Explicación del Tema 2 de Personal Oficios Servicios Internos

El procedimiento administrativo es el conjunto ordenado de actos y trámites mediante el que una Administración forma su voluntad y adopta una decisión. No debe confundirse con el expediente. El procedimiento es la actividad jurídica que se desarrolla; el expediente es el conjunto organizado de documentos y actuaciones que deja constancia de esa actividad y sirve de antecedente y fundamento a la resolución.

Su función es doble. Por una parte, permite que la Administración conozca los hechos, aplique correctamente la norma y atienda el interés general. Por otra, protege a las personas afectadas, que pueden conocer la tramitación, formular alegaciones, aportar documentos, proponer pruebas y ser oídas antes de la decisión. El procedimiento no es, por tanto, una formalidad añadida a una decisión ya tomada, sino el cauce en el que esa decisión debe formarse.

El núcleo del tema se encuentra en el título IV de la Ley 39/2015. Su organización muestra el recorrido completo:

La secuencia no significa que todos los procedimientos deban incorporar exactamente los mismos trámites. La naturaleza del asunto puede hacer innecesaria una prueba o un informe, mientras que una norma especial puede exigir actuaciones adicionales. Lo que no cabe es omitir una garantía necesaria para decidir con conocimiento suficiente o para evitar la indefensión.

La ordenación merece una precisión. Aunque a menudo se habla de iniciación, instrucción y finalización como las grandes fases cronológicas, la Ley dedica un capítulo propio a la ordenación. Esta no resuelve el fondo: establece cómo se forma, impulsa y coordina el expediente para que las demás actuaciones se practiquen correctamente.

La condición de interesado corresponde, entre otros supuestos, a quien promueve el procedimiento como titular de un derecho o interés legítimo y a quien, sin haberlo iniciado, puede resultar afectado por la decisión. Esa posición es más precisa que la de cualquier persona que se relaciona con la Administración y explica por qué el artículo 53 reconoce derechos vinculados al expediente concreto.

El interesado puede conocer en cualquier momento el estado de la tramitación, el sentido del silencio administrativo, el órgano competente para instruir y resolver y los actos de trámite dictados. También puede acceder al expediente y obtener copia de sus documentos; identificar a las autoridades y empleados responsables; no presentar originales salvo exigencia excepcional; no aportar datos y documentos que ya obren en poder de las Administraciones; formular alegaciones, utilizar medios de defensa y aportar documentos antes de la audiencia; actuar con asesoramiento y exigir el cumplimiento de las responsabilidades legales.

En los procedimientos sancionadores se añaden dos garantías esenciales: ser informado de los hechos atribuidos, de la posible infracción y sanción y de la identidad del instructor y del órgano competente para resolver; y conservar la presunción de inexistencia de responsabilidad mientras no se demuestre lo contrario.

Estos derechos se conectan con varias reglas generales. El procedimiento se impulsa de oficio; la Administración debe resolver expresamente y no puede trasladar al interesado la carga de hacer avanzar el expediente; y la decisión debe fundarse en las actuaciones incorporadas al procedimiento. Cuando existen intereses contrapuestos, la tramitación debe respetar la contradicción y ofrecer una posibilidad efectiva de conocimiento y defensa.

El artículo 54 establece dos formas de iniciación: de oficio o a solicitud del interesado. La diferencia no es meramente formal. En la iniciación de oficio es la Administración quien acuerda abrir el procedimiento; en la iniciación a solicitud, una persona interesada pide que se reconozca un derecho, se conceda una autorización o se adopte otra decisión administrativa.

Antes del inicio puede abrirse un período de información o actuaciones previas para conocer las circunstancias del caso y decidir si procede incoar el procedimiento. En materia sancionadora, estas actuaciones deben orientarse a determinar con la mayor precisión posible los hechos, las personas responsables y las circunstancias relevantes. Las realizan los órganos con funciones de investigación, averiguación e inspección o, si no existen, la persona u órgano administrativo que determine el competente para iniciar o resolver.

Una vez iniciado el procedimiento, el órgano competente para resolver puede adoptar, de oficio o a instancia de parte y de forma motivada, las medidas provisionales necesarias para asegurar la eficacia de la futura resolución. Antes del inicio solo caben en casos de urgencia inaplazable y para proteger provisionalmente los intereses implicados; deben confirmarse, modificarse o levantarse en el acuerdo de iniciación dentro de los quince días siguientes. Toda medida ha de respetar proporcionalidad, efectividad y menor onerosidad, y no puede causar perjuicios de difícil reparación ni vulnerar derechos protegidos por las leyes.

