Explicación del Tema 5 de Administrativo del Estado

La Constitución sitúa al Gobierno en el centro del poder ejecutivo. Conforme a su artículo 97, dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado, y ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes. Esta enumeración reúne dos dimensiones: una función política, consistente en establecer objetivos y prioridades generales, y una función jurídica, orientada a ejecutar las leyes y producir reglamentos dentro de los límites del ordenamiento.

La Administración Pública ocupa una posición diferente. El artículo 103.1 de la Constitución dispone que sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho. El Gobierno dirige la Administración, pero no se confunde con ella. El primero adopta la orientación política; la segunda aporta la organización, el personal y los procedimientos necesarios para convertir esa orientación y los mandatos legales en actuaciones concretas.

La diferencia se aprecia con claridad cuando cesa un Gobierno. El Ejecutivo cesante queda sometido al régimen de Gobierno en funciones, pero ministerios, organismos y servicios públicos continúan tramitando expedientes, atendiendo a la ciudadanía y ejecutando el ordenamiento. La Administración posee vocación de continuidad y neutralidad institucional: sirve al interés general con independencia de los cambios en la mayoría parlamentaria o en el programa político del Gobierno.

La dirección gubernamental tampoco convierte a la Administración en un espacio ajeno al Derecho. Los tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como su sometimiento a los fines que la justifican —artículo 106.1 CE—. La ley regula la audiencia de la ciudadanía en la elaboración de disposiciones administrativas, su acceso a archivos y registros y el procedimiento de producción de actos administrativos, con garantía de audiencia cuando proceda —artículo 105 CE—.

Por tanto, pueden distinguirse cuatro planos. La dirección política fija objetivos; la función ejecutiva impulsa su realización; la potestad reglamentaria desarrolla el marco legal; y la Administración aplica de manera estable y objetiva el ordenamiento. En todos ellos rige el principio de legalidad: ni la legitimidad democrática del Gobierno le permite actuar al margen de la ley ni el carácter técnico de la Administración la exime del control jurídico.

El artículo 98.1 CE establece que el Gobierno se compone del Presidente, de los Vicepresidentes, en su caso, de los Ministros y de los demás miembros que determine la ley. La Ley 50/1997 concreta esta fórmula y limita la composición al Presidente, a los Vicepresidentes que puedan existir y a los Ministros. Los miembros se reúnen en Consejo de Ministros y en Comisiones Delegadas del Gobierno.

El Presidente y los Ministros son componentes necesarios. Las Vicepresidencias son facultativas: puede no existir ninguna o existir una o varias. Los Secretarios de Estado, Subsecretarios, Directores Generales y miembros de los Gabinetes colaboran con el Ejecutivo o forman parte de la organización administrativa, pero no son miembros del Gobierno. Incluso cuando un Secretario de Estado asiste a una reunión del Consejo de Ministros por haber sido convocado, su presencia no altera esa condición.

Para ser miembro del Gobierno se requiere ser español, mayor de edad, disfrutar de los derechos de sufragio activo y pasivo, no estar inhabilitado para empleo o cargo público por sentencia firme y reunir los restantes requisitos de idoneidad previstos para los altos cargos. El nombramiento de Vicepresidentes y Ministros debe respetar el principio de presencia equilibrada: cada sexo ha de representar, como mínimo, el cuarenta por ciento del conjunto de titulares de Vicepresidencias y Ministerios.

El Gobierno combina dirección presidencial, actuación colegiada y responsabilidad ministerial. El Presidente dirige la acción del Ejecutivo y coordina a sus miembros, pero cada Ministro conserva competencia y responsabilidad directa en la gestión de su departamento. Al mismo tiempo, el Gobierno responde solidariamente de su gestión política ante el Congreso. No existe contradicción: la responsabilidad directa se refiere al ámbito de cada Ministro; la solidaridad política expresa que el Ejecutivo presenta ante el Congreso una orientación general común.

Los miembros del Gobierno no pueden ejercer otras funciones representativas distintas de las propias del mandato parlamentario, ninguna función pública ajena a su cargo ni actividad profesional o mercantil. Se les aplica además el régimen de incompatibilidades de los altos cargos. La Constitución permite, por tanto, compatibilizar la condición de miembro del Gobierno con la de diputado o senador, pero impide acumular actividades que comprometan la dedicación, imparcialidad o independencia exigibles.

