Explicación del Tema 22 de Tramitación Procesal

La jurisdicción contencioso-administrativa es el orden jurisdiccional encargado de controlar jurídicamente la actuación de las Administraciones públicas cuando actúan sometidas al Derecho Administrativo. Su función principal es garantizar que la Administración no actúe al margen de la ley y que los ciudadanos, empresas, funcionarios u otras Administraciones puedan acudir a los tribunales cuando consideren lesionados sus derechos o intereses legítimos por una actuación administrativa.

La base constitucional de esta jurisdicción se encuentra en varios preceptos. El artículo 24 de la Constitución reconoce el derecho de todas las personas a obtener la tutela efectiva de jueces y tribunales, sin indefensión. Este derecho también protege frente a actuaciones administrativas que puedan afectar a derechos o intereses legítimos. El ciudadano no queda limitado a reclamar ante la propia Administración: una vez cumplidos los requisitos legales, puede acudir a un órgano judicial independiente.

El artículo 103.1 de la Constitución establece que la Administración pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa con sometimiento pleno a la ley y al Derecho. Esta expresión es esencial: la Administración no solo debe perseguir fines públicos, sino hacerlo conforme a la legalidad. Cuando se discute si una resolución administrativa, un reglamento, una sanción, una expropiación, una responsabilidad patrimonial o una actuación material respeta esa legalidad, la vía judicial natural será normalmente la contencioso-administrativa.

El artículo 106.1 de la Constitución concreta esta idea al disponer que los tribunales controlan la potestad reglamentaria, la legalidad de la actuación administrativa y el sometimiento de esta a los fines que la justifican. Por tanto, este orden jurisdiccional no sustituye a la Administración en sus decisiones de oportunidad, pero sí controla que la Administración actúe dentro de sus competencias, respete el procedimiento, motive cuando sea exigible, no incurra en arbitrariedad y no utilice sus potestades para fines distintos de los previstos por el ordenamiento.

Este marco se completa con el artículo 9.4 LOPJ, que atribuye a los órganos del orden contencioso-administrativo el conocimiento de las pretensiones relacionadas con la actuación de las Administraciones públicas sujeta al Derecho Administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la ley y con los decretos legislativos que excedan los límites de la delegación. También les atribuye las reclamaciones de responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas en los términos establecidos por la ley.

La Ley 29/1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, desarrolla este control. Su artículo 1 dispone que los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo conocen de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones públicas sujeta al Derecho Administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la ley y con los decretos legislativos cuando excedan los límites de la delegación.

La expresión actuación de las Administraciones públicas sujeta al Derecho Administrativo es amplia. No se refiere únicamente a resoluciones escritas. Puede abarcar actos administrativos, disposiciones generales reglamentarias, inactividad administrativa, actuaciones materiales constitutivas de vía de hecho, responsabilidad patrimonial, contratos administrativos y otros supuestos atribuidos por la ley. Lo importante es que exista una actuación administrativa jurídicamente controlable y que la ley atribuya su conocimiento a este orden.

La LJCA considera Administraciones públicas, a estos efectos, a la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las Entidades que integran la Administración local y las Entidades de Derecho público dependientes o vinculadas al Estado, Comunidades Autónomas o Entidades locales. Además, el artículo 1.3 LJCA extiende el control a determinados actos de órganos constitucionales y estatutarios en materia de personal, administración y gestión patrimonial sujetos al Derecho público, así como a actos y disposiciones del Consejo General del Poder Judicial y a la actuación de la Administración electoral en los términos legalmente previstos.

El artículo 2 LJCA completa el ámbito del orden contencioso-administrativo. Incluye, entre otras materias, la protección jurisdiccional de derechos fundamentales frente a determinados actos del Gobierno o de los Consejos de Gobierno autonómicos, los contratos administrativos y actos de preparación y adjudicación de contratos sujetos a la legislación de contratación pública, los actos de Corporaciones de Derecho público dictados en ejercicio de funciones públicas, determinados actos de concesionarios de servicios públicos y la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas.

La responsabilidad patrimonial merece una mención específica. Según el artículo 2.e) LJCA, las cuestiones sobre responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas corresponden al orden contencioso-administrativo cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que deriven. Incluso cuando en la producción del daño concurran particulares o exista seguro de responsabilidad, la Administración no puede ser demandada por este motivo ante los órdenes civil o social. Esta regla evita confundir la vía judicial competente cuando se reclama una indemnización por funcionamiento de servicios públicos.

También es importante saber qué queda fuera. El artículo 3 LJCA excluye las cuestiones expresamente atribuidas a los órdenes civil, penal y social, aunque estén relacionadas con la actividad de la Administración pública. Por ejemplo, que intervenga una Administración no convierte automáticamente el asunto en contencioso-administrativo. Si la ley atribuye la materia al orden social, penal o civil, habrá que acudir a ese orden. También quedan fuera el recurso contencioso-disciplinario militar, ciertos conflictos de jurisdicción o atribuciones, y los recursos contra normas forales fiscales de determinados territorios históricos, atribuidos al Tribunal Constitucional en los términos legalmente previstos.

La jurisdicción contencioso-administrativa puede resolver cuestiones prejudiciales e incidentales relacionadas directamente con el recurso, aunque no pertenezcan al orden administrativo, salvo las constitucionales y penales y lo previsto en tratados internacionales. Así lo establece el artículo 4 LJCA. Ahora bien, esa decisión solo produce efectos dentro del proceso contencioso-administrativo y no vincula al orden jurisdiccional que sería competente para resolver definitivamente esa cuestión.

Otra nota básica es que esta jurisdicción es improrrogable, conforme al artículo 5 LJCA. Esto significa que las partes no pueden elegir libremente que conozca un órgano contencioso-administrativo si la ley no le atribuye jurisdicción. Los órganos de este orden deben apreciar de oficio la falta de jurisdicción, previa audiencia de las partes y del Ministerio Fiscal. Esta regla conecta con la idea constitucional del juez ordinario predeterminado por la ley.

La vía administrativa y la vía contencioso-administrativa son planos distintos. La primera se desarrolla ante la propia Administración y se regula principalmente en la Ley 39/2015: solicitudes, procedimientos administrativos, recursos administrativos, silencio administrativo, notificaciones y actos administrativos. La segunda comienza cuando el conflicto llega a los órganos judiciales contencioso-administrativos mediante el correspondiente recurso. En muchos casos, antes de acudir al juzgado o tribunal será necesario agotar la vía administrativa o esperar a que exista un acto presunto por silencio.

Desde el punto de vista práctico, este orden jurisdiccional aparece en asuntos muy variados: sanciones administrativas, multas de tráfico, responsabilidad patrimonial sanitaria o administrativa, urbanismo, función pública, extranjería, contratación pública, tributos cuando proceda, licencias, subvenciones, expropiaciones, reglamentos o inactividad de la Administración. En todos ellos, la pregunta de fondo suele ser si la Administración ha actuado conforme a Derecho.

La jurisdicción contencioso-administrativa genera actuaciones de oficina judicial como la recepción de escritos de interposición, la reclamación de expedientes administrativos, los emplazamientos, el control de plazos, la admisión de la demanda, el traslado para contestación, la preparación de vistas, la práctica de prueba, las notificaciones, la tasación de costas y la ejecución de sentencias. Todas ellas se integran en un mecanismo judicial de control de la Administración cuando actúa sometida al Derecho Administrativo.

