Explicación del Tema 3 de Administrativo del Estado

Las Cortes Generales son el órgano constitucional que representa al pueblo español y transforma el pluralismo político expresado en las elecciones en deliberación y decisiones públicas. No constituyen una prolongación del Gobierno ni una reunión de representantes territoriales sometidos a instrucciones. Son un órgano representativo, deliberante y decisorio que ejerce sus funciones con autonomía dentro de la Constitución.

Su regulación principal se encuentra en el título III de la Constitución, artículos 66 a 96. El capítulo primero define las Cámaras y sus reglas básicas de composición y funcionamiento; el capítulo segundo regula la elaboración de las leyes, y el capítulo tercero establece la intervención parlamentaria en los tratados internacionales. Otros títulos completan sus atribuciones: las relaciones con el Gobierno, los Presupuestos, los estados excepcionales, la organización territorial, los nombramientos constitucionales y la reforma de la propia Constitución.

El tema debe entenderse mediante una secuencia lógica. Primero se determina quién representa: Congreso y Senado, formados mediante procedimientos electorales diferentes. Después se estudia con qué estatuto actúan sus miembros: mandato representativo, derechos, deberes y prerrogativas. A continuación se explica cómo trabajan las Cámaras: órganos internos, sesiones, Comisiones, quórum y votaciones. Finalmente se analiza qué deciden: leyes, Presupuestos, control del Gobierno, tratados y otras competencias constitucionales.

La existencia de dos Cámaras introduce una segunda clave de lectura. Congreso y Senado forman conjuntamente las Cortes Generales, pero no desempeñan una función idéntica ni tienen siempre el mismo peso. El Congreso expresa de manera principal la representación política general y sostiene la relación de confianza con el Gobierno. El Senado se define como Cámara de representación territorial y participa en la legislación y en decisiones de especial relevancia territorial. El resultado es un bicameralismo en el que existe cooperación, pero también una posición constitucional prevalente del Congreso en materias decisivas.

La Constitución establece las reglas esenciales y la Ley Orgánica del Régimen Electoral General concreta la elección de diputados y senadores. Los Reglamentos del Congreso y del Senado desarrollan la organización, los procedimientos y la vida interna de cada Cámara. Estas normas deben leerse de forma integrada: la Constitución distribuye las competencias, la legislación electoral determina cómo se forma la representación y los Reglamentos explican cómo se ejerce.

Representación del pueblo español

El artículo 66.1 CE dispone que las Cortes Generales representan al pueblo español y están formadas por el Congreso de los Diputados y el Senado. La representación corresponde a la institución en su conjunto y no significa que cada parlamentario actúe como mandatario jurídico de sus electores. Los miembros de las Cortes participan en una representación política general y, por ello, el artículo 67.2 prohíbe el mandato imperativo.

Esta representación se apoya en elecciones periódicas y libres, pero no se agota en el momento electoral. Durante la legislatura, las Cámaras deliberan públicamente, integran posiciones políticas diferentes, aprueban normas, autorizan recursos públicos y someten al Gobierno a control. La representación democrática se manifiesta, por tanto, tanto en la composición plural de las Cámaras como en los procedimientos mediante los que adoptan sus decisiones.

Funciones generales

El artículo 66.2 reúne las funciones centrales de las Cortes. Ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus Presupuestos, controlan la acción del Gobierno y desempeñan las demás competencias que les atribuye la Constitución.

La potestad legislativa permite aprobar normas con rango de ley mediante procedimientos constitucionales y reglamentarios. La función presupuestaria autoriza jurídicamente los ingresos y gastos del sector público estatal. La función de control permite obtener información, exigir explicaciones y, en el Congreso, sostener o retirar la confianza política al Gobierno. La cláusula de las demás competencias comprende, entre otras, autorizaciones internacionales, nombramientos, decisiones territoriales y actuaciones relacionadas con la Corona o los estados excepcionales.

Las funciones no pertenecen siempre a las dos Cámaras por igual. Algunas corresponden a las Cortes Generales en su conjunto; otras se ejercen separadamente; algunas son exclusivas del Congreso y otras atribuyen una intervención singular al Senado. Identificar el órgano competente forma parte de la respuesta jurídica: no es equivalente una decisión de las Cortes, del Congreso o del Senado.

Un bicameralismo desigual

El Congreso y el Senado participan en la aprobación de las leyes, pero el desacuerdo entre ambos no produce normalmente un bloqueo definitivo. El Senado puede introducir enmiendas o formular un veto, mientras que el Congreso puede decidir sobre aquellas y levantar este último con las mayorías y en los plazos del artículo 90 CE.

La desigualdad resulta aún más visible en las relaciones con el Gobierno. El Congreso inviste al Presidente, decide sobre la cuestión de confianza y la moción de censura y convalida o deroga los decretos-leyes. El Senado controla políticamente mediante preguntas, interpelaciones, comparecencias y otros instrumentos, pero no otorga ni retira la confianza que permite al Gobierno permanecer en el cargo.