Cuando varios procedimientos presentan una identidad sustancial o una conexión íntima, el órgano que los inicia o tramita puede acordar su acumulación, de oficio o a instancia de parte, siempre que sea también el competente para tramitarlos y resolverlos. La acumulación evita decisiones contradictorias y permite examinar conjuntamente asuntos estrechamente relacionados. El acuerdo no admite recurso independiente, aunque las objeciones que suscite podrán hacerse valer al recurrir la resolución final.

Inicio de oficio

La iniciación de oficio se produce por acuerdo del órgano competente y puede tener cuatro orígenes:

La petición razonada y la denuncia no obligan automáticamente a iniciar, pero la decisión de no hacerlo debe comunicarse al órgano o denunciante cuando la ley lo exige. La denuncia debe identificar a quien la presenta y relatar los hechos; cuando puedan constituir infracción debe indicar la fecha y, si es posible, los presuntos responsables.

La presentación de una denuncia no confiere por sí sola la condición de interesado. En infracciones que causan perjuicio al patrimonio público, la decisión de no iniciar debe motivarse y notificarse al denunciante. Además, si el denunciante participó en una infracción y existen otros infractores, puede quedar exento de multa o sanción no pecuniaria cuando sea el primero en aportar pruebas suficientes, se repare el perjuicio y cese su participación; si no se cumplen todos los requisitos para la exención, puede proceder una reducción.

Los procedimientos sancionadores se inician siempre de oficio y deben separar la fase instructora de la sancionadora, encomendándolas a órganos distintos. El acuerdo de iniciación identifica a los presuntos responsables, los hechos, su posible calificación y sanciones, el instructor y, en su caso, secretario, el órgano competente para resolver, las medidas provisionales y los derechos de alegación. Si al iniciarse no existen elementos suficientes para calificar los hechos, esa calificación puede realizarse posteriormente mediante pliego de cargos.

La separación entre instrucción y resolución protege la imparcialidad: quien investiga y formula la propuesta no debe ser quien imponga la sanción. La sanción solo puede imponerse después de tramitar el procedimiento correspondiente. Además, mientras no exista una primera resolución sancionadora ejecutiva, no pueden abrirse sucesivos procedimientos por la persistencia continuada en los mismos hechos o conductas infractoras.

La responsabilidad patrimonial también presenta particularidades. Si la Administración inicia el procedimiento de oficio, el derecho del perjudicado no debe haber prescrito y el acuerdo se notifica a las personas presuntamente lesionadas, que disponen de diez días para alegar, aportar información y proponer prueba. El procedimiento continúa aunque no comparezcan. Cuando lo promueve el perjudicado, la solicitud debe describir la lesión, explicar la posible relación causal con el funcionamiento del servicio público, indicar cuándo se produjo y, si es posible, valorar económicamente el daño. Como regla, el derecho a reclamar prescribe al año, aunque el inicio del cómputo se adapta a supuestos como los daños físicos o psíquicos.

Inicio a solicitud del interesado

La solicitud debe expresar la identidad del interesado y, en su caso, del representante; el medio electrónico o lugar para notificaciones; los hechos, razones y petición formulada con claridad; lugar y fecha; firma o acreditación de la voluntad; y órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige, con su código de identificación cuando corresponda.

Si faltan requisitos o documentos preceptivos, la Administración debe conceder diez días para subsanar, advirtiendo de que, si no se atiende el requerimiento, se tendrá al solicitante por desistido mediante resolución. El plazo puede ampliarse hasta cinco días cuando la aportación presente dificultades especiales, salvo en procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva. Si una persona obligada a relacionarse electrónicamente presenta presencialmente la solicitud, debe subsanarla electrónicamente y se considera presentada en la fecha de esa subsanación.

La declaración responsable y la comunicación no son solicitudes de autorización. La primera manifiesta, bajo responsabilidad, que se cumplen los requisitos para ejercer un derecho o actividad y que se dispone de la documentación acreditativa. La segunda pone en conocimiento de la Administración determinados datos. Como regla, ambas permiten iniciar la actividad desde su presentación, sin perjuicio de las facultades de comprobación, control e inspección.

La inexactitud, falsedad u omisión esencial en esos documentos, o la falta de la documentación exigida, impide continuar con el derecho o actividad desde que se conozcan los hechos, sin perjuicio de las responsabilidades correspondientes. No pueden exigirse simultáneamente declaración responsable y comunicación para iniciar una misma actividad.

