Explicación del Tema 19 de Administrativo del Estado

El contrato público se estudia siguiendo su ciclo completo. Primero se determina qué entidades y qué negocios quedan sometidos a la legislación contractual; después se definen la necesidad, el objeto y los elementos económicos, se prepara el expediente y se selecciona al contratista; por último se analiza la ejecución, la modificación y la terminación. Este itinerario permite ubicar cada concepto en su fase y entender por qué presupuesto base, valor estimado, precio, procedimiento de adjudicación y consecuencias del incumplimiento no son datos intercambiables.

Base normativa: Artículos 1 a 3 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP).

Son contratos del sector público los contratos onerosos, cualquiera que sea su naturaleza jurídica, celebrados por las entidades del artículo 3; existe onerosidad cuando el contratista obtiene un beneficio económico directo o indirecto. La Ley pretende garantizar libertad de acceso, publicidad, transparencia, no discriminación e igualdad de trato, además de integridad, competencia, control del gasto y selección de la mejor relación calidad-precio. La necesidad debe definirse antes de contratar y los criterios sociales y medioambientales relacionados con el objeto se incorporan transversalmente, conforme a los artículos 1 y 2.

El artículo 3 establece tres círculos que no son equivalentes. El sector público es el círculo más amplio e incluye Administraciones territoriales, organismos autónomos, Seguridad Social, consorcios, fundaciones, mutuas, entidades públicas empresariales, sociedades públicas y otros entes que cumplen sus condiciones. Dentro de él, son poderes adjudicadores las Administraciones públicas, fundaciones públicas, mutuas y determinados entes creados para necesidades de interés general no industriales o mercantiles bajo financiación, control o nombramiento mayoritario público. El círculo más estricto es el de Administraciones públicas a efectos de la LCSP.

La clasificación importa porque determina preparación, adjudicación, efectos y jurisdicción. Una entidad puede pertenecer al sector público sin ser poder adjudicador, o ser poder adjudicador sin tener la condición de Administración pública. Las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social sí son Administraciones públicas; las fundaciones públicas y mutuas son poderes adjudicadores, pero no Administraciones públicas por esa sola condición.

La relación es de inclusión: toda Administración pública es poder adjudicador y sector público; no todo poder adjudicador es Administración pública; y no todo ente del sector público es poder adjudicador.

Umbrales europeos vigentes desde el 1 de enero de 2026

Los umbrales de regulación armonizada cambian periódicamente y no deben confundirse con los límites del contrato menor o del procedimiento abierto simplificado:

Síntesis del apartado

Antes de aplicar una regla contractual hay que identificar al ente. «Sector público», «poder adjudicador» y «Administración pública» no son expresiones equivalentes.

El contrato de obras tiene por objeto ejecutar una obra, aisladamente o junto con su proyecto, o realizar trabajos que produzcan un resultado económico o técnico que cumpla por sí mismo una función. En la concesión de obras, el concesionario ejecuta o conserva la obra y obtiene como contraprestación el derecho a explotarla, solo o acompañado de precio, con transferencia del riesgo operacional. La concesión de servicios encomienda la gestión de un servicio de titularidad o competencia del poder adjudicador y también transfiere ese riesgo, conforme a los artículos 13 a 15.

Base normativa: Artículos 12 a 18 y 25 a 27 LCSP.

El suministro comprende adquisición, arrendamiento financiero o arrendamiento, con o sin opción de compra, de productos o bienes muebles. El contrato de servicios comprende prestaciones de hacer dirigidas a un resultado distinto de obra o suministro y no puede implicar ejercicio de autoridad inherente a los poderes públicos. El contrato mixto reúne prestaciones de distintas clases; su preparación y adjudicación se determinan conforme a las reglas de la prestación principal o de las prestaciones separables, según el artículo 18.