El Senado dispone, sin embargo, de ámbitos propios. Su carácter territorial se refleja en la composición, en la Comisión General de las Comunidades Autónomas y en competencias como la autorización prevista en el artículo 155 CE. Por ello, bicameralismo desigual no significa que el Senado carezca de función, sino que las dos Cámaras no son intercambiables.

Inviolabilidad institucional

El artículo 66.3 declara que las Cortes Generales son inviolables. Esta garantía protege la existencia, autonomía y libre funcionamiento del Parlamento frente a interferencias o coacciones. Se refiere a las Cortes como institución y debe diferenciarse de la inviolabilidad de diputados y senadores por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones, regulada en el artículo 71.

Número de miembros y sistema constitucional

El artículo 68 CE establece que el Congreso se compone de un mínimo de 300 y un máximo de 400 diputados. La Constitución no fija directamente la cifra de 350. Es la Ley Orgánica 5/1985, del Régimen Electoral General, la que concreta en 350 el número de escaños.

Los diputados son elegidos por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto. El sufragio es universal porque corresponde a quienes reúnen los requisitos legales sin depender de su posición económica o social; libre porque debe formarse y emitirse sin coacción; igual porque cada elector participa con el mismo valor jurídico inicial; directo porque el elector elige a sus representantes sin compromisarios intermedios, y secreto porque queda protegido el contenido individual del voto.

Circunscripciones y distribución de escaños

La circunscripción electoral es la provincia. Ceuta y Melilla están representadas cada una por un diputado. La LOREG asigna inicialmente dos diputados a cada provincia y distribuye los restantes en proporción a la población; los escaños de Ceuta y Melilla se añaden conforme a su regla específica.

Esta distribución combina representación territorial mínima y criterio demográfico. El Congreso representa al pueblo español en su conjunto, pero la elección se organiza por circunscripciones provinciales. Por eso las candidaturas compiten y los escaños se atribuyen separadamente en cada provincia, no en una circunscripción estatal única.

La elección se verifica atendiendo a criterios de representación proporcional. La LOREG excluye del reparto en cada circunscripción a las candidaturas que no hayan alcanzado el tres por ciento de los votos válidos emitidos y distribuye los escaños aplicando una serie de cocientes. Las candidaturas se presentan mediante listas cerradas y bloqueadas: el elector elige una lista y no altera el orden de sus integrantes.

La proporcionalidad no produce necesariamente una correspondencia matemática idéntica en todas las provincias. El tamaño de cada circunscripción, la asignación mínima provincial y la fórmula de reparto condicionan la relación entre votos y escaños. Por eso deben distinguirse el principio constitucional de representación proporcional y su concreción legal.

Electores, elegibles y control electoral

Son electores y elegibles los españoles que estén en pleno uso de sus derechos políticos en los términos establecidos por la legislación electoral. La reciprocidad prevista para la participación de extranjeros en elecciones municipales no se extiende a las elecciones a las Cortes Generales.

La Administración electoral vela por la transparencia y objetividad del proceso y por el principio de igualdad. La validez de las actas y credenciales de los miembros de ambas Cámaras queda sometida al control judicial en los términos que establece la ley electoral, como exige el artículo 70.2 CE.

Duración del mandato y constitución de la Cámara

El Congreso es elegido por cuatro años. El mandato de los diputados termina cuatro años después de su elección o el día de la disolución de la Cámara. La disolución puede producirse anticipadamente en los supuestos constitucionales, de modo que legislatura y período máximo de cuatro años no son conceptos necesariamente coincidentes.

Las elecciones deben celebrarse entre los treinta y sesenta días desde la terminación del mandato. El Congreso electo debe ser convocado dentro de los veinticinco días siguientes a la celebración de las elecciones. Estos plazos permiten renovar la representación sin prolongar innecesariamente la ausencia de una Cámara plenamente constituida.

Una Cámara con doble base de representación

El artículo 69 CE define el Senado como Cámara de representación territorial. Su composición combina dos vías. Una parte de los senadores es elegida directamente por la ciudadanía en circunscripciones territoriales; otra parte es designada por las comunidades autónomas mediante sus Asambleas legislativas o, en su defecto, por el órgano colegiado superior previsto estatutariamente.

Esta doble procedencia explica que el Senado no tenga un número constitucional fijo. La cifra depende, entre otros factores, de la población de las comunidades autónomas, ya que estas designan un senador inicial y otro más por cada millón de habitantes de su territorio.

Senadores de elección directa

En cada provincia peninsular se eligen cuatro senadores por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto. Las poblaciones de Ceuta y Melilla eligen cada una dos senadores.