Una vez entendido que la jurisdicción contencioso-administrativa controla la actuación administrativa sujeta al Derecho Administrativo, el siguiente paso es saber qué órganos integran este orden jurisdiccional y qué asuntos corresponden a cada uno. Esta distribución determina ante qué órgano se presenta el recurso, qué órgano reclama el expediente, quién conoce en primera instancia, quién resuelve la apelación y qué tribunal puede conocer de recursos posteriores.

El artículo 6 LJCA enumera los órganos que integran el orden contencioso-administrativo: los Juzgados de lo Contencioso-administrativo, los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo, las Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional y la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo.

La actualización organizativa introducida por la normativa de eficiencia afecta a la lectura del tema. Las referencias tradicionales a juzgados deben entenderse hoy coordinadas con la nueva organización en Tribunales de Instancia y sus secciones correspondientes, conforme a las reglas de adaptación previstas en la legislación orgánica. No obstante, la LJCA sigue siendo la norma que distribuye las competencias materiales entre los órganos del orden contencioso-administrativo, por lo que sus artículos 6 a 14 siguen siendo el punto de referencia.

El artículo 7 LJCA recoge dos reglas generales. La primera es que el órgano competente para conocer de un asunto lo será también para sus incidencias y para ejecutar las sentencias que dicte. La segunda es que la competencia de los Juzgados y Salas de lo Contencioso-administrativo no es prorrogable: debe apreciarse incluso de oficio, previa audiencia de las partes y del Ministerio Fiscal. Si el órgano se considera incompetente, lo declarará por auto y remitirá las actuaciones al órgano que estime competente.

Los Juzgados de lo Contencioso-administrativo son órganos de primera línea en este orden jurisdiccional. El artículo 8 LJCA les atribuye, entre otros asuntos, los recursos contra actos de entidades locales y entidades o corporaciones dependientes o vinculadas a ellas, excluidas las impugnaciones de instrumentos de planeamiento urbanístico. También conocen de determinados actos de las Administraciones autonómicas, especialmente en materia de personal, sanciones administrativas y responsabilidad patrimonial dentro de los límites fijados por la ley.

En materia autonómica, los Juzgados conocen, por ejemplo, de cuestiones de personal salvo las relativas al nacimiento o extinción de la relación de servicio de funcionarios de carrera; de sanciones administrativas consistentes en multas no superiores a 60.000 euros o en ceses de actividad o privación de ejercicio de derechos que no excedan de 6 meses; y de reclamaciones de responsabilidad patrimonial cuya cuantía no exceda de 30.050 euros. Estas cifras ayudan a decidir si el asunto corresponde al Juzgado o a un órgano superior.

Los Juzgados también conocen de actos de la Administración periférica del Estado y de las Comunidades Autónomas, de organismos y entidades cuya competencia no se extienda a todo el territorio nacional, de resoluciones en materia de extranjería dictadas por la Administración periférica del Estado o por órganos autonómicos competentes, y de ciertas impugnaciones electorales. Además, tienen funciones de autorización judicial relevantes, como la entrada en domicilios u otros lugares que requieran consentimiento del titular para la ejecución forzosa de actos administrativos.

Esa autorización de entrada en domicilio es un ejemplo útil para entender el papel del juez contencioso-administrativo fuera del recurso clásico. Cuando la Administración necesita entrar en un domicilio o lugar constitucionalmente protegido para ejecutar un acto administrativo y no cuenta con consentimiento, debe acudir al órgano judicial competente. También se atribuyen a estos Juzgados ciertas autorizaciones o ratificaciones de medidas sanitarias urgentes que impliquen limitación o restricción de derechos fundamentales cuando afecten a particulares concretos e identificados.

Los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo, regulados en el artículo 9 LJCA, conocen de asuntos vinculados principalmente a órganos centrales de la Administración General del Estado y entidades estatales con competencia en todo el territorio nacional. Entre otros, conocen de determinados actos dictados por Ministros y Secretarios de Estado en materia de personal, de actos de órganos centrales de la Administración General del Estado en ciertos supuestos, de actos de organismos públicos estatales con personalidad jurídica propia y competencia nacional, y de reclamaciones de responsabilidad patrimonial frente a Ministros y Secretarios de Estado cuando lo reclamado no exceda de 30.050 euros.

La diferencia entre Juzgados de lo Contencioso-administrativo y Juzgados Centrales puede resumirse así: los primeros se vinculan normalmente al ámbito territorial ordinario y a Administraciones locales, autonómicas o periféricas; los segundos conocen de determinados asuntos estatales de ámbito central o nacional. Esta distinción es muy útil en la práctica, porque condiciona la oficina judicial competente y el tribunal que conocerá, en su caso, de la apelación.

Las Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia tienen una doble función. Por un lado, conocen en única instancia de determinados recursos, especialmente frente a actos o disposiciones de Comunidades Autónomas y Entidades locales cuyo conocimiento no corresponda a los Juzgados. Por otro, actúan como órganos de segunda instancia respecto de sentencias y autos dictados por los Juzgados de lo Contencioso-administrativo de su ámbito.

El artículo 10 LJCA atribuye a estas Salas, entre otros asuntos, los recursos contra disposiciones generales emanadas de Comunidades Autónomas y Entidades locales, actos de órganos autonómicos o locales no atribuidos a los Juzgados, resoluciones de Tribunales Económico-Administrativos Regionales y Locales que pongan fin a la vía económico-administrativa, determinados asuntos electorales, convenios entre Administraciones dentro del ámbito territorial de la Comunidad Autónoma y otras actuaciones administrativas no atribuidas expresamente a otros órganos del orden contencioso-administrativo.

La Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, regulada en el artículo 11 LJCA, conoce en única instancia de determinados recursos contra disposiciones generales y actos de Ministros y Secretarios de Estado, de recursos contra actos de órganos centrales en los casos legalmente previstos, de determinados actos económico-administrativos estatales, de resoluciones del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales y de otros asuntos de especial relevancia estatal. Además, conoce en segunda instancia de las apelaciones contra resoluciones de los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo.

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo ocupa la posición superior del orden. Conforme al artículo 12 LJCA, conoce en única instancia de recursos contra actos y disposiciones del Consejo de Ministros y de las Comisiones Delegadas del Gobierno, del Consejo General del Poder Judicial y del Fiscal General del Estado, así como de determinados actos de órganos constitucionales en materia de personal, administración y gestión patrimonial. También conoce de los recursos de casación en los términos establecidos por la ley.

El artículo 13 LJCA establece criterios para aplicar las reglas de distribución de competencia. En primer lugar, las referencias a Administraciones del Estado, Comunidades Autónomas y Entidades locales incluyen a las entidades y corporaciones dependientes o vinculadas a cada una. En segundo lugar, la competencia para conocer recursos contra actos administrativos incluye también la relativa a inactividad y actuaciones constitutivas de vía de hecho. En tercer lugar, salvo disposición expresa en contrario, la competencia por razón de la materia prevalece sobre la atribuida por razón del órgano autor del acto.

La competencia territorial se regula en el artículo 14 LJCA. Como regla general, será competente el órgano jurisdiccional en cuya circunscripción tenga su sede el órgano que dictó la disposición o acto originario impugnado. Sin embargo, en materias como responsabilidad patrimonial, personal, propiedades especiales y sanciones, el demandante puede elegir entre el órgano de su domicilio y el de la sede del órgano autor del acto, con los límites previstos para actos de Comunidades Autónomas y Entidades locales. En urbanismo, expropiación y actuaciones sobre propiedad privada, la competencia corresponde al órgano en cuya circunscripción radiquen los inmuebles afectados.