La ordenación reúne las reglas que permiten formar el expediente y hacer avanzar la tramitación. El expediente administrativo es el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución, junto con las diligencias dirigidas a ejecutarla. Tiene formato electrónico y, cuando se remite, debe acompañarse de un índice numerado que garantice su integridad.

No forma parte del expediente la información auxiliar o de apoyo, como notas, borradores, opiniones, resúmenes y comunicaciones internas, salvo los informes preceptivos o facultativos solicitados antes de la resolución. La exclusión evita confundir materiales preparatorios sin valor decisorio con los documentos que realmente fundamentan la actuación administrativa.

El procedimiento se impulsa de oficio en todos sus trámites y por medios electrónicos. No corresponde al interesado recordar a la Administración que debe continuar: el instructor o la unidad responsable debe controlar los plazos y asegurar que el expediente avance. Los asuntos homogéneos se despachan por orden riguroso de incoación, salvo orden motivada de la que quede constancia. Alterar injustificadamente ese orden puede originar responsabilidad disciplinaria e incluso la remoción del puesto de trabajo.

La concentración de trámites responde a la simplificación administrativa. Las actuaciones que admitan un impulso simultáneo y no deban cumplirse sucesivamente deben reunirse en un solo acto. Cuando el trámite corresponda a otro órgano, la petición ha de indicar el plazo legal para realizarlo. La celeridad no permite eliminar garantías: obliga a organizar mejor las actuaciones compatibles.

Como regla, los interesados disponen de diez días, contados desde el siguiente a la notificación, para cumplimentar un trámite si la norma no fija otro plazo. Si una actuación no reúne los requisitos necesarios, la Administración concede otros diez días para corregirla. El incumplimiento puede provocar la pérdida del derecho a ese trámite, pero la actuación tardía debe admitirse si se presenta antes o dentro del día en que se notifique la resolución que declare transcurrido el plazo.

Las cuestiones incidentales no suspenden la tramitación, salvo la recusación. Esta regla impide que cualquier discusión accesoria paralice el expediente, pero protege la imparcialidad cuando se cuestiona la intervención de una autoridad o empleado por concurrir una causa legal.

La instrucción tiene por objeto determinar, conocer y comprobar los hechos que servirán de fundamento a la resolución. Los actos necesarios se realizan de oficio y por medios electrónicos, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer actuaciones y aportar elementos de juicio.

Las alegaciones pueden formularse y los documentos pueden aportarse en cualquier momento anterior al trámite de audiencia. También pueden denunciarse defectos de tramitación, como paralizaciones, infracciones de plazos u omisiones subsanables. El órgano debe tener en cuenta estas manifestaciones al preparar la propuesta de resolución.

La prueba se abre cuando la Administración no tiene por ciertos los hechos alegados o la naturaleza del procedimiento lo exige. El período ordinario no puede ser superior a treinta días ni inferior a diez; además, a petición de los interesados puede concederse un período extraordinario de hasta diez días. Se admite cualquier medio de prueba válido en Derecho. El instructor solo puede rechazar las pruebas manifiestamente improcedentes o innecesarias mediante resolución motivada. En los procedimientos sancionadores, los hechos declarados probados por resoluciones judiciales penales firmes vinculan a la Administración respecto de los procedimientos que sustancie.

La Administración debe comunicar con antelación suficiente el inicio de las actuaciones probatorias admitidas, indicando lugar, fecha y hora, y advertir de que el interesado puede nombrar técnicos que le asistan. Si una prueba propuesta por el interesado ocasiona gastos que la Administración no deba soportar, puede exigirse su anticipo. El resultado se valora conforme a los criterios de la legislación procesal civil y la resolución ha de explicar especialmente la valoración de las pruebas que constituyan el fundamento básico de la decisión.

Los informes aportan conocimientos técnicos o jurídicos sobre cuestiones que el órgano decisor necesita valorar. Son preceptivos cuando una norma obliga a solicitarlos y facultativos cuando el órgano los considera convenientes. Una clasificación distinta atiende a sus efectos: el informe es vinculante si la decisión debe seguir su criterio y no vinculante si solo aporta una valoración. Salvo disposición expresa en contrario, los informes son facultativos y no vinculantes.

La petición debe concretar el extremo sobre el que se solicita el pronunciamiento. Como regla, el informe se emite electrónicamente en diez días. Si no llega a tiempo pueden proseguir las actuaciones, sin perjuicio de la responsabilidad por la demora; cuando sea preceptivo, puede suspenderse el plazo máximo para resolver. Si el informe debía emitirlo otra Administración y no se recibe, las actuaciones pueden continuar y aquel puede no ser tenido en cuenta si se incorpora después de plazo.