En las provincias insulares, cada isla que cuenta con Cabildo o Consejo Insular constituye una circunscripción. Corresponden tres senadores a cada una de las islas mayores —Gran Canaria, Mallorca y Tenerife— y uno a Ibiza, Formentera, Menorca, Fuerteventura, La Gomera, El Hierro, Lanzarote y La Palma.

La redacción relativa a Ibiza y Formentera procede de la reforma del artículo 69.3 publicada el 20 de mayo de 2026. La reforma creó dos circunscripciones separadas, una para cada isla, y reconoció a cada una la elección de un senador. Su disposición transitoria aplazó la eficacia de esta separación hasta la convocatoria de las primeras elecciones al Senado posteriores a la entrada en vigor de la reforma. La Ley Orgánica 2/2026 modificó después la LOREG para adaptar las circunscripciones y los escaños a la nueva regulación constitucional.

La elección directa de senadores no utiliza listas cerradas como las del Congreso. El elector puede señalar candidatos hasta el máximo legal aplicable y resultan elegidos quienes obtienen mayor número de votos hasta completar los escaños de la circunscripción. Se trata de una elección mayoritaria con voto limitado, pues en las circunscripciones que eligen varios senadores el número ordinario de candidatos que puede votar cada elector es inferior al número de puestos a cubrir.

Senadores designados por las comunidades autónomas

Cada comunidad autónoma designa un senador y otro más por cada millón de habitantes de su respectivo territorio. La designación corresponde a la Asamblea legislativa autonómica o, cuando no exista, al órgano colegiado superior de la comunidad. Los Estatutos deben regular el procedimiento y asegurar una representación proporcional adecuada.

Estos senadores no son jurídicamente delegados sometidos a instrucciones de los gobiernos autonómicos. Una vez integrados en la Cámara, participan del mismo estatuto parlamentario y de la prohibición general de mandato imperativo. Su origen autonómico refuerza la dimensión territorial del Senado, pero no transforma la Cámara en una conferencia de gobiernos territoriales.

Mandato y disolución

El Senado es elegido por cuatro años y el mandato de los senadores termina cuatro años después de su elección o el día de la disolución de la Cámara. El mandato de los senadores de designación autonómica se relaciona además con las normas estatutarias y autonómicas aplicables, sin alterar su condición de miembros del Senado mientras esta subsista.

La representación territorial del Senado no deriva de una sola técnica. Conviven elección provincial e insular, representación de las ciudades autónomas y designación autonómica. Comprender esa combinación resulta más preciso que describirlo únicamente como una Cámara elegida por provincias.

Mandato representativo y prohibiciones constitucionales

Los miembros de las Cortes no están ligados por mandato imperativo. Esto significa que el ordenamiento no permite convertir instrucciones de electores, organizaciones o territorios en órdenes jurídicamente exigibles sobre el sentido del voto parlamentario. La disciplina política que pueda existir dentro de un grupo no equivale a un mandato imperativo en sentido constitucional.

Nadie puede pertenecer simultáneamente a las dos Cámaras. Tampoco puede acumularse el acta de una Asamblea de Comunidad Autónoma con la de diputado al Congreso. La Constitución no formula esta última prohibición respecto del acta de senador, porque una parte de los miembros del Senado procede precisamente de designaciones autonómicas.

Las reuniones de parlamentarios celebradas sin convocatoria reglamentaria no vinculan a las Cámaras. Quienes participen en ellas no pueden ejercer las funciones ni ostentar los privilegios propios de las Cortes. La Cámara actúa jurídicamente cuando se constituye y reúne conforme a la Constitución y a su Reglamento, no por la mera presencia informal de varios de sus miembros.

Inelegibilidad e incompatibilidad

El artículo 70 remite a la ley electoral las causas de inelegibilidad e incompatibilidad. Entre los sujetos que debe comprender cita a componentes del Tribunal Constitucional, altos cargos de la Administración determinados por la ley, Defensor del Pueblo, magistrados, jueces y fiscales en activo, militares profesionales y miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y miembros de las Juntas Electorales.

La inelegibilidad impide presentarse válidamente o resultar elegido mientras concurre la causa. La incompatibilidad opera sobre quien ha obtenido el escaño y le impide simultanearlo con determinados cargos, funciones o actividades, obligándole a optar o a poner fin a la situación incompatible. Aunque puedan coincidir algunas causas, ambas instituciones actúan en momentos y con finalidades diferentes.

Inviolabilidad por las opiniones

Diputados y senadores gozan de inviolabilidad por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones. Esta garantía protege la libertad de palabra y de decisión necesaria para el debate parlamentario. Su alcance se vincula funcionalmente a la actividad parlamentaria; no convierte cualquier manifestación privada del parlamentario en una conducta inmune al Derecho.

La inviolabilidad prolonga sus efectos respecto de las opiniones protegidas incluso después de terminado el mandato. De otro modo, la posibilidad de exigir responsabilidad al cesar podría condicionar durante el cargo la libertad que la Constitución pretende asegurar.