El Presidente ocupa una posición de primacía dentro del Ejecutivo. El artículo 98.2 CE le atribuye la dirección de la acción del Gobierno y la coordinación de las funciones de sus miembros. La Ley 50/1997 desarrolla esa posición mediante un conjunto de atribuciones que pueden agruparse en dirección política, relaciones constitucionales, funcionamiento interno y organización administrativa.

En el plano político, representa al Gobierno, establece su programa, determina las directrices de la política interior y exterior y vela por su cumplimiento. No sustituye a cada Ministro en la gestión ordinaria de su departamento, pero puede impartir instrucciones y asegurar la coherencia de la acción gubernamental.

En sus relaciones con la Jefatura del Estado y las Cortes, propone al Rey la disolución del Congreso, del Senado o de ambas Cámaras, previa deliberación del Consejo de Ministros; plantea ante el Congreso la cuestión de confianza, también después de esa deliberación; y propone al Rey la convocatoria de un referéndum consultivo, previa autorización del Congreso. Refrenda los actos del Rey cuando corresponde y le somete para sanción las leyes y demás normas con rango de ley.

En el funcionamiento colegiado, convoca y preside las reuniones del Consejo de Ministros y fija su orden del día. Esta competencia se entiende sin perjuicio de que el Rey pueda presidir el Consejo, a petición del Presidente, para ser informado de los asuntos de Estado. El Presidente impulsa la deliberación, pero las decisiones atribuidas al Consejo corresponden al órgano colegiado.

En materia institucional, dirige la política de defensa, puede interponer recurso de inconstitucionalidad y propone al Rey el nombramiento y separación de Vicepresidentes y Ministros. También crea, modifica y suprime por real decreto los departamentos ministeriales y las Secretarías de Estado, aprueba la estructura orgánica de la Presidencia, resuelve los conflictos de atribuciones entre ministerios e imparte instrucciones a los demás miembros del Gobierno.

La suplencia presidencial opera en los casos de vacante, ausencia o enfermedad. Las funciones son asumidas por los Vicepresidentes según su orden de prelación y, si no existen, por los Ministros conforme al orden de precedencia de los departamentos. Esta suplencia no equivale a una nueva investidura ni convierte definitivamente al suplente en Presidente: permite asegurar la continuidad temporal del ejercicio de las funciones.

La Presidencia del Gobierno no se obtiene por elección popular directa ni por designación libre del Rey. Su legitimidad inmediata procede de la confianza del Congreso de los Diputados, articulada mediante el procedimiento de investidura del artículo 99 CE.

Después de cada renovación del Congreso y en los demás supuestos constitucionales en que proceda, el Rey consulta a los representantes designados por los grupos políticos con representación parlamentaria. Terminadas las consultas, propone, a través del Presidente del Congreso, un candidato a la Presidencia del Gobierno. La propuesta corresponde al Rey; su comunicación y relación procedimental con la Cámara se canalizan por el Presidente del Congreso.

El candidato expone ante el Congreso el programa político del Gobierno que pretende formar y solicita la confianza de la Cámara. En la primera votación necesita mayoría absoluta de los miembros del Congreso. Si no la obtiene, la misma propuesta se somete a nueva votación cuarenta y ocho horas después y basta la mayoría simple, es decir, más votos favorables que contrarios.

Si tampoco prospera la segunda votación, pueden tramitarse propuestas sucesivas siguiendo el mismo procedimiento. Cuando transcurren dos meses desde la primera votación de investidura sin que ningún candidato haya obtenido la confianza, el Rey disuelve ambas Cámaras y convoca nuevas elecciones con el refrendo del Presidente del Congreso. El plazo comienza con la primera votación, no con las elecciones, las consultas o la primera propuesta.

Obtenida la confianza, el Rey nombra Presidente al candidato. Después, los Vicepresidentes y Ministros son nombrados y separados por el Rey a propuesta del Presidente del Gobierno. No necesitan una investidura individual ni una votación parlamentaria separada. La decisión política sobre su identidad corresponde al Presidente; el Rey formaliza constitucionalmente el nombramiento.

La designación tras una moción de censura sigue una regla singular. La moción debe incluir un candidato y, si se aprueba, este se entiende investido de la confianza del Congreso; el Rey procede a nombrarlo sin repetir el procedimiento ordinario del artículo 99.