En responsabilidad patrimonial es preceptivo pedir informe al servicio cuyo funcionamiento haya causado presuntamente la lesión, que debe emitirlo en un máximo de diez días. También debe recabarse dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico cuando sea obligatorio por la cuantía o por la normativa aplicable. El dictamen debe pronunciarse sobre la relación causal, la valoración del daño y, en su caso, la cuantía y forma de la indemnización.

Una vez instruido el procedimiento y antes de redactar la propuesta de resolución, debe darse audiencia a los interesados. El expediente se pone de manifiesto y se concede un plazo no inferior a diez días ni superior a quince para alegar y presentar documentos. Puede omitirse la audiencia cuando no figuren ni vayan a tenerse en cuenta hechos, alegaciones o pruebas distintos de los aportados por el propio interesado.

La información pública responde a una finalidad diferente. Cuando la naturaleza del procedimiento lo requiera, se anuncia en el diario oficial para que cualquier persona pueda examinar el expediente o la parte acordada y formular alegaciones durante un plazo mínimo de veinte días. Comparecer no convierte por sí solo en interesado, aunque genera el derecho a obtener una respuesta razonada sobre las alegaciones presentadas.

Audiencia e información pública no son trámites equivalentes. La audiencia protege a quienes ya son interesados antes de que se formule la decisión; la información pública abre la participación a cualquier persona porque el asunto puede tener una dimensión colectiva. No comparecer en la información pública no impide recurrir la resolución a quien sí tenga legitimación.

El artículo 84 enumera las formas de terminación: resolución, desistimiento, renuncia al derecho en que se funde la solicitud, declaración de caducidad e imposibilidad material de continuar por causas sobrevenidas. También puede terminar mediante acuerdo, pacto, convenio o contrato cuando el ordenamiento permita la terminación convencional.

La resolución es la forma normal de finalización. Debe decidir todas las cuestiones planteadas y las derivadas del procedimiento. Si el órgano considera necesario pronunciarse sobre cuestiones conexas que no hayan planteado los interesados, debe comunicárselas y concederles hasta quince días para formular alegaciones y aportar prueba. En los procedimientos iniciados a solicitud, la decisión ha de ser congruente con lo pedido y no puede agravar la situación inicial del interesado, sin perjuicio de que la Administración pueda abrir de oficio otro procedimiento. La resolución debe indicar los recursos procedentes, el órgano ante el que se interponen y su plazo.

La Administración no puede abstenerse de resolver alegando silencio, oscuridad o insuficiencia de las normas. La decisión debe estar motivada en los casos legalmente previstos y ser congruente. Cuando instrucción y resolución correspondan a órganos distintos, el instructor debe elevar una propuesta de resolución al órgano competente.

Antes de resolver, el órgano competente puede acordar motivadamente actuaciones complementarias indispensables, pero no utilizar esta vía para repetir informes anteriores a la propuesta. El acuerdo se notifica a los interesados, que disponen de siete días para alegar después de practicadas las actuaciones. Estas deben concluir en un máximo de quince días y suspenden el plazo para resolver hasta su terminación.

En los procedimientos sancionadores, el reconocimiento voluntario de la responsabilidad permite resolver el procedimiento con la sanción correspondiente. Cuando la sanción sea únicamente pecuniaria —o pueda separarse una sanción pecuniaria de otra no pecuniaria—, el pago voluntario antes de la resolución termina el procedimiento respecto de aquella. En ambos casos deben aplicarse reducciones de al menos el veinte por ciento, acumulables entre sí cuando concurran reconocimiento y pago, condicionadas al desistimiento o renuncia de acciones o recursos administrativos contra la sanción.

La propuesta sancionadora debe identificar motivadamente los hechos probados, su calificación jurídica, la persona responsable, la infracción y la sanción propuesta, además de valorar la prueba y las medidas provisionales. Si la instrucción revela que los hechos no existieron, no se acreditaron, no son manifiestamente infractores, no existe responsable identificable o la infracción prescribió, puede acordarse el archivo sin formular propuesta. La resolución no puede introducir hechos distintos de los determinados durante el procedimiento; si pretende apreciar mayor gravedad jurídica, debe ofrecer al inculpado quince días de alegaciones.

Desistimiento y renuncia no son equivalentes. El desistimiento afecta a la solicitud o al procedimiento y, si el derecho subsiste y el plazo lo permite, puede formularse una nueva petición. La renuncia recae sobre el propio derecho y solo es válida cuando no está prohibida. Si existen varios interesados, la terminación afecta únicamente a quienes la formulan. La Administración puede continuar cuando terceros personados lo soliciten o exista interés general.