Inmunidad, suplicatorio y aforamiento

Durante su mandato, diputados y senadores gozan asimismo de inmunidad. Solo pueden ser detenidos en caso de flagrante delito y no pueden ser inculpados ni procesados sin previa autorización de la Cámara respectiva. La solicitud judicial de autorización se conoce tradicionalmente como suplicatorio.

La inmunidad no supone irresponsabilidad penal. Introduce una garantía procedimental destinada a impedir que la utilización indebida de un proceso penal altere la composición o el funcionamiento de la Cámara. La decisión parlamentaria debe responder a esa finalidad institucional, no a una valoración sustitutiva de la culpabilidad que corresponde a los tribunales.

En las causas contra diputados y senadores es competente la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo. Este aforamiento determina el órgano judicial que conoce del procedimiento; no elimina la aplicación de la ley penal ni constituye una instancia judicial adicional.

Derechos, deberes y retribución

Los Reglamentos parlamentarios desarrollan el derecho y el deber de asistir a las sesiones, participar en los órganos de la Cámara, ejercer las iniciativas parlamentarias, recibir información y votar. También establecen deberes de conducta, declaración de actividades y bienes, respeto al orden parlamentario y observancia de incompatibilidades.

Los diputados y senadores perciben una asignación fijada por sus respectivas Cámaras. Esta previsión contribuye a que el ejercicio del mandato no dependa de recursos económicos privados y se integra en la autonomía presupuestaria parlamentaria.

Autonomía parlamentaria

Cada Cámara establece su propio Reglamento, aprueba autónomamente su presupuesto y regula, de común acuerdo con la otra, el Estatuto del Personal de las Cortes Generales. Los Reglamentos y su reforma se someten a una votación final sobre la totalidad que requiere mayoría absoluta.

La autonomía parlamentaria no coloca a las Cámaras fuera de la Constitución. Su finalidad es permitir que organicen sus trabajos sin subordinación al Gobierno u otro poder, pero sus decisiones deben respetar las normas constitucionales, los derechos fundamentales y el control jurisdiccional que corresponda.

Cada Cámara elige a su Presidente y a los demás miembros de su Mesa. Las sesiones conjuntas son presididas por el Presidente del Congreso. Los Presidentes ejercen en nombre de sus Cámaras los poderes administrativos y las facultades de policía en el interior de las respectivas sedes.

Presidencia y Mesa

La Presidencia representa a la Cámara, dirige los debates, mantiene el orden y asegura el cumplimiento del Reglamento. Su función exige combinar dirección institucional, aplicación de las reglas parlamentarias y garantía de la participación de mayorías y minorías.

La Mesa es el órgano rector y de gobierno interior. Ordena y organiza el trabajo parlamentario, califica los escritos y documentos, decide su tramitación conforme al Reglamento y administra los recursos de la Cámara. No sustituye al Pleno en las decisiones políticas o legislativas que corresponden a este.

Junta de Portavoces y grupos parlamentarios

La Junta de Portavoces reúne a los representantes de los grupos parlamentarios y permite organizar políticamente el trabajo de la Cámara. Interviene en la programación de los debates, el orden del día y otras decisiones de organización. En ella el peso de cada portavoz se conecta generalmente con la importancia numérica de su grupo.

Los grupos parlamentarios estructuran la participación colectiva de diputados y senadores. Canalizan iniciativas, distribuyen representantes en los órganos y ordenan buena parte de la actividad política. No son órganos constitucionales distintos de las Cámaras ni sustituyen el carácter personal e indelegable del voto de cada parlamentario.

Pleno y Comisiones

El Pleno reúne a los miembros de la Cámara y adopta las decisiones de mayor relevancia. Las Comisiones distribuyen el trabajo por materias, examinan iniciativas, reciben comparecencias y preparan dictámenes. Pueden ser permanentes o no permanentes, legislativas o de otra naturaleza, y algunas se constituyen conjuntamente por ambas Cámaras.

Las Cámaras pueden delegar en Comisiones Legislativas Permanentes la aprobación de proyectos o proposiciones de ley. El Pleno puede, sin embargo, recabar en cualquier momento el debate y votación de una iniciativa delegada. La Constitución excluye de esta delegación la reforma constitucional, las cuestiones internacionales, las leyes orgánicas y de bases y los Presupuestos Generales del Estado.

Las Comisiones de investigación pueden ser nombradas por el Congreso y el Senado conjuntamente o por separado sobre cualquier asunto de interés público. Sus conclusiones no vinculan a los tribunales ni afectan a las resoluciones judiciales. El resultado puede comunicarse al Ministerio Fiscal para que ejerza, cuando proceda, las acciones oportunas. Comparecer a requerimiento de las Cámaras es obligatorio en los términos que establezca la ley.

