Explicación del Tema 36 de Administrativo de la Seguridad Social

El régimen económico comienza por determinar qué ingresos sostienen la acción protectora. El artículo 109 LGSS enumera las aportaciones progresivas del Estado consignadas en los Presupuestos Generales; las cuotas de las personas obligadas; los recargos, sanciones y cantidades análogas; los frutos, rentas, intereses y demás productos patrimoniales; y cualquier otro ingreso previsto legalmente.

No todos estos recursos financian indistintamente cualquier gasto. La separación de fuentes asigna la protección no contributiva y universal a las aportaciones del Estado, sin perjuicio de la financiación autonómica de la asistencia sanitaria y los servicios sociales transferidos. Las prestaciones contributivas, su gestión y los servicios de afiliación, recaudación y gestión económico-financiera y patrimonial se sostienen básicamente con cuotas, ingresos accesorios, rendimientos patrimoniales y demás recursos, además de las transferencias estatales para atenciones específicas.

La LGSS califica como contributivas, con carácter general, las prestaciones económicas y todas las derivadas de accidente de trabajo o enfermedad profesional. Son no contributivas la asistencia sanitaria y los servicios sociales cuando no derivan de contingencias profesionales, las pensiones no contributivas, la prestación no contributiva por nacimiento, los complementos a mínimos, las prestaciones familiares y el ingreso mínimo vital.

Conviene separar tres conceptos. Los recursos son las fuentes de financiación; el patrimonio es el conjunto de bienes y derechos afectos a los fines del sistema; y la tesorería ordena las disponibilidades dinerarias para atender obligaciones. Una cuota es un recurso; un edificio de la TGSS forma parte del patrimonio; y la cuenta desde la que se paga una pensión pertenece al circuito financiero.

La financiación mediante impuestos no convierte las prestaciones no contributivas en ayudas ajenas a la Seguridad Social. Siguen integradas en su acción protectora. Del mismo modo, las cotizaciones son el recurso central de la modalidad contributiva, pero no su única fuente posible.

El artículo 110 LGSS establece para todos los regímenes el sistema financiero de reparto. Los ingresos obtenidos en cada periodo financian las prestaciones y gastos del mismo periodo. No existe una cuenta individual en la que cada trabajador acumule las cuotas destinadas exclusivamente a su futura pensión.

El reparto descansa en la solidaridad entre generaciones, territorios, actividades y situaciones de necesidad. Quienes cotizan en el presente contribuyen a las prestaciones actuales; los derechos se reconocen conforme a la ley y no según la rentabilidad de una cuenta personal. Esta lógica explica la caja única y la gestión centralizada de las disponibilidades.

En la TGSS se constituye además un fondo de estabilización único para atender desviaciones entre ingresos y gastos. No debe confundirse con el Fondo de Reserva: el primero responde a necesidades ordinarias de estabilización; el segundo tiene regulación propia y una finalidad específica respecto de las pensiones contributivas.

Existe una excepción técnica al reparto. Cuando una mutua o empresa responsable asume pensiones de incapacidad permanente o muerte por contingencias profesionales, constituye en la TGSS el correspondiente capital coste. Es el valor actual actuarial de las prestaciones futuras, calculado con las características de la pensión, tablas de mortalidad y tipo de interés. El reparto es la regla general; la capitalización cubre responsabilidades concretas.

Las cuotas, bienes, derechos, acciones y recursos de cualquier género constituyen un patrimonio único, afecto a los fines de la Seguridad Social y distinto del patrimonio del Estado —artículo 103 LGSS—. La unidad impide considerar propietaria a cada entidad gestora de los inmuebles que utiliza. Un edificio ocupado por el INSS puede estar adscrito a este, pero su titularidad continúa correspondiendo a la TGSS.

La regulación especial se encuentra en la LGSS y el Real Decreto 1221/1992. La Ley 33/2003 se aplica supletoriamente en lo no previsto. Por ello debe consultarse primero la normativa específica de Seguridad Social y después la legislación patrimonial general.

La titularidad, administración y custodia corresponden a la TGSS. Los bienes y derechos se titulan a su nombre y la Tesorería promueve su inscripción en los registros. El Director General realiza los actos patrimoniales necesarios, sin perjuicio de las delegaciones posibles.

La TGSS forma, actualiza y contabiliza el Inventario General de Bienes y Derechos. Permite conocer la naturaleza, situación, valor, adscripción y utilización de cada elemento. Entidades gestoras, servicios comunes, mutuas y organismos usuarios deben aportar información y reflejar contablemente la titularidad de la Tesorería.

La Ley 33/2003 distingue bienes demaniales y patrimoniales. Los primeros están afectados al uso general o servicio público y se rigen por inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad. Los segundos se gestionan conforme a eficiencia, economía, publicidad y concurrencia. Esta clasificación no reduce la protección del artículo 108 LGSS: todos los bienes y derechos del patrimonio de la Seguridad Social son inembargables, junto con sus rentas, frutos y productos.