Los contratos pueden estar sujetos a regulación armonizada por su entidad, tipo y valor estimado, con el régimen europeo de los artículos 19 y siguientes. Por su naturaleza jurídica, son administrativos los contratos típicos celebrados por una Administración pública y los especiales vinculados al giro o finalidad pública; los restantes supuestos del artículo 26 son privados. Los artículos 25 a 27 distribuyen régimen y jurisdicción: preparación y adjudicación se someten a reglas públicas en los términos legales; efectos y extinción de los administrativos se rigen por la LCSP, mientras los privados se someten, con matices según el ente, al Derecho privado. La jurisdicción contencioso-administrativa conoce los actos públicos definidos en el artículo 27 y la civil las controversias privadas que el propio precepto reserva.

El riesgo operacional existe cuando el concesionario queda realmente expuesto a las incertidumbres del mercado y no tiene garantizado recuperar inversiones y costes en condiciones normales. Sin transferencia real de ese riesgo no hay concesión, aunque la prestación consista en gestionar un servicio.

Síntesis del apartado

La calificación depende del objeto real y no del nombre dado por las partes. En las concesiones, el elemento diferenciador es la transferencia del riesgo operacional.

Solo pueden celebrarse contratos necesarios para fines institucionales, con naturaleza y extensión idóneas y justificadas en el expediente, según el artículo 28. La duración atiende a prestación, financiación y necesidad de concurrencia. Los contratos de suministros y servicios de prestación sucesiva tienen, como regla general, un máximo de cinco años incluidas prórrogas; las excepciones han de responder a los supuestos del artículo 29. La prórroga debe acordarla el órgano de contratación y es obligatoria para el empresario si se preavisa con al menos dos meses, salvo previsión de plazo mayor, pero nunca procede por consentimiento tácito.

Base normativa: Artículos 28 y 29, 61 a 77 y 99 a 102 LCSP.

El órgano de contratación representa a la entidad y ejerce la competencia atribuida; puede delegarla o desconcentrarla conforme a las normas. El responsable del contrato supervisa la ejecución y dicta instrucciones dentro de sus facultades, conforme a los artículos 61 y 62. El perfil de contratante concentra publicidad y acceso electrónico a la actividad contractual, según el artículo 63.

Solo pueden contratar quienes tengan capacidad de obrar, no estén incursos en prohibición y acrediten solvencia económica, financiera, técnica o profesional o, cuando corresponda, clasificación. Las personas jurídicas solo pueden contratar prestaciones comprendidas en sus fines; las uniones temporales pueden concurrir sin escritura pública hasta resultar adjudicatarias. Los artículos 71 a 73 regulan causas, declaración, duración y efectos de las prohibiciones de contratar. La solvencia debe estar vinculada y ser proporcional al objeto y puede integrarse con medios externos si se acredita disponibilidad real, conforme a los artículos 74 a 77.

El objeto debe ser determinado y no puede fraccionarse para eludir publicidad o procedimiento. La división en lotes es la regla a considerar y su no utilización debe justificarse. El presupuesto base de licitación es el límite máximo de gasto, incluido IVA; el valor estimado se calcula sin IVA e incorpora opciones, prórrogas y modificaciones previstas, y determina umbrales y procedimiento; el precio es la contraprestación real, con IVA separado, que debe ser cierto y adecuado al mercado. Los artículos 99 a 102 impiden utilizar indistintamente estas tres magnitudes.

La garantía definitiva ordinaria es, con carácter general, el 5 % del precio final ofertado, IVA excluido. Puede añadirse una garantía complementaria de hasta otro 5 % en casos especiales. La garantía provisional no es ordinaria: solo puede exigirse excepcionalmente, por interés público motivado, y no puede superar el 3 % del presupuesto base, IVA excluido.

Síntesis del apartado

El plazo de cinco años incluye prórrogas. Presupuesto base, valor estimado y precio responden a preguntas distintas. La garantía definitiva ordinaria se calcula sobre el precio final ofertado sin IVA.