La caducidad por paralización imputable al interesado exige advertencia y el transcurso de tres meses sin realizar las actividades necesarias para reanudar la tramitación. No basta la mera inactividad respecto de trámites no indispensables. La caducidad no produce por sí sola la prescripción, pero el procedimiento caducado no interrumpe el plazo prescriptivo.

La tramitación simplificada puede acordarse de oficio o a solicitud del interesado por razones de interés público o falta de complejidad. Si la Administración la acuerda de oficio, debe notificarlo y, como regla, la oposición expresa de cualquier interesado obliga a seguir la tramitación ordinaria. La solicitud del interesado puede rechazarse en cinco días y el silencio en ese plazo es desestimatorio. En los procedimientos sancionadores cabe cuando existan elementos suficientes para calificar la infracción como leve, sin que el interesado pueda oponerse; en responsabilidad patrimonial puede emplearse si son inequívocas la relación causal, la valoración del daño y la indemnización.

Salvo que reste menos para concluir por la vía ordinaria, el procedimiento simplificado debe resolverse en treinta días desde el siguiente a la notificación del acuerdo. Conserva exclusivamente los trámites legalmente enumerados: inicio, subsanación, alegaciones iniciales durante cinco días, audiencia si la resolución va a ser desfavorable, informes y dictámenes preceptivos en los casos previstos y resolución. Si resulta necesario practicar cualquier otro trámite, debe continuarse por la vía ordinaria; las actuaciones válidamente realizadas conservan su eficacia.

La ejecución se sitúa después de la decisión. No puede realizarse una actuación material limitativa de derechos sin una resolución previa que le sirva de fundamento y haya sido notificada. Los actos son inmediatamente ejecutivos salvo suspensión, previsión legal en contrario, necesidad de aprobación superior o cuando se trate de una resolución sancionadora todavía recurrible en vía administrativa.

Si el obligado no cumple voluntariamente, la Administración puede acudir, previo apercibimiento, a los medios de ejecución forzosa y debe elegir el menos restrictivo cuando existan varias opciones admisibles:

La proporcionalidad opera como límite general de la ejecución. Si para ejecutar el acto es necesario entrar en el domicilio o en otro lugar protegido, la Administración necesita el consentimiento del titular o autorización judicial. Tampoco puede realizar por sí misma actuaciones que impliquen privar de la posesión cuando sea preciso acudir a los tribunales civiles. La ejecutividad del acto no elimina, por tanto, las garantías constitucionales ni permite elegir libremente cualquier medio de coerción.

Los recursos administrativos permiten solicitar a la propia Administración que revise un acto por motivos de nulidad o anulabilidad. Pueden dirigirse contra resoluciones y contra actos de trámite que decidan directa o indirectamente el fondo, impidan continuar el procedimiento, produzcan indefensión o causen un perjuicio irreparable. Los restantes actos de trámite se discuten al impugnar la resolución final.

Contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabe recurso administrativo. Si el recurso contra un acto se funda exclusivamente en la nulidad de la disposición general aplicada, puede dirigirse directamente al órgano que dictó esa disposición. Las reclamaciones económico-administrativas se rigen por su normativa específica.

La interposición debe identificar al recurrente y el acto impugnado, expresar las razones, fecha, firma, medio de notificación y órgano destinatario. Un error al denominar el recurso no impide tramitarlo si de su contenido se deduce su verdadera naturaleza. Puede inadmitirse por falta de competencia perteneciente a otra Administración, falta de legitimación, acto no recurrible, presentación fuera de plazo o carencia manifiesta de fundamento.

Interponer un recurso no suspende por sí solo la ejecución. El órgano competente puede suspenderla, tras ponderar los intereses enfrentados, si la ejecución puede causar perjuicios de imposible o difícil reparación o si la impugnación se funda en una causa de nulidad de pleno derecho. Cuando la solicitud de suspensión no se resuelve en un mes, la ejecución se entiende suspendida.

Si deben tenerse en cuenta hechos o documentos nuevos, se concede audiencia durante un plazo de diez a quince días. No se consideran nuevos el propio recurso, los informes y propuestas ni los documentos que el interesado pudo aportar anteriormente y no presentó. Cuando existan otros interesados debe dárseles traslado para que aleguen.

La resolución puede estimar total o parcialmente, desestimar o declarar la inadmisión. Debe decidir las cuestiones planteadas y las que deriven del expediente, pero no puede agravar la situación inicial del recurrente. Si existe un vicio de forma que impide resolver el fondo, puede ordenarse la retroacción al momento en que se produjo.