Diputaciones Permanentes

En cada Cámara existe una Diputación Permanente compuesta por un mínimo de veintiún miembros que representan a los grupos parlamentarios en proporción a su importancia numérica. La preside el Presidente de la Cámara correspondiente.

La Diputación Permanente asegura la continuidad constitucional cuando la Cámara no está reunida y en los períodos entre legislaturas. Ejerce las facultades previstas en el artículo 73 para solicitar sesiones extraordinarias y vela por los poderes de la Cámara cuando esta ha expirado o ha sido disuelta. En los supuestos constitucionalmente previstos asume, además, funciones relacionadas con decretos-leyes y estados excepcionales.

Expirado el mandato o producida la disolución, las Diputaciones Permanentes continúan ejerciendo sus funciones hasta la constitución de las nuevas Cortes Generales. Una vez reunida la Cámara correspondiente, deben darle cuenta de los asuntos tratados y de sus decisiones.

Períodos ordinarios y sesiones extraordinarias

Las Cámaras se reúnen anualmente en dos períodos ordinarios de sesiones: el primero, de septiembre a diciembre, y el segundo, de febrero a junio. La legislatura comprende todo el mandato de la Cámara; los períodos de sesiones son los intervalos anuales en los que desarrolla ordinariamente sus trabajos.

Fuera de esos períodos pueden celebrarse sesiones extraordinarias a petición del Gobierno, de la Diputación Permanente o de la mayoría absoluta de los miembros de cualquiera de las Cámaras. La solicitud debe referirse a un orden del día determinado y la sesión se clausura cuando este queda agotado. La exigencia de un objeto concreto impide convertir la convocatoria extraordinaria en un período ordinario indefinido.

Reuniones conjuntas y decisiones bicamerales

Las Cámaras se reúnen en sesión conjunta para ejercer las competencias no legislativas que el título II atribuye expresamente a las Cortes Generales, como determinados actos relacionados con la Corona. Las sesiones conjuntas son presididas por el Presidente del Congreso.

En las decisiones previstas en los artículos 94.1, 145.2 y 158.2 CE, cada Cámara se pronuncia separadamente y la decisión exige la mayoría de cada una. Si no existe acuerdo, se constituye una Comisión Mixta formada por igual número de diputados y senadores. La Comisión presenta un texto que se vota en ambas Cámaras; si tampoco se aprueba, decide el Congreso por mayoría absoluta.

Quórum y mayorías

Para adoptar acuerdos, las Cámaras deben estar reunidas reglamentariamente y contar con la asistencia de la mayoría de sus miembros. Este es el quórum de presencia necesario para que la decisión sea válida.

Como regla general, los acuerdos se aprueban por mayoría de los miembros presentes. No obstante, la Constitución, las leyes orgánicas y los Reglamentos pueden exigir mayorías especiales. Así sucede, por ejemplo, con la aprobación final de una ley orgánica, el levantamiento inmediato de un veto del Senado o determinadas designaciones institucionales.

Conviene distinguir el quórum de presencia de la mayoría de decisión. El primero determina si la Cámara puede adoptar válidamente acuerdos; la segunda indica cuántos votos favorables requiere el acuerdo una vez constituida válidamente la sesión.

Votación personal, publicidad y orden parlamentario

El voto de diputados y senadores es personal e indelegable. Cada miembro ejerce por sí mismo la función representativa y no puede transferir jurídicamente su voto a otro parlamentario. Los Reglamentos regulan las modalidades de votación y los supuestos en que puede autorizarse el voto telemático, pero siempre preservando su carácter personal.

Las sesiones plenarias son públicas, salvo acuerdo en contrario de cada Cámara adoptado por mayoría absoluta o conforme al Reglamento. La publicidad permite conocer los debates y las posiciones políticas y constituye una garantía de transparencia parlamentaria. Las Comisiones se rigen por sus reglas específicas de publicidad y acceso.

La Presidencia mantiene el orden, dirige el debate y aplica las medidas disciplinarias previstas en el Reglamento. La libertad del debate parlamentario no excluye reglas sobre tiempos, turnos, orden del día y comportamiento; esas reglas hacen posible que el pluralismo se exprese mediante un procedimiento común.

Derecho de petición ante las Cámaras

Las Cámaras pueden recibir peticiones individuales y colectivas, siempre por escrito. Queda prohibida su presentación directa mediante manifestaciones ciudadanas. Las Cámaras pueden remitir las peticiones al Gobierno, que debe explicarse sobre su contenido cuando aquellas lo exijan.

Ley ordinaria y ley orgánica

Las Cortes ejercen la potestad legislativa mediante la aprobación de leyes. La ley ordinaria constituye la categoría general, mientras que la ley orgánica se reserva a las materias previstas en el artículo 81 CE: desarrollo de los derechos fundamentales y libertades públicas, Estatutos de Autonomía, régimen electoral general y las demás materias para las que la Constitución exige expresamente esa forma.