Los contratos se perfeccionan normalmente con su formalización y no pueden celebrarse verbalmente, salvo emergencia, conforme a los artículos 36 y 37. Antes de licitar pueden realizarse consultas preliminares del mercado, sin falsear competencia ni favorecer a quienes participen, según el artículo 115.

Base normativa: Artículos 34 a 37 y 115 a 120 LCSP.

El expediente se inicia motivando la necesidad. Debe referirse a la totalidad del objeto, justificar procedimiento, clasificación, solvencia, criterios, valor estimado, necesidad y falta de medios en servicios, y decisión sobre lotes. Se incorporan pliego de cláusulas administrativas particulares y prescripciones técnicas, certificado de crédito o documento equivalente, fiscalización cuando proceda y demás informes. La aprobación del expediente dispone la apertura de la adjudicación y aprueba el gasto, conforme a los artículos 116 y 117.

Los contratos menores tienen valor estimado inferior a 40.000 euros en obras y a 15.000 euros en suministros o servicios, sin perjuicio de reglas especiales. Exigen informe motivado de necesidad y de ausencia de fraccionamiento, aprobación del gasto y factura; en obras, presupuesto y, cuando proceda, proyecto e informe de supervisión. Su duración no supera un año ni admite prórroga, de acuerdo con los artículos 29 y 118.

La tramitación urgente se justifica por necesidad inaplazable o aceleración por interés público: mantiene expediente y competencia, reduce plazos y establece inicio rápido de ejecución. La emergencia responde a acontecimientos catastróficos, grave peligro o necesidades de defensa; permite ordenar lo indispensable sin expediente previo, incluso sin crédito suficiente, con posterior rendición y regularización. Urgencia y emergencia no son grados intercambiables de una misma figura, conforme a los artículos 119 y 120.

En el contrato menor, «inferior» es decisivo: un servicio con valor estimado exactamente igual a 15.000 euros ya no entra en el artículo 118. La adjudicación directa no elimina la necesidad de justificar el contrato ni permite fraccionar artificialmente una necesidad unitaria.

Síntesis del apartado

La preparación convierte una necesidad pública en una licitación jurídicamente definida. Urgencia acelera un expediente; emergencia permite actuar inmediatamente ante una situación excepcional.

La adjudicación se realiza ordinariamente mediante procedimiento abierto o restringido, utilizando pluralidad de criterios basados en la mejor relación calidad-precio; el negociado solo procede en los casos legales. Los contratos menores siguen el artículo 118. El anuncio y los documentos se publican en el perfil y, cuando corresponde, en el Diario Oficial de la Unión Europea, conforme a los artículos 131 a 135.

Base normativa: Artículos 131 a 155 LCSP.

Los criterios deben estar vinculados al objeto, formularse objetivamente y garantizar competencia efectiva. Pueden ser económicos y cualitativos: calidad, características sociales o ambientales, organización del personal, servicio posventa, plazo o coste del ciclo de vida. La mejor relación calidad-precio se evalúa normalmente con pluralidad de criterios; las mejoras han de estar suficientemente especificadas y no alterar objeto, según los artículos 145 a 148.

Las proposiciones son secretas hasta su apertura y cada licitador presenta una, sin perjuicio de variantes autorizadas. Las ofertas anormalmente bajas no se excluyen automáticamente: debe pedirse justificación y analizarse costes, soluciones, obligaciones sociales, ambientales y laborales y posibles ayudas. La mesa o el órgano clasifica ofertas, requiere al mejor licitador la documentación y garantía y eleva o adopta la adjudicación, conforme a los artículos 139 a 150.

La adjudicación debe ser motivada, notificarse y publicarse con información suficiente para recurrir. La formalización se documenta y publica; cuando cabe recurso especial no puede efectuarse antes del plazo de espera legal. Si el adjudicatario no formaliza por causa imputable, se aplica la penalidad y puede adjudicarse al siguiente clasificado; si la causa es administrativa, se indemnizan daños acreditados, según los artículos 151 a 154. La decisión de no adjudicar o desistir exige razones de interés público o infracción no subsanable y se sujeta al artículo 152.