La adscripción atribuye un inmueble a una entidad u organismo para que lo utilice en sus funciones. No transmite la propiedad: la titularidad permanece en la TGSS y el cambio de usuario o destino se refleja en el Inventario General.

La TGSS adscribe inmuebles a entidades gestoras y servicios comunes. Cuando la destinataria es otra Administración o entidad pública, corresponde acordarla a la persona titular del ministerio competente en los términos del artículo 104 LGSS y del artículo 12 bis del Real Decreto 1221/1992.

Salvo previsión distinta, la entidad adscrita realiza las reparaciones necesarias, puede acometer mejoras, ejerce acciones posesorias y asume las obligaciones tributarias. Administra el uso recibido, pero no actúa como propietaria.

Las ampliaciones y mejoras se integran en el patrimonio de la TGSS sin indemnización. El inmueble revierte cuando deja de utilizarse, deja de ser necesario o cambia de destino sin autorización. No hay reversión si el cambio ha sido autorizado.

Antes de disponer de un inmueble, la TGSS lo comunica a entidades gestoras, servicios comunes y mutuas para comprobar si existe interés justificado en su adscripción. Así se evita vender, arrendar o ceder un bien todavía necesario para el sistema.

Los inmuebles pueden adquirirse por ley, a título oneroso, por herencia, legado, donación, prescripción o cualquier modo admitido en Derecho. Las herencias se aceptan a beneficio de inventario, evitando que sus deudas comprometan ilimitadamente el patrimonio.

La adquisición onerosa se efectúa por la TGSS, cualquiera que sea el valor, mediante concurso público. La entidad interesada justifica la necesidad y define las características técnicas. El concurso permite comparar precio, ubicación, accesibilidad y adecuación funcional.

La adquisición directa es excepcional. Requiere que las peculiaridades de la necesidad o la urgencia hagan inadecuado el concurso y necesita autorización. La mera conveniencia administrativa no basta para apartarse de la concurrencia.

La enajenación exige acreditar que el inmueble ya no es necesario. El expediente incorpora declaración de alienabilidad, depuración física y jurídica, tasación y autorización. El ministerio autoriza cuando el valor pericial no excede de veinte millones de euros y el Consejo de Ministros cuando lo supera.

La venta se realiza mediante subasta o adjudicación directa en supuestos permitidos. La adjudicación directa necesita causa legal y motivación. Los títulos valores exigen autorización, salvo determinados valores negociados en mercados oficiales cuando la venta sea necesaria para pagar prestaciones dentro del límite presupuestario.

La Seguridad Social puede tomar en arrendamiento un inmueble necesario o explotar un inmueble propio innecesario. Son operaciones distintas.

Cuando necesita un inmueble ajeno, el contrato se concierta normalmente mediante concurso. Cabe contratación directa si el ministerio aprecia y justifica su necesidad o conveniencia. Deben valorarse ubicación, superficie, accesibilidad, condiciones técnicas, duración y coste global.

Un inmueble propio que no sea necesario, no esté destinado a venta y pueda producir rentabilidad puede explotarse mediante arrendamiento u otro negocio. La regla es el concurso, con adjudicación directa en casos tasados. La duración inicial no puede superar veinte años ni treinta con prórrogas.

La cesión gratuita de uso permite destinar un inmueble innecesario a fines de utilidad pública o interés de la Seguridad Social. La autoriza el ministerio a propuesta de la TGSS y no transmite titularidad. El acuerdo fija destino, plazo, conservación, obras, revocación y reversión. El incumplimiento o cambio de destino permite recuperar el bien.

La adscripción organiza el uso público funcional; la cesión gratuita permite un uso condicionado; el arrendamiento crea una relación onerosa; y la enajenación transmite la propiedad.

El Fondo de Reserva se constituye en la TGSS para atender necesidades financieras de las prestaciones contributivas. Es un instrumento de sostenibilidad, no una fuente disponible para cualquier gasto.

Recibe excedentes de ingresos contributivos y de sus gastos de gestión cuando lo permiten la situación financiera y las posibilidades económicas; determinados excedentes de reservas de las mutuas; y parte de sus resultados por contingencias profesionales. Las dotaciones mediante excedentes se acuerdan al menos una vez al año por el Consejo de Ministros.

También lo nutre el Mecanismo de Equidad Intergeneracional del artículo 127 bis. Es una cotización finalista aplicable cuando se cotiza por jubilación, no aumenta las prestaciones y no puede ser objeto de bonificación, reducción, exención o deducción, salvo la especialidad legal marítimo-pesquera.

El tipo estructural del MEI es del 1,2 %, con aplicación gradual. En 2026 es del 0,90 %: en el trabajo por cuenta ajena, 0,75 puntos corresponden a la empresa y 0,15 al trabajador. Alcanzará el 1,2 % en 2029 y se mantendrá desde 2030 hasta 2050.