Los Vicepresidentes existen únicamente cuando así se haya decidido en la organización del Gobierno. Ejercen las funciones que les encomiende el Presidente. Si una Vicepresidencia lleva aparejada la titularidad de un departamento, su titular reúne simultáneamente la condición de Vicepresidente y Ministro. No hay, por ello, un catálogo legal idéntico de funciones para todas las Vicepresidencias.

Los Ministros son miembros del Gobierno y, normalmente, titulares de departamentos ministeriales. Desarrollan la acción gubernamental en su ámbito conforme a los acuerdos del Consejo de Ministros y a las directrices presidenciales; ejercen la potestad reglamentaria en las materias propias del departamento; asumen las competencias que les atribuyen las leyes y las normas organizativas; y refrendan, cuando corresponde, los actos del Rey relacionados con su competencia.

Pueden existir Ministros sin cartera. En tal caso, un real decreto determina las funciones gubernamentales de las que serán responsables, su estructura administrativa y los medios personales y materiales adscritos. Su falta de departamento ordinario no altera su condición de miembros del Gobierno.

Los Vicepresidentes y Ministros son nombrados y separados por el Rey a propuesta del Presidente. La separación de un Vicepresidente extingue la Vicepresidencia, salvo que simultáneamente se designe a otra persona para sustituirlo. El cese individual de un Ministro no implica el cese del Gobierno; en cambio, la dimisión o fallecimiento del Presidente provoca el cese de todo el Ejecutivo.

Cuando un Ministro no puede ejercer temporalmente sus funciones, su suplencia para el despacho ordinario se determina mediante real decreto del Presidente y debe recaer en otro miembro del Gobierno. La suplencia garantiza continuidad, no transfiere la titularidad definitiva del departamento ni permite alterar libremente sus competencias.

La relación entre Presidente y Ministros combina coordinación y autonomía funcional. El Presidente fija el impulso general e imparte instrucciones; cada Ministro conserva competencia y responsabilidad directa en su esfera. El Consejo de Ministros integra ambas dimensiones mediante la deliberación y la decisión colegiadas.

El Consejo de Ministros es el órgano colegiado del Gobierno. No es una institución distinta del Gobierno ni una reunión informal de responsables ministeriales: es la forma jurídicamente organizada en la que sus miembros deliberan y adoptan las decisiones atribuidas al Ejecutivo colegiado.

Le corresponde aprobar los proyectos de ley y remitirlos al Congreso o, cuando proceda, al Senado; aprobar el proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado; aprobar reales decretos-leyes y reales decretos legislativos; acordar la negociación y firma de tratados y su aplicación provisional; y remitirlos a las Cortes en los casos constitucionalmente previstos.

También declara los estados de alarma y excepción y propone al Congreso la declaración del estado de sitio; dispone la emisión de deuda pública o la contracción de crédito cuando exista autorización legal; aprueba los reglamentos de desarrollo y ejecución de las leyes, previo dictamen del Consejo de Estado cuando sea preceptivo, y las restantes disposiciones reglamentarias de su competencia; crea, modifica y suprime órganos directivos de los departamentos; y adopta programas, planes y directrices vinculantes para los órganos de la Administración General del Estado.

El Presidente convoca y preside sus reuniones y fija el orden del día. Las reuniones pueden ser decisorias o deliberantes y actúa como secretario el Ministro de la Presidencia. Pueden asistir Secretarios de Estado y, excepcionalmente, otros altos cargos cuando sean convocados, pero no adquieren por ello la condición de miembros.

Las deliberaciones son secretas. El acta de cada sesión recoge tiempo y lugar, asistentes, acuerdos adoptados e informes presentados, pero no reproduce las intervenciones ni el debate. El secreto protege la libertad de deliberación y la unidad externa del Gobierno; no elimina la publicidad que deba darse a normas y acuerdos ni los controles parlamentarios y judiciales.

Las decisiones adoptan formas diferentes según el órgano y el contenido. Los reales decretos legislativos y los reales decretos-leyes contienen normas con rango de ley. Los reales decretos del Presidente formalizan disposiciones y actos atribuidos a este. Los reales decretos acordados en Consejo de Ministros aprueban reglamentos de su competencia y las resoluciones que deban adoptar esa forma. Las restantes decisiones colegiadas se expresan mediante acuerdos del Consejo.

Las disposiciones y resoluciones de los Ministros revisten la forma de orden ministerial. Cuando afectan a varios departamentos, adoptan la forma de orden de la persona titular del Ministerio de la Presidencia, dictada a propuesta de los Ministros interesados. Los reglamentos se ordenan jerárquicamente: primero, reales decretos del Presidente o acordados en Consejo de Ministros; después, órdenes ministeriales.