Para elegir el recurso es imprescindible saber si el acto pone fin a la vía administrativa. La Ley 39/2015 incluye, entre otros, las resoluciones de alzada; las de los procedimientos a los que una ley sustituya los recursos ordinarios por otros medios de impugnación; las dictadas por órganos sin superior jerárquico, salvo previsión legal; los acuerdos finalizadores; las resoluciones de responsabilidad patrimonial y de procedimientos complementarios sancionadores sobre daños; y las demás que una norma legal o reglamentaria declare expresamente. En las entidades locales también debe atenderse a su legislación propia y a la distribución de competencias.

La elección del recurso depende, ante todo, de si el acto pone fin a la vía administrativa. A partir de esa primera decisión pueden compararse las reglas de cada recurso.

El recurso de alzada puede presentarse ante el órgano que dictó el acto o ante el superior competente para resolver. Si se presenta ante el primero, debe remitirlo con su informe y el expediente completo en diez días. El silencio es desestimatorio, salvo la especialidad del doble silencio cuando la alzada se interpone contra la desestimación presunta de una solicitud y no se refiere a determinadas materias exceptuadas. Contra la resolución de alzada no cabe otro recurso administrativo ordinario.

La reposición tiene carácter potestativo. Frente a un acto que pone fin a la vía, el interesado puede interponerla ante el mismo órgano o acudir directamente a la jurisdicción contencioso-administrativa. Si elige la reposición, no puede acudir al contencioso hasta su resolución expresa o desestimación presunta. Contra la resolución no cabe una segunda reposición.

La revisión extraordinaria no abre una nueva oportunidad para discutir cualquier error jurídico. Solo procede contra actos firmes cuando concurre una de estas causas: error de hecho que resulte de los documentos del expediente; aparición de documentos esenciales que evidencien el error; influencia de documentos o testimonios declarados falsos por sentencia firme; o resolución dictada como consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible declarada judicialmente.

El plazo es de cuatro años para el error de hecho y de tres meses, contados desde el conocimiento de los documentos o desde la firmeza de la sentencia, para las demás causas. El órgano puede inadmitir motivadamente cuando no se invoque una causa legal o ya se hayan desestimado recursos sustancialmente iguales. Transcurridos tres meses sin resolución, se entiende desestimado.

La Ley 22/2006 establece un régimen especial para Madrid por su condición de capital del Estado y gran ciudad. Dentro de su título II diferencia el gobierno municipal, que adopta las grandes decisiones políticas y dirige la ciudad, de la Administración municipal, que transforma esas decisiones en gestión y servicios. No son dos organizaciones independientes: los órganos administrativos actúan bajo la dirección de los órganos de gobierno, pero cada categoría ocupa una posición y cumple una función diferente.

El artículo 7 clasifica como órgano deliberante de representación política al Pleno. Son órganos ejecutivos de dirección política y administrativa el Alcalde, la Junta de Gobierno, los tenientes de alcalde, los concejales con responsabilidades de gobierno, los miembros no electos de la Junta y los demás previstos en el reglamento orgánico.

La responsabilidad penal del Alcalde, de los tenientes de alcalde y de los demás concejales, así como la responsabilidad civil contraída con ocasión del ejercicio de sus cargos, se exige conforme a lo dispuesto en la Ley Orgánica del Poder Judicial. La regla no crea inmunidad, sino que remite al régimen judicial aplicable.

El Pleno

El Pleno es el órgano de máxima representación política de los ciudadanos y está formado por el Alcalde y los concejales. Sus sesiones son públicas, aunque pueden declararse secretos el debate y la votación de asuntos que afecten al honor, la intimidad o la propia imagen cuando lo acuerde la mayoría absoluta. Puede funcionar en comisiones integradas proporcionalmente por los grupos políticos.

El Alcalde convoca y preside el Pleno, salvo que, a iniciativa suya, se elijan entre los concejales un presidente y un vicepresidente. El presidente asegura la buena marcha de los trabajos, interpreta las normas de funcionamiento, convoca y preside las sesiones y dirige y mantiene el orden de los debates.

El Pleno reúne tres grandes clases de funciones. En primer lugar, controla y fiscaliza a los órganos de gobierno y vota la moción de censura o la cuestión de confianza. En segundo lugar, ejerce la potestad normativa y organizativa: aprueba ordenanzas, reglamentos municipales y reglamentos orgánicos, entre ellos los relativos al propio Pleno, la participación ciudadana, los distritos, la organización política y administrativa y el Tribunal Económico-Administrativo. En tercer lugar, adopta decisiones esenciales sobre presupuesto y cuenta general, recursos tributarios, planeamiento, gestión de servicios, creación de entidades instrumentales, transferencias de funciones y revisión de sus propios actos.