Una forma práctica de ordenar las competencias es atender a tres preguntas. Primera: qué Administración u órgano dictó el acto. Segunda: qué materia se está impugnando. Tercera: si existe una regla especial de competencia objetiva o territorial. Estas tres preguntas permiten ubicar la mayoría de asuntos antes de entrar en los detalles de cada artículo.

La competencia determina si un escrito se registra ante un órgano u otro, si procede requerir la subsanación, si deben remitirse las actuaciones, qué tribunal conocerá de la apelación, qué órgano ejecutará la sentencia y cómo se practicarán emplazamientos y notificaciones. La estructura general sitúa a los Juzgados en los asuntos ordinarios y territoriales; a los Juzgados Centrales, ante determinados actos estatales centrales; a los TSJ, ante disposiciones y actos autonómicos o locales relevantes y en apelación; a la Audiencia Nacional, ante actuaciones estatales centrales de mayor entidad; y al Tribunal Supremo, ante los órganos superiores del Estado y en casación.

En el proceso contencioso-administrativo no basta con que exista una actuación administrativa discutible. También es necesario identificar quién puede recurrir, contra quién se dirige el recurso, qué actividad administrativa puede impugnarse y qué pretensiones pueden formularse. Estos elementos delimitan el proceso y condicionan su admisión, tramitación y resolución.

La LJCA regula primero la capacidad procesal. El artículo 18 LJCA reconoce capacidad procesal ante este orden a quienes la tengan conforme a la Ley de Enjuiciamiento Civil, pero añade algunas reglas propias. Por ejemplo, los menores de edad pueden actuar para defender derechos e intereses legítimos cuya actuación les permita el ordenamiento sin necesidad de asistencia de quienes ejerzan patria potestad, tutela o curatela. También pueden tener capacidad ciertos grupos de afectados, uniones sin personalidad o patrimonios independientes cuando la ley lo declare expresamente.

La legitimación activa se regula en el artículo 19 LJCA. La regla general es que están legitimadas las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo. Esta expresión es clave: no se exige siempre ser titular de un derecho subjetivo perfecto, pero sí tener una conexión real con la actuación impugnada y obtener una ventaja o evitar un perjuicio con la estimación del recurso. No puede recurrirse por simple interés abstracto en que la Administración actúe bien, salvo en los casos de acción popular expresamente previstos por la ley.

También están legitimadas determinadas entidades colectivas cuando resulten afectadas o estén legalmente habilitadas para defender derechos e intereses legítimos colectivos. La LJCA reconoce, además, legitimación a Administraciones públicas para impugnar actos y disposiciones de otras Administraciones cuando afecten a su ámbito de autonomía o a sus derechos e intereses legítimos. Esto explica que en el orden contencioso-administrativo no solo litigan ciudadanos contra Administraciones: también puede haber litigios entre Administraciones.

Un supuesto relevante es la declaración de lesividad. Conforme al artículo 19.2 LJCA, la Administración autora de un acto puede impugnarlo ante este orden jurisdiccional, pero antes debe declararlo lesivo para el interés público en los términos previstos por la legislación administrativa. La idea es que una Administración no puede anular por sí misma libremente determinados actos favorables firmes, sino que debe acudir a la vía judicial tras declarar su lesividad.

El artículo 20 LJCA establece quiénes no pueden interponer recurso contra la actividad de una Administración pública. No pueden hacerlo, con carácter general, los órganos de esa misma Administración ni los miembros de sus órganos colegiados, salvo autorización legal expresa. Tampoco pueden recurrir los particulares cuando actúen por delegación o como meros agentes o mandatarios de la Administración, ni ciertas entidades de Derecho público dependientes respecto de la actividad de la Administración de la que dependan, salvo que cuenten con estatuto específico de autonomía.

La parte demandada se regula en el artículo 21 LJCA. Se considera demandada la Administración pública, órgano o entidad contra cuya actividad se dirige el recurso. También pueden ser demandadas las personas o entidades cuyos derechos o intereses legítimos pudieran verse afectados por la estimación de las pretensiones del demandante. Además, las aseguradoras de las Administraciones públicas serán siempre parte codemandada junto con la Administración a la que aseguren.

Esta regla sobre codemandados es importante en la práctica. En muchos procesos, especialmente de responsabilidad patrimonial o contratación, la sentencia puede afectar a terceros que no son la Administración autora del acto. Por eso el proceso debe permitir su intervención y emplazamiento, evitando que se dicte una resolución que perjudique derechos o intereses legítimos sin haber dado oportunidad de defensa.

En cuanto a representación y defensa, el artículo 23 LJCA distingue entre órganos unipersonales y órganos colegiados. Ante órganos unipersonales, las partes pueden conferir su representación a procurador y deben estar asistidas por abogado. Si confieren la representación al abogado, será a este a quien se notifiquen las actuaciones. Ante órganos colegiados, las partes deben conferir su representación a procurador y estar asistidas por abogado.

Existe una especialidad para funcionarios públicos. El artículo 23.3 LJCA permite que comparezcan por sí mismos en defensa de sus derechos estatutarios cuando se trate de cuestiones de personal que no impliquen separación de empleados públicos inamovibles. En tal caso, deben utilizar los sistemas electrónicos existentes para remisión de escritos y recepción de notificaciones. Para las Administraciones públicas y órganos constitucionales, el artículo 24 LJCA remite a la LOPJ, a la normativa de asistencia jurídica al Estado e instituciones públicas y a las normas autonómicas correspondientes.

El objeto del recurso contencioso-administrativo se regula en el Título III de la LJCA. El artículo 25 establece que el recurso es admisible contra disposiciones de carácter general y contra actos expresos o presuntos de la Administración pública que pongan fin a la vía administrativa. Estos actos pueden ser definitivos o de trámite, pero los actos de trámite solo son recurribles si deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, impiden continuar el procedimiento, producen indefensión o causan perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos.

Además, el recurso es admisible contra la inactividad de la Administración y contra sus actuaciones materiales constitutivas de vía de hecho. La inactividad se produce cuando la Administración, estando obligada a realizar una prestación concreta o a ejecutar un acto firme, no lo hace. La vía de hecho aparece cuando la Administración actúa materialmente sin cobertura jurídica suficiente, por ejemplo ocupando bienes o realizando una actuación sin el procedimiento o título habilitante necesario.

Las disposiciones generales pueden impugnarse de dos formas. El artículo 26 LJCA permite la impugnación directa de una disposición reglamentaria, pero también la impugnación indirecta a través de un acto de aplicación, alegando que la disposición aplicada no es conforme a Derecho. Esto significa que no haber recurrido directamente un reglamento no impide discutir su legalidad cuando se recurre un acto dictado en aplicación de ese reglamento.

La cuestión de ilegalidad, regulada en el artículo 27 LJCA, aparece precisamente en relación con esa impugnación indirecta de disposiciones generales. Si un juzgado o tribunal estima un recurso contra un acto porque considera ilegal la disposición general aplicada, y no es competente para anular directamente esa disposición, debe plantear cuestión de ilegalidad ante el tribunal competente. Así se evita que una norma reglamentaria ilegal siga aplicándose sin control general.