Las Comisiones Delegadas del Gobierno permiten tratar materias que afectan a varios departamentos. Se crean, modifican y suprimen por real decreto del Consejo de Ministros a propuesta del Presidente. La norma de creación determina quién las preside, sus integrantes, sus funciones, la persona que ejerce la secretaría y su régimen interno.

Pueden examinar cuestiones generales relacionadas con varios ministerios, estudiar asuntos que requieran una propuesta conjunta, resolver cuestiones interministeriales que no necesiten elevarse al Consejo y ejercer atribuciones conferidas por el ordenamiento o delegadas por el propio Consejo. Sus deliberaciones son secretas. No deben confundirse con simples órganos preparatorios: cuando poseen competencia propia o delegada, pueden adoptar decisiones.

La Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios cumple una función distinta. Examina los asuntos que se elevarán al Consejo de Ministros, salvo nombramientos, ceses, ciertos ascensos militares y asuntos urgentes que deban someterse directamente. También analiza cuestiones interministeriales que no correspondan al Consejo ni a sus Comisiones Delegadas. Sus deliberaciones son reservadas y en ningún caso puede adoptar decisiones o acuerdos por delegación del Gobierno.

La Comisión General está integrada por los Secretarios de Estado y los Subsecretarios. Asisten además el Abogado General del Estado y los altos cargos con rango equivalente convocados por razón de la materia. La preside un Vicepresidente o, en su defecto, el Ministro de la Presidencia, y ejerce su secretaría el Subsecretario de la Presidencia. Puede reunirse a distancia por medios electrónicos si sus participantes se encuentran en territorio español y quedan garantizadas identidad, comunicación en tiempo real y reserva de las deliberaciones.

El Secretariado del Gobierno presta apoyo al Consejo de Ministros, a las Comisiones Delegadas y a la Comisión General. Remite convocatorias, colabora con las secretarías técnicas, archiva y custodia convocatorias, órdenes del día y actas, vela por los principios de buena regulación y por la publicación correcta de las disposiciones. También tramita la sanción y promulgación de leyes y los actos del Rey cuyo refrendo corresponde al Presidente. No le corresponde decidir la remisión al Congreso de los decretos-leyes: esa atribución no forma parte de su catálogo legal.

Los Gabinetes son órganos de apoyo político y técnico del Presidente, Vicepresidentes, Ministros y Secretarios de Estado. Desarrollan tareas de confianza y asesoramiento especial, pero no pueden adoptar las resoluciones que el ordenamiento atribuye a órganos administrativos, salvo los actos internos propios de la jefatura de la unidad que corresponden a sus directores.

La delegación permite que otro órgano ejerza una competencia sin cambiar su titularidad. El Presidente puede delegar en Vicepresidentes y Ministros; estos, en Secretarios de Estado, Subsecretarios, Delegados del Gobierno y órganos directivos; y el Consejo puede delegar funciones administrativas en Comisiones Delegadas. No son delegables las competencias atribuidas directamente por la Constitución, las relativas a determinados nombramientos, las conferidas a los órganos colegiados salvo previsión legal ni las prohibidas por ley.

La avocación actúa en sentido inverso. El Consejo de Ministros puede asumir para sí, a propuesta del Presidente y mediante acuerdo motivado, un asunto que corresponda decidir a una Comisión Delegada. La delegación distribuye el ejercicio ordinario; la avocación recupera un asunto concreto por su especial relevancia.

La dirección de la política interior comprende la definición de prioridades económicas, sociales, administrativas y territoriales dentro del programa gubernamental. La dirección de la política exterior orienta la acción internacional del Estado, sin perjuicio de las competencias constitucionales del Rey y de las Cortes en materia de tratados. La dirección de la defensa y de la Administración civil y militar permite coordinar los medios estatales necesarios para ejecutar esas políticas.

La función ejecutiva consiste en hacer efectivas las leyes y adoptar las decisiones necesarias para el funcionamiento del Estado. No se limita a actos administrativos individuales: incluye planes, programas, nombramientos, acuerdos y actuaciones de dirección. Siempre debe ejercerse dentro de la competencia atribuida y respetando el procedimiento y los fines legales.