La aprobación, modificación o derogación de una ley orgánica requiere mayoría absoluta del Congreso en una votación final sobre el conjunto del proyecto. No se exige mayoría absoluta de las Cortes como órgano conjunto ni una votación final equivalente en el Senado. La reserva de ley orgánica depende de la materia y no de la importancia política que se atribuya libremente a una norma.

Iniciativa legislativa

La iniciativa corresponde al Gobierno, al Congreso y al Senado conforme a la Constitución y a sus Reglamentos. Las Asambleas de las comunidades autónomas pueden solicitar al Gobierno la adopción de un proyecto de ley o remitir a la Mesa del Congreso una proposición de ley y delegar ante la Cámara un máximo de tres miembros para defenderla.

La iniciativa popular exige no menos de 500.000 firmas acreditadas. No procede en materias propias de ley orgánica, tributarias, de carácter internacional ni respecto de la prerrogativa de gracia. Una ley orgánica regula sus formas de ejercicio y requisitos.

La iniciativa gubernamental recibe el nombre de proyecto de ley. Los proyectos son aprobados por el Consejo de Ministros y remitidos al Congreso acompañados de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios. Las iniciativas procedentes de los demás sujetos se denominan normalmente proposiciones de ley y deben superar los trámites reglamentarios correspondientes, incluida en su caso la toma en consideración.

Delegación legislativa en el Gobierno

Las Cortes pueden delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley sobre materias determinadas que no estén reservadas a ley orgánica. La delegación debe otorgarse de forma expresa, para materia concreta y con fijación del plazo de ejercicio. Se agota por el uso que haga de ella el Gobierno mediante la publicación de la norma correspondiente y no puede entenderse concedida de modo implícito ni por tiempo indeterminado.

Cuando el objeto es formar un texto articulado, la delegación se concede mediante una ley de bases. Cuando se trata de refundir varios textos legales en uno, se concede mediante una ley ordinaria. Las leyes de bases delimitan con precisión el objeto y alcance de la delegación y los principios y criterios que deben seguirse; no pueden autorizar la modificación de la propia ley de bases ni facultar para dictar normas con carácter retroactivo.

Las disposiciones del Gobierno que contienen legislación delegada reciben el título de decretos legislativos. Las fórmulas adicionales de control previstas por la ley delegante no excluyen el control de los tribunales.

Decretos-leyes y función del Congreso

En caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno puede dictar disposiciones legislativas provisionales bajo la forma de decretos-leyes. No pueden afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el título I, al régimen de las comunidades autónomas ni al Derecho electoral general.

El decreto-ley debe someterse inmediatamente al Congreso, convocado al efecto si no estuviera reunido, para su debate y votación de totalidad dentro de los treinta días siguientes a su promulgación. El Congreso debe pronunciarse expresamente sobre su convalidación o derogación. Durante ese mismo plazo, las Cortes pueden tramitarlo como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia. La convalidación mantiene la norma provisional; la tramitación como proyecto permite debatir y modificar su contenido mediante una ley.

Tramitación en el Congreso y el Senado

La tramitación ordinaria comprende presentación, calificación, debate, trabajo en Ponencia y Comisión y decisión del Pleno cuando corresponda. Los Reglamentos regulan las enmiendas, los informes y dictámenes y las especialidades procedimentales. El procedimiento debe permitir deliberación, participación de los grupos y formación de una voluntad válida de la Cámara.

Aprobado un proyecto de ley ordinaria u orgánica por el Congreso, su Presidente da inmediata cuenta al Presidente del Senado. El Senado dispone de dos meses desde la recepción del texto para oponer un veto mediante mensaje motivado o introducir enmiendas. El veto requiere mayoría absoluta del Senado.

El Congreso puede levantar inmediatamente el veto por mayoría absoluta. Si no alcanza esa mayoría, puede hacerlo por mayoría simple una vez transcurridos dos meses desde su interposición. Las enmiendas del Senado son aceptadas o rechazadas por el Congreso por mayoría simple.

En los proyectos declarados urgentes por el Gobierno o por el Congreso, el plazo de dos meses del Senado se reduce a veinte días naturales. La urgencia acorta la intervención senatorial, pero no la suprime.

Sanción, promulgación y publicación

Finalizada la tramitación parlamentaria, el Rey sanciona en el plazo de quince días las leyes aprobadas por las Cortes, las promulga y ordena su inmediata publicación. En la Monarquía parlamentaria, la sanción no funciona como un veto político del Rey: culmina formalmente un procedimiento legislativo cuya decisión corresponde a las Cámaras.

El procedimiento revela el carácter desigual del bicameralismo. El Senado dispone de una intervención efectiva, pero la decisión final puede corresponder al Congreso. Al mismo tiempo, las mayorías especiales, los límites materiales y los controles impiden reducir la legislación a una simple votación de la mayoría presente.

