Explicación del Tema 4 de Personal Oficios Servicios Internos

El Estatuto Básico del Empleado Público —TREBEP— establece las bases del régimen estatutario de los funcionarios y determina las normas aplicables al personal laboral de las Administraciones públicas. Se aplica a la Administración General del Estado, las comunidades autónomas, las entidades locales, los organismos y entidades de derecho público vinculados o dependientes y las universidades públicas, sin perjuicio de las especialidades previstas para determinados colectivos.

El personal funcionario de las entidades locales se rige por la legislación estatal aplicable, de la que forma parte el TREBEP, y por la legislación autonómica, respetando la autonomía local. El Estatuto actúa, por tanto, como marco básico común, pero no agota toda la regulación. Las leyes de función pública, las normas de régimen local y las disposiciones propias de cada Administración completan sus previsiones.

El personal laboral se rige por la legislación laboral y por los convenios colectivos, además de por los preceptos del TREBEP que declaren su aplicación. Esta doble referencia explica por qué algunas reglas del Estatuto se dirigen exclusivamente a funcionarios, mientras otras alcanzan también al personal laboral.

Las plazas de Personal Oficios Servicios Internos del Ayuntamiento de Madrid están encuadradas en la Escala de Administración Especial, Subescala de Servicios Especiales, y corresponden a otras Agrupaciones Profesionales. La disposición adicional sexta permite que las Administraciones creen estas agrupaciones sin exigir para el acceso una titulación del sistema educativo. Quienes superan el proceso y completan los requisitos son nombrados funcionarios de carrera.

Esta conexión concreta ayuda a interpretar el tema. Aunque el TREBEP estudia todas las clases de personal, la relación a la que se aspira en esta categoría es funcionarial. Por ello tienen especial importancia la adquisición de la condición de funcionario, las funciones reservadas, la jubilación y la separación del servicio.

Son empleados públicos quienes desempeñan funciones retribuidas en las Administraciones públicas al servicio de los intereses generales. La definición contiene tres elementos: prestación de funciones, remuneración pública y orientación al interés general. No depende únicamente del nombre del puesto ni de la duración de la relación.

El artículo 8 establece cuatro clases:

La clasificación atiende a la naturaleza del vínculo y a las funciones, no solo a la estabilidad. Un funcionario interino y un trabajador temporal mantienen relaciones temporales, pero el primero está vinculado por un nombramiento administrativo y el segundo por un contrato laboral.

El personal directivo profesional aparece en el capítulo siguiente del título II. El Estatuto permite que las Administraciones regulen este tipo de personal atendiendo a mérito, capacidad, idoneidad, publicidad y concurrencia. Sin embargo, no lo añade a la lista del artículo 8. No debe presentarse, por tanto, como una quinta clase de empleado público.

Son funcionarios de carrera quienes, mediante nombramiento legal, quedan vinculados a una Administración por una relación estatutaria regulada por el Derecho administrativo para prestar servicios profesionales retribuidos de carácter permanente. La relación no nace de un contrato negociado individualmente: sus elementos esenciales derivan de la ley y de las normas que regulan la función pública.

La permanencia no significa que el funcionario conserve siempre el mismo puesto ni que resulte inmune a toda consecuencia jurídica. Puede cambiar de destino, progresar, quedar en otra situación administrativa o perder la condición por las causas legales. La inamovilidad protege la objetividad e imparcialidad del servicio, pero no elimina la responsabilidad ni la potestad organizativa de la Administración.

El artículo 9.2 reserva a los funcionarios públicos las funciones que impliquen participación directa o indirecta en el ejercicio de potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales del Estado y de las Administraciones, en los términos que establezca la ley de desarrollo. La expresión incluye a funcionarios de carrera e interinos: ambos ejercen funciones públicas mediante una relación estatutaria. La diferencia entre ellos reside en la permanencia y en la causa del nombramiento, no en su pertenencia general a la categoría funcionarial.