No todo acto puede recurrirse indefinidamente. El artículo 28 LJCA declara inadmisible el recurso contra actos que sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes, así como contra actos confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma. Esta regla obliga al interesado a reaccionar dentro de plazo frente al primer acto realmente lesivo y evita reabrir plazos mediante solicitudes repetidas.

La inactividad administrativa se regula en el artículo 29 LJCA. Si la Administración está obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tengan derecho a ella pueden reclamar su cumplimiento. Si en el plazo de 3 meses la Administración no cumple ni llega a un acuerdo, pueden interponer recurso contencioso-administrativo. Además, si la Administración no ejecuta sus propios actos firmes, los afectados pueden solicitar la ejecución y, si no se produce en el plazo de 1 mes, formular recurso, que se tramitará por el procedimiento abreviado.

La vía de hecho se regula en el artículo 30 LJCA. El interesado puede formular requerimiento a la Administración intimando la cesación de la actuación material. Si no formula requerimiento, o si este no es atendido dentro de los 10 días siguientes, puede deducir directamente recurso contencioso-administrativo. Esta vía es especialmente importante cuando la Administración actúa materialmente sin seguir el cauce jurídico adecuado.

Las pretensiones que pueden formular las partes se recogen en los artículos 31 y 32 LJCA. El demandante puede pedir que se declare que un acto o disposición no es conforme a Derecho y, en su caso, que se anule. También puede solicitar el reconocimiento de una situación jurídica individualizada y las medidas necesarias para restablecerla plenamente, incluida la indemnización de daños y perjuicios cuando proceda.

Cuando el recurso se dirige contra la inactividad de la Administración, la pretensión consiste en que el órgano judicial condene a la Administración al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que estén establecidas. Si el recurso se dirige contra una vía de hecho, puede pedirse que se declare contraria a Derecho, que se ordene su cese y que se adopten las medidas necesarias para restablecer la situación jurídica afectada.

El artículo 33 LJCA establece una regla procesal importante: los órganos contencioso-administrativos juzgan dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la oposición. Es decir, el tribunal no resuelve en abstracto sobre toda la actuación administrativa, sino sobre lo que las partes le plantean. No obstante, si aprecia que existen otros motivos relevantes no debatidos, puede someterlos a las partes para alegaciones antes de dictar sentencia.

La LJCA también regula la acumulación de pretensiones y procesos. Los artículos 34 a 39 permiten acumular pretensiones relacionadas con un mismo acto, disposición o actuación, o con varios actos conectados entre sí. También permiten ampliar el recurso cuando, durante la tramitación, aparece un nuevo acto relacionado con el impugnado. Estas reglas evitan procesos innecesariamente separados y ayudan a resolver de forma coherente asuntos conectados.

La cuantía del recurso se regula en los artículos 40 a 42 LJCA. La fija el Letrado de la Administración de Justicia una vez formuladas demanda y contestación, teniendo en cuenta el valor económico de la pretensión. La cuantía puede influir en recursos posteriores y en determinados aspectos procesales. Algunos recursos se consideran de cuantía indeterminada, como los dirigidos a impugnar directamente disposiciones generales, incluidos instrumentos normativos de planeamiento urbanístico.

El artículo 41.2 LJCA contiene una regla específica para la pluralidad de demandantes: se atiende al valor económico de la pretensión deducida por cada uno de ellos y no a la suma de todas las pretensiones. En cambio, cuando existe acumulación o ampliación, el artículo 41.3 toma como referencia la suma del valor económico de las pretensiones, aunque esa suma no comunica a las de cuantía inferior la posibilidad de casación o apelación.

Este epígrafe puede ordenarse en cuatro ideas. Primera: no puede recurrir cualquiera, sino quien tenga derecho o interés legítimo, salvo legitimaciones especiales. Segunda: la parte demandada suele ser la Administración autora de la actuación, pero pueden existir codemandados. Tercera: el recurso puede dirigirse contra actos, reglamentos, inactividad y vía de hecho. Cuarta: las pretensiones pueden ser de anulación, reconocimiento de situación jurídica individualizada, condena a actuar, cese de vía de hecho e indemnización cuando proceda.

Estas materias tienen una dimensión práctica inmediata en la oficina judicial. La capacidad, legitimación, representación, defensa, identificación de la Administración demandada, emplazamiento de interesados, delimitación del acto impugnado, acumulación y fijación de cuantía son cuestiones que aparecen desde los primeros trámites del recurso y pueden determinar subsanaciones, inadmisiones, traslados, emplazamientos y recursos posteriores.

El procedimiento ordinario es el cauce general del recurso contencioso-administrativo. Se regula en los artículos 43 a 77 LJCA y se aplica cuando el asunto no debe tramitarse por el procedimiento abreviado ni por alguno de los procedimientos especiales. Su lógica es una sucesión ordenada de fases: preparación o interposición del recurso, reclamación del expediente administrativo, demanda, contestación, prueba, vista o conclusiones y sentencia.

En el procedimiento ordinario, el proceso no comienza normalmente con una demanda completa, sino con un escrito de interposición. Según el artículo 45 LJCA, el recurso se inicia por un escrito reducido en el que se cita la disposición, acto, inactividad o actuación constitutiva de vía de hecho que se impugna, y se solicita que se tenga por interpuesto el recurso. Después, cuando el expediente administrativo esté incorporado a las actuaciones, se formulará la demanda.

Esta forma de iniciar el proceso responde a una lógica práctica. En el contencioso-administrativo, muchas veces el recurrente necesita examinar el expediente administrativo completo para construir bien su demanda: informes, propuestas, resoluciones, notificaciones, recursos administrativos, antecedentes y documentos que justifican la actuación administrativa. Por eso, en el ordinario se distingue entre el momento de interponer el recurso y el momento de formalizar la demanda.

Junto al escrito de interposición deben acompañarse determinados documentos. El artículo 45 LJCA exige, entre otros, el documento que acredite la representación del compareciente, el documento que acredite la legitimación cuando se haya transmitido por herencia u otro título, la copia o traslado de la disposición o acto impugnado, o la indicación del expediente en que haya recaído, y el documento que acredite el cumplimiento de los requisitos exigidos a las personas jurídicas para entablar acciones. Si se trata de inactividad o vía de hecho, deberá identificarse la actuación administrativa discutida.

El Letrado de la Administración de Justicia examina de oficio la validez de la comparecencia. Si aprecia que falta algún documento o requisito subsanable, concede un plazo de 10 días para subsanar. Esta regla se proyecta sobre la fase inicial del procedimiento, en la que pueden producirse diligencias de ordenación, requerimientos de subsanación, archivo por falta de subsanación y control de la documentación presentada.

Existen supuestos en los que el proceso no se inicia por simple interposición. En el recurso de lesividad, regulado en conexión con el artículo 43 LJCA, la Administración autora de un acto favorable debe declararlo previamente lesivo para el interés público y después acudir al proceso contencioso-administrativo. En este caso, el recurso se inicia mediante demanda, acompañando la declaración de lesividad y el expediente administrativo. También puede iniciarse directamente por demanda cuando no existan terceros interesados.

El plazo para interponer el recurso de lesividad es de 2 meses, contados desde el día siguiente a la fecha de la declaración de lesividad, conforme al artículo 46.5 LJCA. La declaración previa y la interposición judicial son, por tanto, actuaciones distintas: la primera habilita a la Administración para impugnar su propio acto favorable y la segunda inicia el proceso ante el órgano contencioso-administrativo.