Aprobación de los Presupuestos

Las Cortes examinan, enmiendan y aprueban los Presupuestos Generales del Estado. Su elaboración corresponde al Gobierno, que debe presentarlos al Congreso al menos tres meses antes de que expiren los del año anterior. Si la Ley de Presupuestos no se aprueba antes del primer día del ejercicio económico, se consideran automáticamente prorrogados los Presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos.

La función presupuestaria combina dirección gubernamental y autorización parlamentaria. El Gobierno formula el proyecto conforme a su programa económico; las Cortes debaten y autorizan jurídicamente la previsión de ingresos y la asignación de gastos. La Ley de Presupuestos no puede crear tributos, aunque puede modificarlos cuando una ley tributaria sustantiva así lo prevea.

Toda proposición o enmienda que suponga aumento de créditos o disminución de ingresos presupuestarios requiere la conformidad del Gobierno para su tramitación. Esta regla protege la coherencia del presupuesto cuya ejecución corresponde al Ejecutivo, pero se inserta en un procedimiento sometido a control parlamentario.

Control del Gobierno

El Gobierno responde solidariamente de su gestión política ante el Congreso. Ambas Cámaras y sus Comisiones pueden recabar información y ayuda del Gobierno, sus departamentos y otras autoridades, así como reclamar la presencia de los miembros del Gobierno. Estos tienen acceso a las sesiones de las Cámaras y Comisiones y pueden hacerse oír, además de solicitar que informen funcionarios de sus departamentos.

Las preguntas permiten obtener respuestas sobre asuntos concretos. Las interpelaciones versan sobre motivos o propósitos de la política gubernamental y pueden dar lugar a una moción. Las comparecencias posibilitan explicaciones más amplias y las Comisiones de investigación examinan asuntos de interés público. Son instrumentos de control aunque no todos produzcan una exigencia inmediata de responsabilidad política.

La investidura, la cuestión de confianza y la moción de censura corresponden al Congreso y articulan la relación de confianza política. Su regulación detallada pertenece también al tema relativo al Gobierno y sus relaciones con las Cortes. En este tema importa comprender que la función de control es bicameral, mientras que la responsabilidad política que determina la continuidad del Gobierno se concentra en el Congreso.

Tratados internacionales

Mediante ley orgánica puede autorizarse la celebración de tratados por los que se atribuya a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución. Corresponde a las Cortes o al Gobierno, según los casos, garantizar el cumplimiento de esos tratados y de las resoluciones emanadas de los organismos titulares de la cesión.

Requieren autorización previa de las Cortes los tratados de carácter político o militar; los que afecten a la integridad territorial del Estado o a los derechos y deberes fundamentales del título I; los que impliquen obligaciones financieras para la Hacienda Pública, y los que supongan modificación o derogación de una ley o exijan medidas legislativas para su ejecución. Los demás tratados deben comunicarse inmediatamente al Congreso y al Senado.

Si un tratado contiene estipulaciones contrarias a la Constitución, su celebración exige la previa revisión constitucional. El Gobierno o cualquiera de las Cámaras puede requerir al Tribunal Constitucional para que declare si existe contradicción.

Otras competencias constitucionales

Las Cortes intervienen en numerosos nombramientos y decisiones institucionales. Congreso y Senado proponen miembros del Tribunal Constitucional y del Consejo General del Poder Judicial en los términos constitucionales y legales; designan al Defensor del Pueblo y participan en la fiscalización económico-financiera mediante el Tribunal de Cuentas.

En relación con la Corona, las Cortes proveen la sucesión si se extinguen todas las líneas llamadas en Derecho, resuelven mediante ley orgánica las abdicaciones, renuncias y dudas sucesorias, reconocen la inhabilitación del Rey, nombran la Regencia cuando no existe persona llamada a ejercerla y reciben los juramentos constitucionales correspondientes. Estas funciones se ejercen conforme a las reglas del título II y, cuando procede, en sesión conjunta.

El Congreso autoriza la prórroga del estado de alarma y autoriza la declaración del estado de excepción; también declara, por mayoría absoluta y a propuesta exclusiva del Gobierno, el estado de sitio. Las Cámaras mantienen además las funciones que la Constitución atribuye a sus Diputaciones Permanentes cuando han sido disueltas o ha expirado su mandato.

En el ámbito territorial, el Senado puede autorizar por mayoría absoluta las medidas propuestas por el Gobierno al amparo del artículo 155 CE. Las Cortes también intervienen en convenios y acuerdos entre comunidades autónomas y en la distribución del Fondo de Compensación Interterritorial conforme a los procedimientos constitucionales.