La recaudación del MEI y los rendimientos de la cuenta y activos del Fondo se incorporan automáticamente. Se diferencian así de la dotación de excedentes, condicionada por la situación financiera.

Los activos solo pueden destinarse a financiar pensiones contributivas y reforzar el equilibrio y sostenibilidad. Desde 2033, la Ley de Presupuestos fija el desembolso anual dentro de la escala máxima del artículo 121 LGSS, expresada en puntos del PIB. Un máximo no obliga a retirar esa cantidad.

El Fondo se materializa en títulos emitidos por personas jurídicas públicas. Su cartera debe conjugar seguridad y liquidez. Inversiones, reinversiones y desinversiones son extrapresupuestarias durante el ejercicio y se imputan al presupuesto de la TGSS el último día hábil.

El Comité de Gestión, presidido por la persona titular de la Secretaría de Estado de la Seguridad Social y Pensiones, ejerce asesoramiento superior, control y ordenación económica. La Comisión Asesora de Inversiones informa sobre cartera y operaciones. La Comisión de Seguimiento, con representación administrativa, sindical y empresarial, conoce semestralmente la evolución y composición. El Gobierno presenta además un informe anual a las Cortes.

La TGSS es un servicio común con personalidad jurídica propia. En ella se unifican, por solidaridad financiera y caja única, todos los recursos presupuestarios y extrapresupuestarios. Custodia fondos, valores y créditos, recauda derechos y paga obligaciones —artículo 74 LGSS—.

La caja única no elimina la contabilidad ni la imputación de cada operación. Coordina las disponibilidades del sistema, evitando compartimentos entre entidades, regímenes o territorios.

El Real Decreto 696/2018 atribuye a la TGSS los procesos de ingreso, la distribución temporal y territorial del dinero, el circuito financiero, la autorización de cuentas, las operaciones de tesorería, el presupuesto monetario y la ordenación y pago. También puede gestionar ingresos y pagos ajenos cuando una norma o pacto se los encomienda.

Las cuentas se abren con autorización de la TGSS y mediante contratación. Si transcurren seis meses sin adjudicar el contrato, la autorización caduca. Este control permite conocer las disponibilidades y proteger la caja única.

El presupuesto monetario se elabora anualmente y distribuye por meses las necesidades previsibles. No sustituye al presupuesto de ingresos y gastos: traduce obligaciones y derechos en flujos efectivos. Se actualiza cuando cobros y pagos reales se apartan de las previsiones.

El Director General de la TGSS es Tesorero General y Ordenador General de Pagos y puede habilitar ordenadores secundarios. Le corresponde elaborar el presupuesto monetario, concertar operaciones de tesorería y crédito, fijar el orden de pagos, determinar los centralizados, movilizar fondos y organizar fondos de maniobra.

La gestión del gasto comprende aprobación, compromiso, reconocimiento de la obligación, ordenación y pago material. El órgano gestor reconoce la obligación y formula la propuesta de pago. La TGSS no vuelve a reconocer el derecho: desarrolla la fase financiera.

Antes de ordenar, verifica identidad, cuenta y embargos, retenciones, compensaciones u otras incidencias. El ordenador selecciona propuestas conforme al presupuesto monetario y expide la orden de pago. Los descuentos se aplican sobre ella.

El pago material extingue la obligación satisfecha. La transferencia es el medio ordinario; cheque nominativo, cargo en cuenta, metálico y giro postal son excepcionales. Los anticipos de tesorería atienden gastos urgentes sin crédito suficiente, dentro de límites. El fondo de maniobra es una provisión extrapresupuestaria permanente para ciertos gastos corrientes inmediatos.

Un pago indebido por error material, aritmético o de hecho obliga a restituirlo con intereses. Es distinto del reintegro derivado de revisar el acto que reconoció el derecho.

El pago culmina una cadena con órganos diferentes. El INSS, el ISM u otra entidad reconoce el derecho y fija la cuantía. La entidad incorpora el pago a la nómina, certifica el importe y propone el pago. La TGSS lo ordena y materializa como caja única.

En primeros pagos y nóminas mensuales, la TGSS sitúa fondos en entidades financieras colaboradoras previa certificación. El banco no reconoce el derecho ni decide la cuantía: entrega el importe ordenado.

Tras el primer abono, las mensualidades sucesivas deben figurar en cuenta o estar disponibles el primer día hábil del mes y, como máximo, el cuarto día natural. El primer pago puede seguir un circuito distinto por su incorporación a nómina.

En España, el pago no ocasiona gastos al beneficiario, que elige una entidad inscrita en el Registro de Colaboradores. Los pagos en el extranjero siguen sus reglas específicas. Una variación de requisitos puede modificar la prestación; un embargo sobre el derecho de cobro se practica dentro de límites; y un abono indebido puede reclamarse. Nada de ello confunde la función reconocedora con la función financiera de la TGSS.