La potestad reglamentaria permite aprobar normas subordinadas a la Constitución y a la ley. El Gobierno no puede mediante reglamento regular materias reservadas a la ley, contradecir una norma superior ni tipificar delitos o infracciones y sanciones fuera de cobertura legal. Los reglamentos del Consejo de Ministros adoptan normalmente la forma de real decreto; los ministeriales, la de orden.

El Gobierno participa también en la función legislativa. Aprueba proyectos de ley y los remite a las Cortes, que conservan la potestad de aprobarlos, modificarlos o rechazarlos. Puede dictar decretos-leyes en casos de extraordinaria y urgente necesidad, sujetos a convalidación del Congreso y a límites materiales, y decretos legislativos cuando las Cortes le hayan delegado expresamente la potestad mediante ley de bases o ley ordinaria de refundición.

La iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria exigen planificación, consulta, audiencia, informes y evaluación en los términos legales. El procedimiento no es un mero formalismo: mejora la calidad normativa, permite valorar alternativas y hace posible la participación de las personas afectadas. No obstante, el estudio detallado de las fuentes y del reglamento corresponde al tema específico de Derecho administrativo.

Los estados excepcionales reflejan una intensa relación entre Gobierno y Congreso. El Gobierno declara el estado de alarma por decreto acordado en Consejo de Ministros durante un máximo inicial de quince días y debe dar cuenta inmediata al Congreso; cualquier prórroga requiere autorización de la Cámara. Declara el estado de excepción previa autorización del Congreso, con la duración y condiciones autorizadas, por un máximo de treinta días prorrogable por otro periodo igual. El estado de sitio lo declara el Congreso por mayoría absoluta a propuesta exclusiva del Gobierno.

El Gobierno cesa después de la celebración de elecciones generales, en los casos de pérdida de confianza parlamentaria previstos en la Constitución, por dimisión del Presidente o por fallecimiento de este. La pérdida de confianza puede producirse porque el Congreso rechace una cuestión de confianza o apruebe una moción de censura. El cese del Presidente afecta a todo el Gobierno, mientras que la sustitución de un Ministro aislado no provoca ese efecto.

El cese no abre un vacío institucional. El Gobierno continúa en funciones hasta la toma de posesión del nuevo. Debe facilitar el proceso de formación del siguiente Ejecutivo y el traspaso de poderes, y limitar su gestión al despacho ordinario de los asuntos públicos. Puede adoptar otras medidas únicamente en casos de urgencia debidamente acreditados o por razones de interés general cuya justificación expresa conste.

El despacho ordinario no equivale a inactividad. Incluye las actuaciones necesarias para mantener los servicios, cumplir obligaciones ya establecidas y evitar perjuicios a los intereses generales. La restricción pretende impedir que un Gobierno que ya no dispone de plenitud política condicione injustificadamente el programa de quien vaya a sucederlo.

La Ley 50/1997 establece prohibiciones expresas. El Presidente en funciones no puede proponer al Rey la disolución de las Cámaras, plantear la cuestión de confianza ni proponer un referéndum consultivo. El Gobierno en funciones no puede aprobar el proyecto de Presupuestos Generales del Estado ni presentar proyectos de ley. Si la situación deriva de elecciones generales, las delegaciones legislativas quedan suspendidas mientras dure.

Estas prohibiciones no autorizan a interpretar que todo lo no prohibido puede realizarse libremente. Cualquier actuación que exceda del despacho ordinario necesita una urgencia acreditada o una razón de interés general expresamente justificada. Por ello deben distinguirse el límite general —despacho ordinario— y las prohibiciones particulares que no admiten esa excepción.

El sistema parlamentario exige que el Gobierno nazca de la confianza del Congreso y permanezca sometido al control de las Cortes. El artículo 108 CE dispone que responde solidariamente de su gestión política ante el Congreso. La responsabilidad política general se concentra en esta Cámara, aunque Congreso y Senado ejercen control ordinario mediante solicitudes de información, comparecencias, preguntas e interpelaciones.

Las Cámaras y sus comisiones pueden recabar, a través de sus presidentes, la información y ayuda que precisen del Gobierno, de sus departamentos y de cualesquiera autoridades del Estado y de las comunidades autónomas. También pueden reclamar la presencia de miembros del Gobierno. Estos, a su vez, tienen acceso a las sesiones de las Cámaras y sus comisiones, pueden ser oídos y solicitar que informen funcionarios de sus departamentos.

