puede prohibirla si existen razones fundadas de alteración del orden público con peligro para personas o bienes. La comunicación permite adoptar medidas de protección y ordenación, pero no transforma el derecho en una actividad sometida a permiso administrativo.

El artículo 22 reconoce el derecho de asociación. Son ilegales las asociaciones que persigan fines o utilicen medios tipificados como delito. Su inscripción registral se realiza a los solos efectos de publicidad; no es una autorización para que la asociación exista. Solo una resolución judicial motivada puede acordar su disolución o suspensión. Se prohíben las asociaciones secretas y las de carácter paramilitar.

El artículo 23 contiene dos dimensiones de la participación política. La primera permite intervenir en los asuntos públicos directamente o mediante representantes libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal. La segunda reconoce el acceso en condiciones de igualdad a funciones y cargos públicos, con los requisitos establecidos por las leyes. No supone un derecho a obtener el puesto o el cargo, sino a concurrir sin discriminaciones y conforme a reglas legales respetuosas con la igualdad.

El artículo 24 reconoce a todas las personas el derecho a obtener la tutela efectiva de jueces y tribunales sin indefensión. Garantiza el acceso a la justicia, una resolución fundada en Derecho y la posibilidad de que lo resuelto se ejecute. No asegura que la pretensión sea estimada, sino que sea examinada por el órgano competente con respeto a las garantías procesales.

El segundo apartado enumera derechos específicos: el juez ordinario predeterminado por la ley, la defensa y asistencia letrada, la información sobre la acusación, un proceso público sin dilaciones indebidas y con todas las garantías, la utilización de pruebas pertinentes, el derecho a no declarar contra uno mismo, a no confesarse culpable y a la presunción de inocencia. La ley debe regular también los casos en los que, por parentesco o secreto profesional, no exista obligación de declarar sobre hechos presuntamente delictivos.

El artículo 25 contiene tres reglas diferentes. Su apartado primero formula el principio de legalidad sancionadora: nadie puede ser condenado o sancionado por una conducta que no constituyera delito, falta o infracción administrativa según la legislación vigente cuando se realizó. De este modo se exige una norma previa que permita conocer tanto la conducta prohibida como su consecuencia sancionadora.

El apartado segundo orienta las penas privativas de libertad y las medidas de seguridad hacia la reeducación y reinserción social y prohíbe los trabajos forzados. La persona condenada conserva los derechos fundamentales del capítulo salvo aquellos limitados expresamente por el fallo, el sentido de la pena y la ley penitenciaria; además, tiene derecho a un trabajo remunerado y a los beneficios de la Seguridad Social, así como al acceso a la cultura y al desarrollo integral de su personalidad. El apartado tercero impide que la Administración civil imponga sanciones que impliquen, directa o subsidiariamente, privación de libertad.

El artículo 26 prohíbe los tribunales de honor en la Administración civil y en las organizaciones profesionales. La prohibición evita que órganos corporativos ajenos a las garantías judiciales juzguen la dignidad o el comportamiento de una persona.

El artículo 27 combina el derecho de todos a la educación con la libertad de enseñanza. La educación debe orientarse al pleno desarrollo de la personalidad en el respeto a los principios democráticos y a los derechos y libertades. Los padres tienen derecho a que sus hijos reciban la formación religiosa y moral acorde con sus convicciones. La enseñanza básica es obligatoria y gratuita.

Los poderes públicos garantizan el derecho mediante la programación general de la enseñanza, la participación efectiva de todos los sectores afectados y la creación de centros docentes. Se reconoce a las personas físicas y jurídicas la libertad de crear centros dentro del respeto a los principios constitucionales; el profesorado, las familias y, en su caso, el alumnado intervienen en el control y gestión de los centros sostenidos con fondos públicos. Los poderes públicos inspeccionan y homologan el sistema educativo, ayudan a los centros que reúnan los requisitos legales y garantizan la autonomía universitaria en los términos establecidos por la ley.

El artículo 28 reconoce la libertad sindical y el derecho de huelga. La libertad sindical comprende fundar sindicatos, afiliarse al elegido, crear confederaciones y participar en organizaciones sindicales internacionales. Nadie puede ser obligado a afiliarse. La ley puede limitar o exceptuar este derecho para las Fuerzas o institutos armados y los cuerpos sometidos a disciplina militar, y debe regular las peculiaridades de su ejercicio para el personal funcionario. El derecho de huelga se reconoce a los trabajadores para defender sus intereses, con las garantías necesarias para mantener los servicios esenciales de la comunidad. La referencia a servicios esenciales no equivale a impedir la huelga, sino a compatibilizarla con necesidades básicas de la colectividad.

El artículo 29 reconoce a todos los españoles el derecho de petición individual y colectiva, por escrito. Los miembros de las Fuerzas o institutos armados y de cuerpos sometidos a disciplina militar solo pueden ejercerlo individualmente y de acuerdo con su legislación específica.