No todas las decisiones exigen la misma mayoría. Requieren mayoría absoluta, entre otras, la aprobación o modificación de reglamentos orgánicos, determinados acuerdos sobre el término municipal y organizaciones supramunicipales, la transferencia de funciones y los acuerdos plenarios sobre planeamiento general. Los restantes se adoptan por mayoría simple. Tampoco todas las atribuciones son delegables: la Ley reserva al Pleno materias como el control político, los reglamentos orgánicos, los presupuestos, los recursos tributarios o la revisión de oficio. Cuando una competencia plenaria puede delegarse, la delegación solo puede realizarse en las comisiones.

Las comisiones preparan la actividad plenaria y mantienen el seguimiento del gobierno: estudian e informan los asuntos, dictaminan las normas antes de su aprobación y controlan la gestión del Alcalde y de su equipo, además de ejercer las competencias que el Pleno les delegue. Su composición reproduce proporcionalmente la representación de los grupos políticos.

El Pleno cuenta con un Secretario General. Le corresponde redactar y custodiar las actas, certificar acuerdos, asistir a la Presidencia en convocatorias, debates y votaciones, publicar y comunicar los acuerdos, prestar asesoramiento legal cuando proceda y remitirlos a las Administraciones estatal y autonómica. Estas funciones están reservadas a funcionarios de Administración local con habilitación de carácter nacional.

Alcalde, tenientes de alcalde y Junta de Gobierno

El Alcalde impulsa la política municipal, dirige los restantes órganos ejecutivos, ejerce la superior dirección de la Administración y responde políticamente ante el Pleno. Ostenta la máxima representación de la ciudad y determina el programa de acción política, imparte directrices y supervisa su ejecución. Convoca y preside el Pleno —salvo que se haya elegido una Presidencia propia— y la Junta de Gobierno, decide empates con voto de calidad y nombra y cesa a los miembros de la Junta, los tenientes de alcalde y los presidentes de distrito.

Sus atribuciones también se proyectan sobre la organización y la gestión: dicta bandos, decretos e instrucciones; adopta medidas en situaciones de extraordinaria y urgente necesidad; ejerce la superior dirección del personal y la jefatura de la Policía Municipal; determina al comienzo del mandato las áreas de gobierno; asegura la ejecución de las normas y acuerdos; firma convenios; ordena pagos y nombra al personal municipal. Puede delegar o desconcentrar muchas de estas facultades, pero no la convocatoria y presidencia de los órganos, el voto de calidad, determinados nombramientos, los bandos ni las medidas extraordinarias y urgentes. La definición del programa político y de las áreas solo puede delegarse en la Junta de Gobierno.

Los tenientes de alcalde son nombrados entre los miembros de la Junta que sean concejales y sustituyen al Alcalde, por el orden de nombramiento, en caso de vacante, ausencia o enfermedad.

La Junta de Gobierno es el órgano ejecutivo colegiado de dirección política y administrativa. Sus miembros son nombrados y separados libremente por el Alcalde y su número no puede superar un tercio del número legal de miembros del Pleno, además del propio Alcalde. Puede incorporar personas que no sean concejales dentro de los límites de la legislación básica. La Junta responde políticamente ante el Pleno de forma solidaria, sin excluir la responsabilidad directa de cada miembro por su gestión. Uno de sus miembros ejerce la Secretaría y redacta las actas y certificaciones. Sus sesiones son secretas, aunque la propia Junta puede acordar que sean públicas cuando lo aconseje la naturaleza de los asuntos.

La Junta prepara decisiones que después corresponden al Pleno —como los proyectos de ordenanzas, reglamentos y presupuesto— y adopta directamente otras de carácter ejecutivo. Aprueba planes y directrices vinculantes, gestiona contratos, concesiones y patrimonio, desarrolla la gestión económica, establece la estructura de la Administración ejecutiva y nombra a sus órganos directivos. También ejerce la potestad sancionadora, concede licencias y adopta decisiones relevantes sobre plantilla, puestos, oferta de empleo, selección, provisión, incompatibilidades y disciplina del personal.

La posibilidad de delegar tampoco es ilimitada. La Junta puede delegar o desconcentrar en sus miembros, en otros concejales y, en su caso, en órganos directivos, pero conserva necesariamente la aprobación de proyectos normativos y presupuestarios, los planes y directrices, determinadas decisiones urbanísticas, la estructura administrativa y el ejercicio de acciones judiciales en materias propias.