Los plazos de interposición se regulan en el artículo 46 LJCA. Como regla general, el recurso debe interponerse en el plazo de 2 meses desde el día siguiente a la publicación de la disposición impugnada o a la notificación o publicación del acto expreso que ponga fin a la vía administrativa. Si se impugna un acto presunto, el plazo será de 6 meses desde el día siguiente a aquel en que se produzca el acto presunto. En materia de inactividad, el plazo será de 2 meses desde el día siguiente al vencimiento de los plazos previstos en el artículo 29 LJCA. En la vía de hecho, el plazo será de 10 días desde la finalización del plazo concedido tras el requerimiento de cesación, o de 20 días desde el inicio de la actuación si no se formula requerimiento.

Estos plazos tienen importancia procesal directa. En contencioso-administrativo, la presentación fuera de plazo puede provocar la inadmisión del recurso. Cada supuesto tiene su propio plazo: acto expreso, 2 meses; acto presunto, 6 meses; inactividad, 2 meses tras los plazos del artículo 29; vía de hecho, 10 o 20 días según haya o no requerimiento previo.

Interpuesto el recurso, el órgano judicial debe reclamar el expediente administrativo. Conforme al artículo 48 LJCA, el Letrado de la Administración de Justicia requerirá a la Administración para que remita el expediente en soporte electrónico, completo, foliado, autenticado y acompañado de índice. El expediente debe remitirse en el plazo improrrogable de 20 días, contado desde la entrada de la comunicación judicial en el registro general del órgano requerido. Si no se recibe completo, se reiterará el requerimiento y pueden imponerse multas coercitivas a la autoridad o empleado responsable en los términos del propio artículo.

La reclamación del expediente produce además un efecto de emplazamiento: según el artículo 50.1 LJCA, la Administración se entiende emplazada mediante esa reclamación. No debe confundirse este emplazamiento de la Administración demandada con el de los demás interesados, que se practica conforme al artículo 49 LJCA.

El expediente administrativo no es un simple documento más. Es la base documental de la actuación impugnada y permite comprobar si la Administración actuó con competencia, procedimiento, motivación y respeto a los derechos de los interesados. En la oficina judicial, su recepción, comprobación, unión a las actuaciones y puesta de manifiesto a las partes son trámites muy relevantes.

La Administración, al remitir el expediente, debe realizar los emplazamientos de los interesados. El artículo 49 LJCA exige que la resolución por la que se acuerde remitir el expediente se notifique en los 5 días siguientes a quienes aparezcan como interesados, emplazándolos para que puedan comparecer en el plazo de 9 días. Si el órgano judicial aprecia que los emplazamientos no se han practicado correctamente, puede ordenar que se completen. Esta fase protege el derecho de defensa de terceros que podrían verse afectados por la sentencia.

Antes de continuar, el órgano judicial puede apreciar causas de inadmisión. El artículo 51 LJCA permite inadmitir el recurso, entre otros supuestos, cuando conste de modo inequívoco la falta de jurisdicción o competencia, la falta de legitimación del recurrente, que se recurre una actividad no susceptible de impugnación, o que el recurso se ha interpuesto fuera de plazo. También puede inadmitirse cuando ya se hubieran desestimado en el fondo otros recursos sustancialmente iguales por sentencia firme. Antes de inadmitir, se concede a las partes un plazo común de 10 días para alegaciones.

Una vez recibido el expediente administrativo y practicados los emplazamientos, el Letrado de la Administración de Justicia da traslado al recurrente para que formalice la demanda en el plazo de 20 días, conforme al artículo 52 LJCA. Si no se presenta demanda, puede declararse la caducidad del recurso; no obstante, la ley permite admitir la demanda si se presenta dentro del día en que se notifique el auto de caducidad.

La demanda debe contener, de forma ordenada, los hechos, los fundamentos de Derecho y las pretensiones que se deducen. El artículo 56 LJCA permite alegar cuantos motivos procedan, se hayan planteado o no ante la Administración. Esto es importante: el proceso contencioso-administrativo no se limita necesariamente a repetir los argumentos del recurso administrativo previo. El demandante puede introducir fundamentos jurídicos nuevos, siempre que mantenga el objeto procesal y respete las reglas de congruencia.

Tras la demanda, se da traslado a la parte demandada para que conteste en el plazo de 20 días, según el artículo 54 LJCA. En la contestación, la Administración o los codemandados pueden oponerse al recurso por razones de fondo, pero también pueden plantear obstáculos procesales. Si el expediente estuviera incompleto, las partes pueden solicitar que se complete, conforme al artículo 55 LJCA, lo que puede afectar al cómputo de los plazos para demandar o contestar.

La LJCA regula también las alegaciones previas. Según los artículos 58 y 59, las partes demandadas pueden alegar, dentro de los 5 primeros días del plazo para contestar, motivos como incompetencia del órgano judicial o inadmisibilidad del recurso. Se da traslado al actor para que alegue en 5 días y, si procede, se le permite subsanar defectos. Si se estima la alegación previa, el proceso puede terminar mediante auto; si se desestima, el demandado deberá contestar en el plazo restante.

La fase de prueba se regula principalmente en los artículos 60 y 61 LJCA. Las partes deben solicitar el recibimiento a prueba mediante otrosí en la demanda, contestación o escritos complementarios, expresando los puntos de hecho sobre los que debe versar. El proceso se recibirá a prueba cuando exista disconformidad sobre hechos relevantes para resolver. En asuntos sancionadores o disciplinarios, si hay discrepancia sobre los hechos, el recibimiento a prueba tiene especial importancia porque puede afectar directamente a la presunción de inocencia y a la valoración de la prueba administrativa.

El período ordinario de práctica de prueba es de 30 días. Además, el órgano judicial puede acordar de oficio la práctica de pruebas que estime necesarias para resolver, siempre respetando la contradicción de las partes. En el contencioso-administrativo muchas controversias se resuelven sobre documentos ya incorporados al expediente, aunque puede haber prueba testifical, pericial u otros medios cuando los hechos sean discutidos.

La prueba pericial incorpora una previsión específica en el artículo 60.6 LJCA. En el acto de emisión de esta prueba, el juez concederá, a petición de cualquiera de las partes, un plazo no superior a 5 días para que puedan solicitar aclaraciones al dictamen emitido. Esta regla diferencia el plazo para pedir aclaraciones del período general de práctica de la prueba.

Terminada la prueba, o si no se recibe el pleito a prueba, las partes pueden solicitar vista, conclusiones escritas o que el pleito quede concluso para sentencia. Los artículos 62 a 65 LJCA regulan esta fase. La vista permite informes orales ante el órgano judicial. Las conclusiones escritas se presentan por las partes en plazo sucesivo de 10 días. En esta fase no pueden alterarse sustancialmente las pretensiones ni introducir cuestiones nuevas, aunque el tribunal puede someter a las partes motivos relevantes que no hubieran sido debatidos, para evitar indefensión.

La sentencia debe dictarse, conforme al artículo 67 LJCA, en el plazo de 10 días desde que el pleito haya sido declarado concluso, aunque la ley prevé que, si no puede cumplirse ese plazo, se razone la causa y se señale nueva fecha. La sentencia puede declarar la inadmisibilidad del recurso, estimarlo o desestimarlo, y resolver sobre costas.