La sección segunda del capítulo segundo comprende los artículos 30 a 38. Sus preceptos también vinculan a todos los poderes públicos y su ejercicio se regula por ley con respeto a su contenido esencial, aunque no disponen, como regla general, del procedimiento preferente y sumario ni del recurso de amparo.

El artículo 30 reconoce el derecho y el deber de defender España. La ley fija las obligaciones militares, regula con las debidas garantías la objeción de conciencia y las demás causas de exención y puede imponer una prestación social sustitutoria. También puede establecer un servicio civil para fines de interés general y regular los deberes ciudadanos en casos de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública. La objeción de conciencia del artículo 30.2 ocupa una posición singular porque el artículo 53.2 permite protegerla mediante recurso de amparo.

El artículo 31 establece el deber de contribuir a los gastos públicos conforme a la capacidad económica mediante un sistema tributario justo, inspirado en igualdad y progresividad y sin alcance confiscatorio. No basta con regular los ingresos: el gasto público debe realizar una asignación equitativa de los recursos y su programación y ejecución deben responder a criterios de eficiencia y economía. Solo pueden establecerse prestaciones personales o patrimoniales de carácter público con arreglo a la ley.

El artículo 32 reconoce el derecho a contraer matrimonio con plena igualdad jurídica y remite a la ley sus formas, edad, capacidad, derechos y deberes, causas de separación y disolución y efectos. El artículo 33 reconoce la propiedad privada y la herencia, cuyo contenido queda delimitado por su función social. Nadie puede ser privado de bienes y derechos sin causa justificada de utilidad pública o interés social, la correspondiente indemnización y el cumplimiento de la ley. El artículo 34 reconoce el derecho de fundación para fines de interés general y somete las fundaciones a reglas constitucionales semejantes a las previstas para las asociaciones en materia de ilegalidad y disolución.

El artículo 35 reconoce el deber de trabajar y el derecho al trabajo, a elegir profesión u oficio, a la promoción mediante el trabajo y a una remuneración suficiente para las necesidades personales y familiares, sin discriminación por razón de sexo. El artículo 36 remite a la ley las peculiaridades de los colegios profesionales y el ejercicio de las profesiones tituladas; su estructura interna y funcionamiento deben ser democráticos.

El artículo 37 garantiza la negociación colectiva laboral y la fuerza vinculante de los convenios, y reconoce a trabajadores y empresarios el derecho a adoptar medidas de conflicto colectivo. El artículo 38 cierra la sección con la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado: los poderes públicos garantizan y protegen su ejercicio y la defensa de la productividad de acuerdo con las exigencias de la economía general y, en su caso, de la planificación.

Los artículos 39 a 52 contienen mandatos dirigidos principalmente a los poderes públicos. No son declaraciones irrelevantes: orientan las leyes, la actuación administrativa y la interpretación judicial. Sin embargo, solo pueden alegarse ante los tribunales de acuerdo con las leyes que los desarrollen. Esta diferencia de eficacia jurídica permite distinguirlos de los derechos del capítulo segundo sin negar su valor constitucional.

Familia, trabajo y protección social

El artículo 39 ordena asegurar la protección social, económica y jurídica de la familia y la protección integral de los hijos, iguales ante la ley con independencia de su filiación, y de las madres cualquiera que sea su estado civil. La ley debe posibilitar la investigación de la paternidad. Los padres han de prestar asistencia de todo orden a sus hijos durante la minoría de edad y en los demás casos previstos legalmente. Los niños disfrutan, además, de la protección contemplada en los acuerdos internacionales que velan por sus derechos.

Los artículos 40 a 42 atienden al ámbito laboral y de protección social. Los poderes públicos deben promover el progreso social y económico, una distribución más equitativa de la renta y una política orientada al pleno empleo. También deben fomentar la formación y readaptación profesional, velar por la seguridad e higiene en el trabajo y garantizar el descanso mediante la limitación de la jornada laboral, las vacaciones periódicas retribuidas y la promoción de centros adecuados. El artículo 41 ordena mantener un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos, con asistencia y prestaciones suficientes ante situaciones de necesidad, especialmente en caso de desempleo; la asistencia y las prestaciones complementarias son libres. El artículo 42 protege los derechos económicos y sociales de los trabajadores españoles en el extranjero y orienta la política hacia su retorno.

Salud, cultura y medio ambiente

Los artículos 43 y 44 reconocen, respectivamente, la protección de la salud y el acceso a la cultura. Corresponde a los poderes públicos organizar y tutelar la salud pública mediante medidas preventivas y prestaciones y servicios necesarios, mientras que la ley establece los derechos y deberes de todos en esta materia. También deben fomentar la educación sanitaria, la educación física, el deporte y la adecuada utilización del ocio. En el ámbito cultural, deben promover y tutelar el acceso a la cultura y fomentar la ciencia y la investigación científica y técnica en beneficio del interés general.