El funcionario interino es nombrado temporalmente, por razones expresamente justificadas de necesidad y urgencia, para desempeñar funciones propias de funcionarios de carrera. El nombramiento solo puede basarse en una de las causas legales:

La selección debe ser pública y respetar igualdad, mérito, capacidad, publicidad y celeridad. Su finalidad es cubrir de manera inmediata una necesidad temporal. Superar este procedimiento no convierte al interino en funcionario de carrera, pues esa condición solo se adquiere tras el correspondiente proceso selectivo y el cumplimiento del artículo 62.

La Administración debe formalizar de oficio el final de la interinidad cuando la plaza sea cubierta reglamentariamente, se suprima o amortice el puesto, venza el plazo del nombramiento o desaparezca la causa que lo justificó. Estas causas operan además de las generales de pérdida de la condición previstas en el artículo 63 y, como regla, no generan compensación.

En una vacante, transcurridos tres años desde el nombramiento termina la interinidad. La plaza solo puede ser ocupada por un funcionario de carrera, salvo que el proceso selectivo quede desierto. Excepcionalmente, el interino puede permanecer si la convocatoria se publicó dentro de esos tres años y está pendiente de resolución dentro de los plazos legales; en tal caso puede continuar hasta que se resuelva, sin compensación por el cese.

Al interino se le aplica el régimen general del funcionario de carrera en cuanto resulte adecuado a su condición temporal y a la naturaleza extraordinaria y urgente del nombramiento, salvo los derechos inherentes a la condición de carrera.

El personal laboral presta servicios retribuidos mediante un contrato de trabajo formalizado por escrito. Puede ser fijo, por tiempo indefinido o temporal. Su régimen se forma con la legislación laboral, el convenio colectivo y los preceptos del TREBEP que le sean aplicables. Las leyes de función pública determinan los criterios para identificar los puestos que pueden desempeñarse mediante esta relación, respetando la reserva funcionarial.

El personal eventual solo realiza funciones expresamente calificadas como de confianza o asesoramiento especial. Su nombramiento y cese son libres y el cese se produce, en todo caso, cuando cesa la autoridad a la que presta esa función. Las leyes de función pública determinan qué órganos pueden disponer de personal eventual y los órganos de gobierno fijan su número máximo; tanto el número como sus condiciones retributivas deben ser públicos.

El desempeño eventual no constituye mérito para acceder a la función pública ni para la promoción interna. Esta regla impide convertir una relación basada en la confianza en una ventaja dentro de procedimientos que deben regirse por igualdad, mérito y capacidad.

El personal directivo profesional desarrolla funciones directivas definidas por las normas específicas de cada Administración. Su designación debe atender a mérito, capacidad e idoneidad y realizarse mediante procedimientos que garanticen publicidad y concurrencia. Está sujeto a evaluación conforme a eficacia, eficiencia, responsabilidad por la gestión y control de resultados. Cuando tenga la condición de personal laboral queda sometido a la relación laboral especial de alta dirección. Sus condiciones de empleo no son objeto de negociación colectiva.

El artículo 14 reúne derechos que corresponden individualmente a cada empleado público. Entre ellos se encuentran la inamovilidad del funcionario de carrera; el desempeño efectivo de las funciones propias de su condición; la progresión y promoción; las retribuciones e indemnizaciones; la participación en los objetivos de la unidad; la defensa jurídica por el ejercicio legítimo de las funciones; y la formación continua, preferentemente dentro del horario laboral.

También protege la esfera personal y profesional: intimidad, orientación e identidad sexual, expresión de género, características sexuales, propia imagen y dignidad, especialmente frente a distintas formas de acoso; no discriminación; conciliación; intimidad en dispositivos digitales y frente a videovigilancia y geolocalización; desconexión digital; libertad de expresión dentro del ordenamiento; seguridad y salud laboral; vacaciones, descansos, permisos y licencias; jubilación; Seguridad Social y libre asociación profesional.

Los derechos pueden ordenarse por su finalidad para comprender mejor el conjunto:

La inamovilidad se reconoce específicamente al funcionario de carrera. Otros derechos se proyectan sobre el conjunto de empleados públicos, aunque su ejercicio pueda variar según la naturaleza funcionarial o laboral de la relación.