Para ser titular o miembro de un órgano ejecutivo de dirección política y administrativa se exige ser mayor de edad, disfrutar de los derechos de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales y no estar inhabilitado por sentencia firme para empleo o cargo público. Estos titulares quedan sometidos al régimen de incompatibilidades aplicable a los concejales.

La Administración del Ayuntamiento de Madrid actúa con sometimiento pleno a la ley y al Derecho y conforme a los principios de jerarquía, eficacia, descentralización funcional, desconcentración, coordinación y servicio al ciudadano. Bajo la superior dirección del Alcalde sirve objetivamente los intereses generales de la ciudad y desarrolla las funciones ejecutivas y administrativas que le corresponden. En sus relaciones con otras Administraciones aplica información, colaboración, coordinación y respeto competencial; frente a la ciudadanía, transparencia y participación.

La organización administrativa se concreta dentro del marco de la Ley y de los reglamentos orgánicos. La Junta de Gobierno puede crear órganos directivos y sus titulares deben ser nombrados atendiendo a su competencia profesional y experiencia. No fijan por sí mismos la orientación política: desarrollan y ejecutan los planes y decisiones de los órganos ejecutivos, impulsan su cumplimiento, planifican y coordinan actividades, evalúan resultados y proponen innovaciones y mejoras. Están sujetos al régimen legal de incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones públicas.

Los distritos son divisiones territoriales dotadas de órganos de gestión desconcentrada. El Pleno debe crearlos para impulsar la participación ciudadana y mejorar la gestión sin romper la unidad de gobierno de la ciudad. Su presidencia corresponde siempre a un concejal.

La Intervención General controla internamente la actividad económico-financiera y ejerce la función contable con plena autonomía frente a las entidades cuya gestión fiscaliza. La Tesorería gestiona los recursos y las disponibilidades financieras. Ambos órganos están encabezados por funcionarios de Administración local con habilitación de carácter nacional, nombrados por la Junta de Gobierno tras convocatoria pública y conforme al sistema legal de provisión.

El Tribunal Económico-Administrativo Municipal conoce las reclamaciones sobre aplicación de tributos, sanciones tributarias y determinados actos recaudatorios relativos a ingresos de derecho público no tributarios. También puede elaborar estudios, propuestas y dictámenes tributarios cuando lo soliciten los órganos competentes. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa y solo admiten recurso contencioso-administrativo, aunque antes de la reclamación puede interponerse potestativamente el recurso de reposición previsto en la legislación de haciendas locales.

El Tribunal está compuesto por un número impar de miembros, con un mínimo de tres, designados por el Pleno por mayoría absoluta entre personas de reconocida competencia técnica. Sus miembros cesan a petición propia, por acuerdo del Pleno adoptado con la misma mayoría, por condena firme por delito doloso o por sanción disciplinaria firme grave o muy grave. Su funcionamiento se basa en independencia técnica, celeridad y gratuidad.

El Pleno puede crear un ente autónomo para integrar la gestión y recaudación del sistema tributario municipal bajo los principios de eficiencia, suficiencia, agilidad y unidad. También puede crear un órgano especializado para defender los derechos de los vecinos ante la Administración. Este último supervisa la actividad municipal, presenta un informe anual sobre quejas y deficiencias y puede emitir informes extraordinarios cuando la gravedad o urgencia lo aconsejen; todos los órganos municipales deben colaborar con él.

La Asesoría Jurídica presta asistencia al Alcalde, a la Junta de Gobierno y a los órganos directivos. Los letrados municipales prestan asesoramiento y asumen la representación y defensa en juicio del Ayuntamiento, sus organismos autónomos y entidades públicas empresariales; también pueden asumir la defensa del Pleno y, mediante convenio, de sociedades y fundaciones municipales. Pueden defender a autoridades y empleados por actos relacionados con su cargo cuando no exista conflicto de intereses. Su titular es nombrado y separado por la Junta de Gobierno entre funcionarios juristas pertenecientes a los cuerpos legalmente previstos. En el ejercicio de estas funciones, los letrados municipales disfrutan de los derechos y prerrogativas y asumen los deberes establecidos para la asistencia jurídica de la Administración General del Estado.

La Ley 22/2006 fija esta arquitectura general, mientras que el reglamento orgánico y las disposiciones organizativas concretan la estructura ejecutiva. Por ello, este tema debe explicar las categorías y funciones legales; el número actual de áreas de gobierno, las dependencias y las direcciones físicas se estudian en el tema siguiente.