Secuencia ordinaria de adjudicación

Los plazos expresados en días por la LCSP son, como regla de su disposición adicional duodécima, días naturales, salvo indicación expresa de días hábiles. Si el último día es inhábil, se prorroga al primer día hábil siguiente.

La contratación es predominantemente electrónica. Las aplicaciones de comunicación y notificación deben poder acreditar fecha y hora de envío o puesta a disposición y de recepción o acceso, integridad del contenido e identidad del remitente. No basta con identificar el programa utilizado.

Síntesis del apartado

La adjudicación no es todavía el contrato ejecutándose. Tras comparar y clasificar ofertas se requiere documentación, se adjudica, se notifica y finalmente se formaliza.

En el procedimiento abierto, cualquier interesado puede presentar proposición y no se negocian sus términos. El abierto simplificado se admite dentro de los umbrales y condiciones del artículo 159, con criterios y trámites abreviados; su modalidad sumaria se reserva a valores inferiores y prestaciones no intelectuales en los términos legales.

Base normativa: Artículos 156 a 187 LCSP.

En el restringido, cualquier empresa solicita participar, pero solo presentan proposición los candidatos seleccionados conforme a criterios objetivos de solvencia; tampoco hay negociación. Es especialmente adecuado para servicios intelectuales complejos. El número de invitados debe permitir competencia efectiva, conforme a los artículos 160 a 165.

Los procedimientos con negociación permiten negociar condiciones con candidatos. El negociado con publicidad exige anuncio y concurre en los supuestos del artículo 167; el negociado sin publicidad se limita estrictamente a los casos del artículo 168, como ausencia de ofertas adecuadas, exclusividad técnica o artística, urgencia imperiosa no imputable o determinados supuestos de repetición y adquisición. La negociación no puede alterar requisitos mínimos ni criterios de adjudicación y debe respetar igualdad y trazabilidad, según los artículos 166 a 171.

El diálogo competitivo se utiliza cuando la Administración no puede definir por sí sola los medios o configuración jurídica y financiera de una solución compleja: dialoga con candidatos seleccionados y después solicita ofertas finales. La asociación para la innovación desarrolla y posteriormente adquiere productos, servicios u obras innovadores inexistentes en el mercado, mediante fases y objetivos intermedios. Los concursos de proyectos seleccionan planos o proyectos, principalmente en arquitectura, urbanismo, ingeniería o tratamiento de datos, mediante jurado independiente, conforme a los artículos 172 a 187.

El abierto simplificado del artículo 159.1 puede utilizarse, si concurren sus restantes requisitos, en obras de valor estimado igual o inferior a 2.000.000 de euros y en suministros o servicios de valor inferior al umbral de los artículos 21.1.a y 22.1.a, actualmente 140.000 euros. La modalidad abreviada del artículo 159.6 se reserva a obras inferiores a 80.000 euros y suministros o servicios inferiores a 60.000 euros, salvo prestaciones intelectuales.

Síntesis del apartado

Abierto y restringido excluyen negociación. Negociar solo es posible cuando la Ley lo habilita; diálogo competitivo y asociación para la innovación responden a necesidades complejas o inexistentes en el mercado.

Los contratos administrativos se ejecutan conforme a sus cláusulas, pliegos y LCSP, bajo las prerrogativas del órgano de contratación: interpretación, resolución de dudas, modificación por interés público, declaración de responsabilidad, suspensión, resolución e inspección. Estas potestades requieren audiencia y, en los casos legales, dictamen, conforme a los artículos 190 y 191. La ejecución se realiza a riesgo y ventura del contratista, salvo excepciones legales.

Base normativa: Artículos 188 a 202, 210 y 214 a 217 LCSP.