Los artículos 68 a 71 LJCA regulan el contenido de la sentencia. Si el recurso se desestima, el órgano judicial declara que la actuación impugnada es conforme a Derecho. Si se estima, puede anular total o parcialmente el acto o disposición, reconocer una situación jurídica individualizada, ordenar el cese o modificación de una actuación, fijar un plazo para que la Administración actúe, o reconocer una indemnización cuando proceda. También puede apreciarse desviación de poder, que consiste en utilizar potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento.

El artículo 71.2 LJCA establece un límite preciso: los órganos judiciales no pueden determinar el contenido discrecional de los actos anulados ni redactar el contenido de una disposición general en sustitución de la Administración. Pueden controlar la legalidad, anular lo ilegal y reconocer derechos, pero no ejercer la potestad administrativa en lugar de su titular.

La sentencia produce efectos según los artículos 72 y 73 LJCA. La anulación de una disposición general tiene efectos generales desde la publicación del fallo y de los preceptos anulados en el diario oficial correspondiente. En cambio, el reconocimiento de una situación jurídica individualizada produce efectos entre las partes, aunque la LJCA permite en ciertos casos la extensión de efectos. Esta diferencia entre efectos generales y efectos entre partes es especialmente relevante cuando se impugnan reglamentos.

El procedimiento ordinario también puede terminar sin sentencia sobre el fondo por formas anormales de terminación. Los artículos 74 a 77 LJCA regulan el desistimiento, el allanamiento, el reconocimiento extraprocesal de las pretensiones por la Administración y la posibilidad de acuerdo cuando el litigio verse sobre materias susceptibles de transacción. Estas instituciones muestran que el proceso puede cerrarse porque el recurrente abandona, porque la Administración acepta la pretensión, porque satisface extraprocesalmente lo pedido o porque las partes alcanzan un acuerdo válido.

El procedimiento ordinario puede resumirse así: interposición, reclamación del expediente, emplazamiento de interesados, demanda, contestación, prueba, vista o conclusiones y sentencia. Dentro de esa secuencia deben relacionarse los plazos, la diferencia entre interposición y demanda, la importancia del expediente administrativo, las causas de inadmisión, el papel de las alegaciones previas y las posibles decisiones de la sentencia.

El procedimiento abreviado se regula en el artículo 78 LJCA. Es un cauce más concentrado que el ordinario y se aplica a determinados asuntos por razón de su materia o cuantía, especialmente los relativos a personal, extranjería y reclamaciones económicas comprendidas dentro del límite legal.

La primera diferencia con el procedimiento ordinario está en el modo de inicio. Mientras que el ordinario comienza normalmente por escrito de interposición y la demanda se presenta después de recibir el expediente, el abreviado se inicia directamente por demanda. Esta demanda debe acompañarse de los documentos en que el actor funde su derecho y de los documentos exigidos con carácter general por el artículo 45 LJCA.

El procedimiento abreviado se aplica ante los Juzgados de lo Contencioso-administrativo y los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo en los asuntos de su competencia relativos a personal al servicio de las Administraciones públicas, extranjería, inadmisión de peticiones de asilo político, disciplina deportiva en materia de dopaje y, en general, asuntos cuya cuantía no supere 30.000 euros. Este límite cuantitativo delimita el ámbito del procedimiento abreviado.

El Letrado de la Administración de Justicia examina inicialmente la demanda. Si aprecia la jurisdicción y competencia objetiva del órgano, la admite; si entiende que puede faltar jurisdicción o competencia, lo pone en conocimiento del tribunal para que resuelva. Admitida la demanda, se da traslado al demandado y se reclama el expediente administrativo. Conforme al artículo 78.3 LJCA, la Administración debe remitirlo con al menos 15 días de antelación respecto de la fecha señalada para la vista.

El rasgo más característico del abreviado es la importancia de la vista. Tradicionalmente, el procedimiento abreviado se estructura alrededor de un acto oral en el que se ratifica la demanda, se contesta, se fijan los hechos, se propone y practica la prueba, se formulan conclusiones y el asunto queda visto para sentencia. Esta concentración de actos explica que el abreviado sea más rápido y más dependiente de la preparación previa de las partes.

Ahora bien, la LJCA permite que el procedimiento abreviado se tramite sin vista en determinados casos. Si el actor solicita por otrosí que no se reciba el pleito a prueba y que no se celebre vista, el Letrado de la Administración de Justicia dará traslado a la parte demandada para contestar por escrito en el plazo de 20 días. Dentro de los 10 primeros días, la demandada puede pedir la celebración de vista si considera que existe discrepancia sobre hechos relevantes o que resulta necesaria la prueba. El tribunal decidirá si procede o no celebrar vista.

Esta posibilidad es relevante porque evita vistas innecesarias cuando el litigio es puramente jurídico y puede resolverse con el expediente y los escritos de las partes. Por ejemplo, si se discute únicamente la interpretación de una norma, la competencia del órgano administrativo o el cómputo de un plazo, puede no ser necesaria una vista. En cambio, si se discuten hechos, valoración de prueba o circunstancias personales, la vista suele ser más útil.

Si se celebra vista, la comparecencia de las partes tiene consecuencias importantes. Si no comparece el actor, o si comparece solo el demandado, se tiene al actor por desistido y se le pueden imponer las costas. Si comparece solo el actor, la vista continúa en ausencia del demandado. Esta regla refuerza la idea de que la vista es el centro del procedimiento abreviado y exige especial atención a citaciones, señalamientos y suspensiones.

En la vista, el demandante expone los fundamentos de su pretensión o se ratifica en la demanda. A continuación, el demandado puede formular su oposición, incluidas las cuestiones relativas a jurisdicción, competencia, inadmisibilidad o fondo del asunto. Si se plantean cuestiones procesales, el juez debe resolverlas antes de entrar en el fondo, evitando tramitar indebidamente un asunto que no pueda resolverse mediante sentencia de fondo.

Después se fijan los hechos controvertidos. Si no existe disconformidad sobre los hechos y el debate es exclusivamente jurídico, el pleito puede quedar listo para sentencia. Si hay hechos discutidos, las partes proponen prueba y el tribunal decide sobre su admisión. En el abreviado, la prueba se practica con criterios de concentración y oralidad, aplicando las normas generales en lo que sean compatibles.

El artículo 78.18 LJCA contiene especialidades probatorias. Las preguntas a las partes, testigos o peritos se realizan oralmente; no se admiten escritos de preguntas y repreguntas; y tampoco se admite el trámite de tacha de testigos, sin perjuicio de que las partes puedan formular las observaciones oportunas sobre sus circunstancias personales y su veracidad. La prueba pericial se practica conforme a las reglas generales con las adaptaciones propias de la vista oral.

Si alguna prueba admitida no puede practicarse en el acto de la vista y el tribunal la considera relevante, puede suspenderse o señalarse continuación para practicarla. No obstante, la regla general es que la prueba se proponga y practique en la propia vista. De ahí que la citación y la disponibilidad de documentos, testigos, peritos y demás medios probatorios condicionen el desarrollo concentrado del acto.

Tras la prueba, las partes formulan conclusiones. En ellas valoran el resultado de la prueba practicada y conectan los hechos acreditados con sus pretensiones jurídicas. Después, el asunto queda visto para sentencia. La sentencia debe dictarse en el plazo de 10 días desde la celebración de la vista, aunque la ley permite en determinados supuestos que el juez dicte sentencia oralmente al finalizar la vista, con los requisitos legales de documentación.