El artículo 15 contiene derechos individuales que se ejercen colectivamente:

• libertad sindical;
• negociación colectiva y participación en la determinación de las condiciones de trabajo;
• huelga, garantizando los servicios esenciales de la comunidad;
• planteamiento de conflictos colectivos;
• reunión en los términos del artículo 46.

La diferencia no depende del número de personas beneficiarias. La libre asociación profesional es un derecho individual del artículo 14. La libertad sindical y la reunión, en cambio, aparecen entre los derechos individuales de ejercicio colectivo.

La carrera profesional es el conjunto ordenado de oportunidades de ascenso y expectativas de progreso conforme a igualdad, mérito y capacidad. Las Administraciones deben favorecer la actualización y el perfeccionamiento de la cualificación profesional.

La carrera horizontal puede valorar trayectoria, calidad del trabajo, conocimientos, evaluación del desempeño, méritos, aptitudes y experiencia. La carrera vertical se produce mediante la provisión de puestos, mientras que la promoción interna supone acceder a otro cuerpo o escala y exige un proceso selectivo.

La promoción interna debe garantizar igualdad, mérito y capacidad. El funcionario ha de reunir los requisitos de ingreso, tener al menos dos años de servicio activo en el subgrupo inferior —o grupo cuando no exista subgrupo— y superar las pruebas. Las Administraciones deben adoptar medidas que incentiven la participación en estos procesos.

El personal laboral ejerce su promoción conforme al Estatuto de los Trabajadores o al convenio colectivo. No debe trasladarse automáticamente a su relación el sistema de cuerpos y escalas propio de los funcionarios.

La evaluación del desempeño mide y valora la conducta profesional, el rendimiento o el logro de resultados. Los sistemas deben ser transparentes, objetivos, imparciales y no discriminatorios. Sus efectos pueden alcanzar la carrera horizontal, la formación, la provisión de puestos, las retribuciones complementarias y la continuidad en un puesto obtenido por concurso, previa audiencia y mediante resolución motivada.

Las cuantías básicas y el incremento global de las retribuciones complementarias se reflejan anualmente en la ley de presupuestos. No pueden acordarse incrementos que superen los límites presupuestarios aplicables.

Las retribuciones de los funcionarios se dividen en básicas y complementarias. Las básicas retribuyen la adscripción a un subgrupo o grupo y la antigüedad; las complementarias atienden a las características del puesto, la carrera o el desempeño.

La estructura concreta y cuantía de las retribuciones complementarias se establece por las leyes de cada Administración atendiendo a los factores del artículo 24. La progresión que sirve de criterio es la alcanzada dentro del sistema de carrera administrativa, no la obtenida simplemente en determinados puestos.

Los interinos perciben retribuciones básicas, pagas extraordinarias y las complementarias que correspondan conforme al Estatuto, además del reconocimiento de los servicios prestados antes de la entrada en vigor cuando proceda. El personal laboral recibe las retribuciones establecidas por la legislación laboral, el convenio colectivo y el contrato, respetando los límites presupuestarios.

Las indemnizaciones por razón del servicio compensan gastos o circunstancias derivados de la actividad y no se confunden con el salario. El Estatuto también prohíbe la participación del personal en tributos, multas u otros ingresos como contraprestación de un servicio y regula la deducción proporcional por la parte de jornada no realizada, sin carácter sancionador.

La negociación colectiva permite determinar condiciones de trabajo mediante las mesas en las que participan la Administración y las organizaciones sindicales legitimadas. Los pactos se refieren a materias de competencia del órgano que los suscribe y se aplican directamente; los acuerdos versan sobre materias de los órganos de gobierno y requieren su aprobación expresa y formal. Si afectan a materias reservadas a la ley, obligan al órgano con iniciativa legislativa a promover el proyecto correspondiente, pero no sustituyen a la ley.

Son negociables, entre otras materias, la aplicación de incrementos retributivos, las retribuciones complementarias, los criterios generales sobre acceso, carrera, provisión, evaluación, formación, acción social, prevención, oferta de empleo, calendario, horarios, jornada, vacaciones, permisos y movilidad. Quedan fuera la potestad de organización en sí misma, los derechos de la ciudadanía, las condiciones del personal directivo, los poderes jerárquicos y la determinación concreta de sistemas, órganos y procedimientos de acceso y promoción.