Las Cámaras participan igualmente en la reforma constitucional. La iniciativa se ejerce en los términos del artículo 166 y los procedimientos de los artículos 167 y 168 exigen mayorías reforzadas, posibles Comisiones mixtas, referéndum en los supuestos establecidos y, para la revisión agravada, disolución y nueva aprobación por las Cámaras elegidas.

La diversidad de estas atribuciones confirma que el Parlamento no es únicamente un legislador. También autoriza recursos, controla al Ejecutivo, legitima decisiones especialmente sensibles y participa en el equilibrio entre instituciones y territorios.

Las convocatorias oficiales se concentran en las diferencias entre Congreso y Senado, los datos exactos de composición y funcionamiento y las reglas de elaboración de las leyes. Todas las preguntas seleccionadas se reúnen en un único bloque, conservan sus cuatro opciones y permiten comprobar la aplicación de los conceptos explicados.

Una institución, dos Cámaras y varias formas de decisión

Las Cortes Generales forman una única institución constitucional integrada por dos Cámaras. La unidad se manifiesta en la representación del pueblo español y en las funciones generales atribuidas por el artículo 66. La dualidad aparece en la composición, la organización separada y los procedimientos mediante los que Congreso y Senado forman su voluntad.

La posición de cada Cámara se comprende al relacionar composición y competencias. El Congreso se elige mediante representación proporcional y sostiene la confianza política del Gobierno. El Senado combina representación provincial, insular, de las ciudades autónomas y de las comunidades autónomas, y aporta una segunda lectura legislativa junto con determinadas funciones territoriales.

La autonomía organizativa permite que las Cámaras ordenen sus trabajos mediante sus Reglamentos, presupuestos y órganos internos. Esa autonomía se equilibra con reglas constitucionales de convocatoria, quórum, mayorías, publicidad y voto personal. El Parlamento puede organizarse, pero no prescindir del procedimiento que hace legítimas sus decisiones.

Las atribuciones tampoco deben estudiarse aisladamente. La legislación se relaciona con la representación; los Presupuestos, con la autorización del gasto público; el control, con la responsabilidad democrática del Gobierno; y los tratados y demás decisiones constitucionales, con la necesidad de una legitimación parlamentaria reforzada. De este modo, composición, funcionamiento y atribuciones forman un único sistema.

Constitución Española de 1978

Los artículos 66 a 96 constituyen el núcleo del tema: posición y composición de las Cámaras, estatuto de sus miembros, organización y funcionamiento, elaboración de las leyes y tratados internacionales. Deben completarse con los artículos 56 a 65 en las funciones relativas a la Corona; 108 a 116 para las relaciones con el Gobierno y los estados excepcionales; 134 para los Presupuestos; 155 para la intervención territorial; 159 y 122 para determinados nombramientos, y 166 a 169 para la reforma constitucional.

Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General

La LOREG desarrolla la elección de diputados y senadores, concreta el Congreso en 350 miembros, regula la distribución de escaños, las candidaturas, el escrutinio y las causas de inelegibilidad e incompatibilidad. Su texto debe manejarse actualizado con la Ley Orgánica 2/2026, que adaptó las circunscripciones senatoriales a la separación de Ibiza y Formentera.

Reglamento del Congreso de los Diputados

El Reglamento del Congreso desarrolla el estatuto de los diputados, los grupos parlamentarios, la Presidencia, la Mesa, la Junta de Portavoces, las Comisiones, el Pleno y la Diputación Permanente. Regula asimismo sesiones, debates, votaciones, procedimiento legislativo, control del Gobierno y demás procedimientos de la Cámara. Para este tema debe utilizarse su texto consolidado tras las reformas aprobadas en 2025.

Reglamento del Senado

El Reglamento del Senado desarrolla la constitución de la Cámara, el estatuto de los senadores, los grupos parlamentarios y territoriales, sus órganos y los procedimientos legislativos, presupuestarios, de control y de reforma constitucional. Su regulación refleja además la especial dimensión territorial de la Cámara mediante órganos como la Comisión General de las Comunidades Autónomas.

Reforma constitucional de 2026 y Ley Orgánica 2/2026

La reforma del artículo 69.3, de 19 de mayo de 2026, reconoció a Ibiza y Formentera como circunscripciones separadas para la elección de senadores. La Ley Orgánica 2/2026 modificó después los artículos correspondientes de la LOREG. Ambas normas deben aplicarse teniendo en cuenta la disposición transitoria constitucional relativa a las primeras elecciones al Senado posteriores a la reforma.

Idea final

El estudio del tema no debe reducirse a memorizar cifras y plazos, aunque estos sean examinables. La idea central es que las Cortes convierten la representación democrática en decisiones jurídicas mediante procedimientos públicos y reglados. La composición determina quién participa; el estatuto parlamentario protege la independencia de esa participación; la organización permite deliberar, y las competencias determinan qué decisiones pueden adoptar las Cámaras y con qué intervención de cada una.