El procedimiento abreviado tiene una dimensión muy práctica en la oficina judicial. Genera tareas de admisión de demanda, reclamación urgente del expediente, citación a vista, control de comparecencias, documentación de la vista, unión de grabaciones, práctica de notificaciones, control de plazos y tramitación de recursos. Además, al concentrar muchos actos en una sola vista, cualquier defecto de citación, remisión del expediente o documentación puede tener incidencia directa en el desarrollo del procedimiento.

La comparación con el ordinario ayuda a fijar el tema. En el ordinario, primero se interpone el recurso y después se demanda; en el abreviado, se empieza por demanda. En el ordinario, la tramitación escrita tiene mayor peso; en el abreviado, la vista concentra buena parte del proceso. En el ordinario, el procedimiento se utiliza como cauce general; en el abreviado, la ley lo reserva para materias concretas y asuntos de cuantía limitada.

La regulación del artículo 78 LJCA permite caracterizar el abreviado mediante cuatro rasgos: se inicia por demanda; se aplica, entre otros, a personal, extranjería, asilo, dopaje y asuntos de cuantía no superior a 30.000 euros; concentra las actuaciones en la vista; y admite una tramitación escrita sin vista cuando concurren los presupuestos legales.

La LJCA regula, junto al procedimiento ordinario y el abreviado, una serie de procedimientos especiales en su Título V. Se denominan especiales porque introducen reglas propias por razón de la materia, la urgencia o la relevancia constitucional del asunto. Su comprensión exige identificar la finalidad de cada cauce, el modo de iniciación, los sujetos que intervienen, sus plazos y la resolución que puede recaer.

El procedimiento especial más relevante es el de protección de los derechos fundamentales de la persona, regulado en los artículos 114 a 122 quater LJCA. Su finalidad es permitir una tutela judicial rápida cuando una actuación administrativa pueda vulnerar derechos fundamentales susceptibles de amparo constitucional. No sirve para discutir cualquier ilegalidad administrativa, sino para reaccionar frente a lesiones de derechos fundamentales.

El artículo 114 LJCA dispone que este procedimiento tiene por objeto preservar o restablecer los derechos fundamentales. Por tanto, el debate procesal debe centrarse en la vulneración del derecho fundamental invocado. Si el problema es solo de legalidad ordinaria, el cauce adecuado será normalmente el procedimiento ordinario o el abreviado, no este procedimiento especial.

El plazo general de interposición es muy breve. El artículo 115 LJCA establece un plazo de 10 días, computado según el tipo de actuación impugnada: desde la notificación o publicación del acto, desde el requerimiento para el cese de la vía de hecho, desde el transcurso del plazo fijado para resolver, o desde los momentos específicos previstos para inactividad, recurso administrativo o vía de hecho. Además, el escrito de interposición debe expresar con claridad el derecho o derechos cuya tutela se pretende y los argumentos esenciales que justifican la lesión.

La tramitación es preferente y urgente. Según el artículo 116 LJCA, el Letrado de la Administración de Justicia requiere de forma urgente a la Administración para que remita el expediente, acompañado de los informes y datos solicitados, en un plazo máximo de 5 días. Al mismo tiempo, la Administración debe emplazar a los interesados. La falta de remisión del expediente no paraliza necesariamente el procedimiento, porque lo que se pretende es evitar que la demora administrativa frustre la tutela del derecho fundamental.

Recibido el expediente, o transcurrido el plazo para remitirlo, se decide si el procedimiento continúa. Si el escrito de interposición presenta una posible causa de inadmisión, el artículo 117.2 LJCA dispone que el Letrado de la Administración de Justicia convocará a las partes y al Ministerio Fiscal a una comparecencia que deberá celebrarse antes de transcurrir 5 días. En ella se les oirá sobre la procedencia de tramitar el recurso por este procedimiento especial. El órgano judicial resolverá al día siguiente mediante auto; si acuerda la continuación, ordenará poner de manifiesto las actuaciones al recurrente para que formalice la demanda.

Si el procedimiento sigue adelante, el demandante formaliza demanda en el plazo de 8 días, y después se da traslado al Ministerio Fiscal y a las partes demandadas para que formulen alegaciones en un plazo común de 8 días. La intervención del Ministerio Fiscal se explica por la dimensión constitucional del proceso. Si hay prueba, el período para proponer y practicar no puede exceder de 20 días. La sentencia debe dictarse en el plazo de 5 días.

Dentro de este bloque se encuentra también el procedimiento especial en materia de derecho de reunión. Cuando la autoridad gubernativa prohíba una reunión o proponga modificarla, los promotores pueden interponer recurso en el plazo de 48 horas desde la notificación. El órgano judicial convoca con urgencia a la Administración, al Ministerio Fiscal y a los promotores, y resuelve manteniendo o revocando la prohibición o modificación. Es un procedimiento extraordinariamente rápido porque el derecho de reunión perdería eficacia si se resolviera tarde.

La LJCA incluye además procedimientos especiales de autorización o ratificación vinculados a derechos fundamentales o intereses especialmente sensibles. Entre ellos se encuentran determinadas autorizaciones relacionadas con servicios de la sociedad de la información, protección de datos o medidas sanitarias urgentes que impliquen limitación o restricción de derechos fundamentales. En estos casos, el órgano judicial no resuelve un recurso contencioso clásico contra una resolución administrativa, sino que controla judicialmente una medida que requiere autorización o ratificación por afectar a derechos relevantes.

Otro procedimiento especial importante es la cuestión de ilegalidad, regulada en los artículos 123 a 126 LJCA. Aparece cuando un juez o tribunal estima un recurso contra un acto administrativo porque considera ilegal la disposición general aplicada, pero no tiene competencia para anular directamente esa disposición. En ese caso, una vez firme la sentencia, debe plantear cuestión de ilegalidad ante el tribunal competente para controlar la disposición general.

La cuestión de ilegalidad permite conectar la impugnación indirecta de reglamentos con el control general de la norma. Sin esta técnica, podría ocurrir que un acto concreto fuera anulado por apoyarse en un reglamento ilegal, pero que ese reglamento siguiera produciendo efectos para otros casos. Por eso, el órgano que ha apreciado la ilegalidad eleva la cuestión al tribunal competente, que decidirá si la disposición general debe anularse.

El procedimiento se inicia mediante auto, dentro de los 5 días siguientes a la firmeza de la sentencia que apreció la ilegalidad. El auto debe limitarse a los preceptos reglamentarios cuya ilegalidad haya sido determinante para el fallo. Conforme al artículo 123 LJCA, se emplazará a las partes para que, en el plazo de 15 días, comparezcan y formulen alegaciones ante el tribunal competente para resolver la cuestión. Si esta se estima, la sentencia produce los efectos propios de la anulación de una disposición general, sin alterar la situación jurídica concreta ya decidida por la sentencia que la originó.

También existe el procedimiento de suspensión administrativa previa de acuerdos, regulado en el artículo 127 LJCA. Se aplica cuando, conforme a la ley, la suspensión administrativa de actos o acuerdos de corporaciones o entidades públicas debe ir seguida de impugnación o traslado ante la jurisdicción contencioso-administrativa. El recurso o traslado debe realizarse en el plazo de 10 días desde el acto de suspensión o en el plazo que establezca la ley. El órgano judicial reclama el expediente, permite alegaciones y dicta sentencia confirmando o anulando el acto o acuerdo y resolviendo lo procedente sobre la suspensión.