Los órganos específicos de representación de los funcionarios son los delegados de personal y las juntas de personal. La representación se determina mediante la siguiente escala:

Estos órganos reciben información sobre política de personal, empleo, retribuciones y mejora del rendimiento; emiten informes; conocen las sanciones muy graves; son oídos sobre jornada, horario, vacaciones y permisos; vigilan el cumplimiento de la normativa y colaboran en la productividad. Sus miembros disponen de garantías frente a decisiones perjudiciales vinculadas al ejercicio representativo, crédito horario, acceso a dependencias y distribución de publicaciones dentro de los límites legales. El crédito retribuido es de quince horas mensuales hasta cien funcionarios, veinte entre ciento uno y doscientos cincuenta, treinta entre doscientos cincuenta y uno y quinientos, treinta y cinco entre quinientos uno y setecientos cincuenta y cuarenta desde setecientos cincuenta y uno. El mandato es de cuatro años, prorrogable hasta nuevas elecciones.

Las reuniones pueden ser convocadas por organizaciones sindicales, representantes o un número de empleados no inferior al cuarenta por ciento del colectivo convocado. Como regla se celebran fuera de la jornada, salvo acuerdo, no pueden perjudicar los servicios y sus convocantes responden de su desarrollo.

Jornada y teletrabajo

Cada Administración establece la jornada general y las especiales, que pueden ser a tiempo completo o parcial. El teletrabajo es la prestación a distancia de funciones que pueden desarrollarse fuera de las dependencias mediante tecnologías de la información. Requiere autorización expresa, es compatible con la modalidad presencial y, salvo supuestos excepcionales justificados, tiene carácter voluntario y reversible. Debe garantizar igualdad de derechos y deberes, prevención de riesgos, protección de datos y aportación de los medios tecnológicos necesarios.

Permisos ordinarios

El artículo 48 establece, entre otros, los siguientes permisos mínimos:

También se reconocen permisos para funciones sindicales, exámenes prenatales y preparación al parto, adopción o acogimiento, hospitalización de hijos prematuros, deberes inexcusables, conciliación y actos preparatorios para donar órganos o tejidos.

Conciliación y protección

El artículo 49 regula permisos por nacimiento, adopción, guarda, acogimiento y del progenitor diferente de la madre biológica. En la redacción vigente, los permisos principales tienen una duración ordinaria de diecinueve semanas y de treinta y dos en monoparentalidad, distribuidas entre un período obligatorio, semanas utilizables durante el primer año y semanas de cuidado hasta los ocho años. Incluye ampliaciones por discapacidad, nacimiento o adopción múltiples y hospitalización neonatal, y garantiza derechos económicos, formación y reincorporación en condiciones no menos favorables.

El precepto protege además a las víctimas de violencia de género o sexual, reconoce reducción de jornada para cuidar a menores con cáncer u otra enfermedad grave, contempla medidas para víctimas del terrorismo y establece un permiso parental no retribuido de hasta ocho semanas para cuidar a menores de ocho años.

Las vacaciones son de veintidós días hábiles por año natural, o la parte proporcional. Los sábados no se consideran hábiles, sin perjuicio de horarios especiales. Determinadas situaciones permiten disfrutarlas después del año, dentro del límite de dieciocho meses. No pueden sustituirse por dinero y, si existe renuncia voluntaria, debe garantizarse el disfrute de las devengadas. Cuando la relación termina por una causa ajena a la voluntad del funcionario, puede solicitarse compensación por las vacaciones no disfrutadas, especialmente por jubilación debida a incapacidad permanente o por fallecimiento, hasta un máximo de dieciocho meses.

Todos los ciudadanos tienen derecho a acceder al empleo público conforme a igualdad, mérito y capacidad. Estos principios constitucionales se completan con publicidad de convocatorias y bases, transparencia, imparcialidad y profesionalidad de los órganos de selección, independencia y discrecionalidad técnica, adecuación entre pruebas y funciones y agilidad compatible con la objetividad.