El artículo 45 reconoce el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona y el deber de conservarlo. Los poderes públicos deben velar por la utilización racional de todos los recursos naturales para proteger y mejorar la calidad de vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la solidaridad colectiva. La vulneración de este mandato puede dar lugar a sanciones penales o administrativas y a la obligación de reparar el daño causado.

Patrimonio, vivienda, juventud y discapacidad

El artículo 46 protege el patrimonio histórico, cultural y artístico de los pueblos de España y de los bienes que lo integran, con independencia de su régimen jurídico y titularidad, y ordena que la ley penal sancione los atentados contra ese patrimonio. El artículo 47 reconoce a todos los españoles el derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Para hacerlo efectivo, los poderes públicos deben establecer las condiciones y normas necesarias y regular el uso del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación; la comunidad ha de participar en las plusvalías generadas por la acción urbanística de los entes públicos.

El artículo 48 promueve la participación libre y eficaz de la juventud en el desarrollo político, social, económico y cultural. El artículo 49 utiliza la redacción vigente centrada en las personas con discapacidad. Estas ejercen los derechos del título I en condiciones de libertad e igualdad reales y efectivas, y la ley debe establecer la protección especial necesaria para ese ejercicio. Los poderes públicos han de impulsar políticas de autonomía personal e inclusión social en entornos universalmente accesibles, fomentar la participación de las organizaciones de personas con discapacidad y atender de manera particular las necesidades específicas de las mujeres y los menores con discapacidad.

Personas mayores, consumidores y organizaciones profesionales

El artículo 50 garantiza mediante pensiones adecuadas y periódicamente actualizadas la suficiencia económica durante la tercera edad. Con independencia de las obligaciones familiares, los poderes públicos deben promover el bienestar mediante servicios sociales que atiendan los problemas específicos de salud, vivienda, cultura y ocio. El artículo 51 protege la seguridad, la salud y los legítimos intereses económicos de consumidores y usuarios mediante procedimientos eficaces; también exige promover su información y educación, fomentar sus organizaciones y oírlas en las cuestiones que puedan afectarles. La ley regula el comercio interior y el régimen de autorización de productos comerciales. Por último, el artículo 52 remite a la ley la regulación de las organizaciones profesionales que contribuyen a defender intereses económicos propios y exige que su estructura y funcionamiento sean democráticos.

Los tres niveles de garantía

El artículo 53 organiza las garantías en función del grupo al que pertenece cada precepto. Todos los derechos y libertades del capítulo segundo vinculan a los poderes públicos. Su ejercicio solo puede regularse por ley, que debe respetar su contenido esencial, y se tutela mediante el recurso de inconstitucionalidad previsto para las leyes y disposiciones normativas con fuerza de ley. Además, el desarrollo directo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas de la sección primera está reservado a ley orgánica.

El artículo 14 y los derechos de la sección primera pueden defenderse ante los tribunales ordinarios mediante un procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad y, en su caso, mediante recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional. El amparo es subsidiario: no sustituye con carácter general a los tribunales ordinarios, sino que actúa una vez utilizadas las vías judiciales procedentes. Esta protección se extiende expresamente a la objeción de conciencia reconocida en el artículo 30. Los principios rectores del capítulo tercero informan la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos, pero su alegación ante la jurisdicción ordinaria depende de las leyes que los desarrollen.

El Defensor del Pueblo

El artículo 54 configura al Defensor del Pueblo como alto comisionado de las Cortes Generales, que lo designan para defender los derechos comprendidos en el título I. Una ley orgánica regula la institución. Para cumplir su función puede supervisar la actividad de la Administración y debe dar cuenta de su actuación a las Cortes Generales. No es un órgano jurisdiccional ni sustituye a jueces y tribunales.

Suspensión general e individual

El artículo 55 permite suspender determinados derechos cuando se declaren los estados de excepción o de sitio en los términos previstos por la Constitución. La enumeración es cerrada y debe conocerse con precisión:

La salvedad del artículo 17.3 comprende todas las garantías que ese apartado reconoce al detenido —información inmediata y comprensible, derecho a no declarar y asistencia de abogado— y opera en el estado de excepción. La suspensión general no afecta indistintamente a todo el título I ni puede extenderse a derechos no enumerados. El estado de alarma no figura en el artículo 55.1 como supuesto de suspensión de derechos.

El segundo apartado permite una suspensión individual mucho más acotada para personas determinadas en investigaciones relacionadas con la actuación de bandas armadas o elementos terroristas. Una ley orgánica puede determinar la forma y los casos en los que se suspendan los derechos de los artículos 17.2, 18.2 y 18.3, siempre con la necesaria intervención judicial y el adecuado control parlamentario. La utilización injustificada o abusiva de estas facultades produce responsabilidad penal por violación de los derechos y libertades.