El procedimiento para la garantía de la unidad de mercado, regulado en los artículos 127 bis a 127 quater LJCA, permite a la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia impugnar disposiciones, actos, actuaciones, inactividad o vías de hecho de cualquier Administración que puedan ser contrarios a la libertad de establecimiento o de circulación en los términos de la Ley de garantía de la unidad de mercado. Tiene tramitación preferente, plazos breves, intervención posible de operadores económicos con interés directo y reglas específicas sobre medidas cautelares.

En este procedimiento, la demanda y contestación se tramitan con plazos abreviados de 10 días, la prueba no puede exceder de 20 días y la sentencia debe dictarse en 5 días tras concluir las actuaciones. Si se estima el recurso, la sentencia debe corregir la conducta infractora y puede comprender el resarcimiento de daños y perjuicios, incluido el lucro cesante, cuando proceda.

Por último, el artículo 127 quinquies LJCA regula el procedimiento para la declaración judicial de extinción de partidos políticos. Se remite al procedimiento abreviado del artículo 78 LJCA, con especialidades: la demanda debe concretar el motivo legal de extinción, el plazo de presentación se vincula a la Ley Orgánica de Partidos Políticos y, si la sentencia declara la extinción, debe notificarse al registro correspondiente para cancelar la inscripción. El Ministerio Fiscal es parte en este proceso.

Los procedimientos especiales se diferencian por su finalidad y por sus rasgos procesales. El procedimiento para la protección de derechos fundamentales tiene conexión constitucional, intervención del Ministerio Fiscal, plazos muy breves y tramitación preferente. La cuestión de ilegalidad conecta con la impugnación indirecta de reglamentos. Los demás procedimientos responden a materias concretas: suspensión previa de acuerdos, unidad de mercado y extinción de partidos políticos.

La idea común a todos estos procedimientos es que la LJCA adapta la tramitación al tipo de interés protegido. Si está en juego un derecho fundamental, el procedimiento se acelera. Si se cuestiona indirectamente un reglamento, se articula la cuestión de ilegalidad para depurar la norma general. Si se afecta la unidad de mercado o la existencia registral de un partido político, se establecen cauces específicos. Los procedimientos especiales constituyen así respuestas procesales diferenciadas para necesidades concretas, y no una categoría homogénea con una única tramitación.

La norma central es la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, publicada el 14 de julio de 1998. Sus artículos 1 a 14 delimitan el orden y distribuyen sus competencias; los artículos 18 a 42 regulan las partes y el objeto; los artículos 43 a 77 contienen el procedimiento ordinario; el artículo 78, el abreviado; y los artículos 114 a 127 quinquies, los procedimientos especiales tratados en este tema.

La Constitución Española aporta tres fundamentos directos: la tutela judicial efectiva del artículo 24, el sometimiento pleno de la Administración a la ley y al Derecho del artículo 103.1 y el control judicial previsto en el artículo 106.1. El artículo 9.4 LOPJ encuadra la extensión del orden contencioso-administrativo dentro de la organización jurisdiccional.

La Ley 39/2015 y la Ley 40/2015 explican, respectivamente, el procedimiento administrativo previo y el régimen jurídico de la Administración cuya actuación puede ser impugnada. La Ley de Enjuiciamiento Civil actúa como norma procesal supletoria. Estas tres leyes cumplen aquí una función auxiliar: la regulación directa de los procedimientos examinados corresponde a la LJCA.

Este tema combina conceptos generales, órganos competentes, partes, objeto del recurso y varios procedimientos. La materia se entiende mejor por diferencias, secuencias y plazos. La finalidad de esta recapitulación es reconocer qué cauce procede, cómo se inicia y qué fases principales tiene.

8.1. Procedimiento ordinario y procedimiento abreviado

Una comparación básica del tema es la que distingue el procedimiento ordinario del abreviado. Ambos son procedimientos contencioso-administrativos, pero no se inician igual ni tienen la misma estructura.

La regla práctica es sencilla: en el ordinario, primero se interpone el recurso y después se demanda; en el abreviado, se empieza demandando. Esta diferencia afecta a la reclamación del expediente, a la ordenación del proceso y a la forma de preparar la defensa.

8.2. Secuencia básica del procedimiento ordinario

El procedimiento ordinario forma una secuencia en la que cada actuación prepara la siguiente:

En el cauce ordinario, la demanda llega después de la interposición y de la puesta de manifiesto del expediente administrativo, salvo supuestos específicos como el recurso de lesividad o los casos en los que no existan terceros interesados.

8.3. Acto expreso, acto presunto, inactividad y vía de hecho

Otra comparación esencial es la que distingue las distintas formas de actuación administrativa impugnable. Todas pueden llegar al orden contencioso-administrativo, pero no significan lo mismo.

La diferencia conceptual más importante es que la inactividad consiste en que la Administración no hace algo que debe hacer, mientras que la vía de hecho consiste en que la Administración hace algo materialmente sin seguir el cauce jurídico necesario. Esta distinción permite resolver correctamente muchos supuestos prácticos.

8.4. Procedimientos especiales

Los procedimientos especiales se distinguen por su finalidad y por sus datos procesales característicos.

El procedimiento especial de derechos fundamentales se caracteriza por la materia protegida y por su tramitación preferente. La cuestión de ilegalidad conecta con la impugnación indirecta de reglamentos. Los demás procedimientos constituyen cauces específicos con finalidad y plazos propios.

8.5. Plazos de referencia

Este tema contiene muchos plazos. La siguiente tabla recoge algunos de los que estructuran la tramitación:

Cada plazo queda asociado al trámite que ordena: interposición, remisión del expediente, personación, demanda, alegaciones, prueba o sentencia. Esa vinculación permite interpretar correctamente su cómputo y sus efectos procesales.

8.6. Confusiones conceptuales relevantes

La primera confusión es identificar la vía administrativa con la vía contencioso-administrativa. La vía administrativa se desarrolla ante la Administración; la vía contencioso-administrativa se desarrolla ante órganos judiciales. La Ley 39/2015 ayuda a entender la primera, pero el proceso judicial se regula en la LJCA.

La segunda confusión es pensar que todo asunto en el que interviene una Administración corresponde siempre al orden contencioso-administrativo. No es así: si la materia está atribuida al orden civil, penal o social, habrá que acudir a ese orden aunque una Administración esté relacionada con el conflicto.

La tercera confusión consiste en identificar acto presunto, inactividad y vía de hecho. El acto presunto nace del silencio administrativo; la inactividad es la falta de cumplimiento de una obligación concreta; la vía de hecho es una actuación material sin cobertura jurídica suficiente.

La cuarta confusión es tratar el procedimiento ordinario como si empezara normalmente por demanda, cuando lo habitual es que comience por escrito de interposición. La demanda se formula después, cuando el expediente administrativo está disponible.

Los procedimientos especiales no forman una lista residual: responden a finalidades concretas como la tutela urgente de derechos fundamentales, la depuración de reglamentos ilegales, el control de acuerdos suspendidos, la protección de la unidad de mercado o la extinción judicial de partidos políticos.

Como cierre, la idea de conjunto es la siguiente: la jurisdicción contencioso-administrativa es el cauce judicial de control de la Administración; el procedimiento ordinario es el cauce general; el abreviado concentra trámites para materias y cuantías concretas; y los procedimientos especiales adaptan la tramitación a intereses que requieren una respuesta singular.