Los requisitos generales son:

• poseer la nacionalidad exigida;
• tener capacidad funcional para las tareas;
• haber cumplido dieciséis años y no exceder la edad máxima de jubilación forzosa, salvo que una ley establezca otra edad máxima;
• no haber sido separado mediante expediente disciplinario ni estar inhabilitado para empleo o cargo público;
• poseer la titulación requerida, cuando se exija.

Las bases pueden establecer otros requisitos específicos relacionados objetiva y proporcionadamente con las funciones. Deben formularse de manera abstracta y general, no para favorecer a personas determinadas.

Cuando el aspirante sea nacional de otro Estado tampoco puede encontrarse inhabilitado, ni haber sido objeto de una sanción equivalente que impida allí el acceso al empleo público. En comunidades con dos lenguas oficiales, la Administración debe prever la selección de personal con la capacitación lingüística necesaria para los puestos.

Los nacionales de otros Estados miembros de la Unión Europea pueden acceder como funcionarios, salvo a empleos que impliquen participación en potestades públicas o salvaguardia de intereses estatales o administrativos. El derecho se extiende, con las condiciones legales, a cónyuges y determinados descendientes, y a personas incluidas en tratados de libre circulación. Para puestos laborales, los extranjeros con residencia legal pueden acceder en igualdad de condiciones. Solo una ley de las Cortes Generales o de una asamblea legislativa puede eximir del requisito de nacionalidad por razones de interés general.

En las ofertas de empleo público debe reservarse un cupo no inferior al siete por ciento para personas con discapacidad, siempre que superen las pruebas y acrediten compatibilidad. Al menos el dos por ciento de las plazas ofertadas debe destinarse a personas con discapacidad intelectual. La Administración debe adoptar adaptaciones y ajustes razonables en el proceso y en el puesto.

Los órganos de selección son colegiados y deben respetar imparcialidad y profesionalidad, procurando la paridad entre mujeres y hombres. No pueden formar parte de ellos el personal de elección o designación política, los funcionarios interinos ni el personal eventual. La pertenencia es siempre individual: nadie participa en representación de otra persona o entidad.

Pueden contar con especialistas para determinadas pruebas, limitados a colaborar en su especialidad técnica. Su actuación está presidida por la independencia y la discrecionalidad técnica, que no elimina el sometimiento a las bases, la motivación ni el control jurisdiccional.

Los sistemas selectivos de funcionarios de carrera son oposición y concurso-oposición. Deben incluir pruebas adecuadas a las tareas y, cuando incorporen valoración de méritos, esta no puede determinar por sí sola el resultado. El concurso puro solo puede utilizarse excepcionalmente mediante ley. Para el personal laboral fijo se admiten oposición, concurso-oposición y concurso de valoración de méritos.

Las pruebas pueden consistir en comprobación de conocimientos y capacidad analítica, ejercicios orales o escritos, ejercicios prácticos, idiomas, pruebas físicas, cursos, períodos de prácticas, exposición curricular, pruebas psicotécnicas o entrevistas, según la naturaleza de las funciones. Los órganos no pueden proponer más aprobados que plazas, salvo previsión expresa de la convocatoria y las excepciones para cubrir renuncias antes del nombramiento o toma de posesión.

La condición de funcionario de carrera se adquiere mediante el cumplimiento sucesivo de los cuatro requisitos del artículo 62:

1. Superación del proceso selectivo.
2. Nombramiento por el órgano competente, que debe publicarse en el diario oficial correspondiente.
3. Acatamiento de la Constitución, del estatuto de autonomía y del resto del ordenamiento.
4. Toma de posesión dentro del plazo establecido.

Si después de aprobar se comprueba que la persona no reúne los requisitos de la convocatoria, no puede ser nombrada y quedan sin efecto sus actuaciones, sin perjuicio de la responsabilidad en que pudiera haber incurrido.

El artículo 63 enumera cinco causas de pérdida:

La renuncia no inhabilita para volver a ingresar mediante un nuevo proceso. No puede aceptarse cuando exista expediente disciplinario o se haya dictado auto de procesamiento o apertura de juicio oral por delito. La pérdida de nacionalidad no se produce si simultáneamente se adquiere otra que permita mantener la relación.