El Gobierno y cada uno de sus miembros están sometidos a preguntas e interpelaciones. Los reglamentos parlamentarios deben reservar un tiempo mínimo semanal para este debate. La interpelación puede dar lugar a una moción mediante la que la Cámara expresa su posición; esa moción no equivale a la moción de censura y no produce automáticamente el cese del Ejecutivo.

La cuestión de confianza es iniciativa del Presidente. Previa deliberación del Consejo de Ministros, puede plantearla ante el Congreso sobre su programa o una declaración de política general. Se entiende otorgada cuando obtiene mayoría simple. Si es denegada, el Gobierno presenta su dimisión al Rey y se inicia la designación de un nuevo Presidente conforme al artículo 99 CE.

La moción de censura nace en el Congreso. Debe ser propuesta al menos por la décima parte de los Diputados e incluir un candidato a la Presidencia, lo que le confiere carácter constructivo. Necesita mayoría absoluta y no puede votarse hasta cinco días después de su presentación; durante los dos primeros pueden presentarse mociones alternativas. Si fracasa, sus firmantes no pueden presentar otra durante el mismo periodo de sesiones. Si prospera, el Gobierno dimite y el candidato queda investido.

El Presidente puede proponer al Rey la disolución del Congreso, del Senado o de ambas Cámaras, previa deliberación del Consejo de Ministros y bajo su exclusiva responsabilidad. La disolución se formaliza mediante decreto que fija la fecha electoral. No puede proponerse mientras esté en trámite una moción de censura ni antes de transcurrir un año desde la disolución anterior, salvo el supuesto de investidura fallida del artículo 99.5 CE.

La responsabilidad política no requiere demostrar una infracción jurídica. Se basa en la relación de confianza entre Gobierno y Congreso. Puede exigirse de manera ordinaria mediante información, preguntas, interpelaciones y comparecencias, o producir efectos de cese mediante la denegación de una cuestión de confianza y la aprobación de una moción de censura.

La responsabilidad criminal del Presidente y de los demás miembros del Gobierno se exige, en su caso, ante la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo. Si la acusación se refiere a traición o a un delito contra la seguridad del Estado cometido en el ejercicio de sus funciones, solo puede plantearse por iniciativa de una cuarta parte de los miembros del Congreso y necesita la aprobación de la mayoría absoluta. La prerrogativa real de gracia no resulta aplicable a ninguno de los supuestos del artículo 102 CE.

La Ley 50/1997 distingue además tres vías de control de la actividad gubernamental. Todos los actos y omisiones están sometidos al control político de las Cortes. Los actos, la inactividad y las actuaciones materiales constitutivas de vía de hecho sujetos al Derecho administrativo son impugnables ante la jurisdicción contencioso-administrativa. La actuación del Gobierno puede también impugnarse ante el Tribunal Constitucional mediante los procesos previstos en su ley orgánica.

Cada control posee objeto propio. El Parlamento valora orientación y gestión políticas; los tribunales contencioso-administrativos fiscalizan la legalidad de la actuación administrativa; y el Tribunal Constitucional resuelve los procesos constitucionales de su competencia. Que una decisión tenga dimensión política no excluye el control jurídico de los elementos reglados, del procedimiento o de los límites constitucionales que le sean aplicables.

Las convocatorias oficiales concentran sus preguntas en la distribución de competencias entre Presidente y Consejo de Ministros, las reglas de investidura y nombramiento, el funcionamiento colegiado, la responsabilidad parlamentaria y las formas jurídicas de las decisiones. Las doce preguntas propias del tema se presentan juntas y con todas sus opciones.

El estudio debe comenzar por la distinción entre Gobierno y Administración y avanzar después desde la formación del Ejecutivo hasta su cese y control. La investidura explica el origen de la confianza; la Presidencia y el Consejo de Ministros, el reparto interno de funciones; y las relaciones con las Cortes, el modo en que esa confianza se mantiene, se controla o se retira.

Las normas fundamentales del tema son la Constitución Española —especialmente sus artículos 97 a 116— y la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Las completan la Ley Orgánica 4/1981, de los estados de alarma, excepción y sitio; la Ley 3/2015, reguladora del ejercicio del alto cargo; y la Ley 40/2015 para los principios y la posición jurídica de la Administración Pública.

La idea que unifica todo el tema es la de un Gobierno políticamente legitimado por el Congreso, jurídicamente sometido a la Constitución y a la ley y apoyado por una Administración profesional y permanente. La dirección política no elimina el control; la colegialidad no borra la posición del Presidente; y el cese no interrumpe la continuidad del Estado.