La inhabilitación absoluta firme provoca la pérdida respecto de todos los empleos o cargos. La especial la produce únicamente sobre los especificados en la sentencia. En ambos casos debe atenderse al contenido exacto del fallo judicial.

Jubilación

La jubilación puede ser voluntaria, forzosa o derivada de incapacidad permanente. La voluntaria requiere los requisitos del régimen de Seguridad Social aplicable. La forzosa se declara de oficio a la edad legal, con las especialidades del régimen correspondiente y la posible prolongación hasta los setenta años cuando la ley lo permita y la Administración lo acepte motivadamente.

La jubilación por incapacidad se produce por la declaración de incapacidad permanente para ejercer las funciones del cuerpo o escala o por el reconocimiento de una pensión de incapacidad permanente absoluta o total en relación con esas funciones. La incapacidad permanente parcial no aparece en esta enumeración.

Rehabilitación

Cuando la relación se extinguió por pérdida de nacionalidad o jubilación por incapacidad permanente, desaparecida la causa objetiva el interesado puede solicitar la rehabilitación y esta debe concederse. Si la pérdida se debió a inhabilitación, la rehabilitación es excepcional y los órganos de gobierno valoran las circunstancias y entidad del delito; el silencio tiene sentido desestimatorio.

Funcionarios y personal laboral están sometidos al régimen disciplinario del TREBEP y a sus normas de desarrollo. El personal laboral se rige además, en lo no previsto, por la legislación laboral. La responsabilidad disciplinaria puede coexistir con responsabilidad patrimonial o penal.

Responde quien comete la infracción y también quien induce a otro a realizarla. El encubridor responde cuando oculta faltas graves o muy graves consumadas y de ello deriva un daño grave para la Administración o la ciudadanía.

Principios de la potestad disciplinaria

El artículo 94.2 no enumera como principio el derecho a no declarar contra uno mismo. Si durante el expediente aparecen indicios fundados de delito, la Administración suspende la tramitación y lo comunica al Ministerio Fiscal. Los hechos declarados probados en sentencia firme vinculan al procedimiento disciplinario.

Faltas

Las faltas se clasifican en muy graves, graves y leves. El TREBEP tipifica directamente un conjunto de faltas muy graves: incumplimiento del deber de respeto constitucional; discriminación y acoso; abandono del servicio; acuerdos manifiestamente ilegales con perjuicio grave; uso indebido de información; negligencia en secretos oficiales; notorio incumplimiento de funciones; violación de imparcialidad electoral; desobediencia abierta; abuso de la condición para obtener beneficio; obstáculos a libertades y derechos sindicales; coacción de la huelga; incumplimiento de servicios esenciales; incompatibilidad efectiva; incomparecencia ante comisiones de investigación y acoso laboral.

Las leyes estatales o autonómicas y, para laborales, los convenios pueden añadir faltas muy graves. Las faltas graves se establecen atendiendo al grado de vulneración de la legalidad, los daños y el descrédito para la Administración. Las leyes de función pública determinan las leves conforme a esos criterios.

Sanciones

La sanción se gradúa según intencionalidad, descuido o negligencia, daño al interés público, reiteración o reincidencia y grado de participación. Si el despido disciplinario de personal laboral fijo por falta muy grave se declara improcedente, procede la readmisión.

Prescripción

El plazo de la falta comienza cuando se comete y, si es continuada, cuando cesa. El de la sanción comienza desde que la resolución sancionadora es firme.

Procedimiento y medidas provisionales

Las faltas graves y muy graves exigen el procedimiento previamente establecido. Para las leves cabe un procedimiento sumario, pero siempre con audiencia. El procedimiento debe respetar eficacia, celeridad, economía procesal y las garantías de defensa, y separar instrucción y sanción en órganos distintos.

Las medidas provisionales requieren previsión normativa y resolución motivada. La suspensión provisional no puede exceder de seis meses, salvo paralización imputable al interesado o medidas judiciales que impidan trabajar. Durante ella se perciben retribuciones básicas y, en su caso, prestaciones familiares. Si se transforma en sanción definitiva debe devolverse lo percibido; si no, la Administración abona la diferencia hasta las retribuciones que habrían correspondido.