El contratista debe cumplir plazos total y parciales. La demora no necesita intimación previa; permite optar, atendidas las circunstancias, entre resolución y penalidades diarias, además de daños no cubiertos cuando corresponda. El incumplimiento defectuoso o de compromisos y condiciones especiales puede generar penalidades proporcionadas previstas en pliegos. El contratista indemniza daños a terceros causados por la ejecución, salvo orden inmediata y directa o vicio del proyecto elaborado por la Administración, conforme a los artículos 192 a 196.

La Administración paga el precio por prestación realizada, mediante abonos totales o parciales. Debe aprobar certificaciones o documentos de conformidad y pagar en los plazos del artículo 198; la demora genera intereses y costes de cobro, y el retraso prolongado habilita suspensión o resolución en los términos legales. Los créditos pueden cederse con notificación fehaciente, según los artículos 198 a 200.

Como regla, la Administración debe aprobar la certificación o documento de conformidad dentro de los treinta días siguientes a la entrega o prestación y abonar el precio dentro de los treinta días siguientes a esa aprobación. Transcurrido el plazo de pago, debe intereses de demora y costes de cobro. Si la demora supera cuatro meses, el contratista puede suspender el cumplimiento previo aviso con un mes; si supera seis meses, puede resolver y reclamar los perjuicios legales.

La cesión del derecho de cobro es posible. Para que sea eficaz frente a la Administración debe notificarse fehacientemente el acuerdo; desde que esta tiene conocimiento, el mandamiento de pago se expide a favor del cesionario.

El cumplimiento exige realización total a satisfacción y acto formal de recepción o conformidad dentro del plazo legal. Desde la recepción comienza el plazo de garantía; si no hay responsabilidades, se liquida y devuelve la garantía. La cesión cambia al contratista y requiere previsión, autorización y requisitos del artículo 214. La subcontratación encarga parte de la prestación sin sustituir al contratista frente a la Administración; está sujeta a comunicación, límites y pagos de los artículos 215 a 217.

Qué cubre la garantía definitiva

Recepción y plazo de garantía son momentos distintos. La recepción declara que la prestación ha sido entregada; durante el plazo de garantía todavía pueden aparecer vicios o responsabilidades. La devolución exige que venza ese plazo y que el contrato se haya cumplido satisfactoriamente o se resuelva sin culpa del contratista.

Síntesis del apartado

El contratista conserva la responsabilidad frente a la Administración aunque subcontrate. El pago tardío genera remedios progresivos y la garantía definitiva cubre penalidades, daños y otras responsabilidades legalmente tasadas.

La revisión de precios no es una actualización general por cualquier aumento de costes. Solo puede ser periódica y predeterminada en los contratos y condiciones que permite el artículo 103, previa justificación y fórmula fijada en pliegos. Como regla, procede cuando se haya ejecutado al menos el 20 % del importe y haya transcurrido un año desde la formalización; el primer 20 % y lo ejecutado durante el primer año quedan excluidos, salvo las excepciones legales. Los artículos 104 y 105 regulan el momento de referencia y el pago de diferencias.

Base normativa: Artículos 103 a 105 y 203 a 208 LCSP.

La modificación altera elementos de la prestación durante la vigencia. Puede estar prevista en el pliego con cláusula clara, precisa e inequívoca, hasta el límite del 20 % del precio inicial, sin introducir nuevos precios unitarios no previstos. Si no estaba prevista, solo cabe por prestaciones adicionales, circunstancias imprevisibles o modificación no sustancial, cumpliendo estrictamente el artículo 205. No puede utilizarse para eludir una nueva licitación ni cambiar la naturaleza global del contrato.

Las modificaciones son obligatorias para el contratista cuando, aislada o conjuntamente, no exceden del 20 % del precio inicial; por encima requieren conformidad y, si falta, puede proceder resolución. Deben tramitarse, formalizarse y publicarse conforme a los artículos 206 y 207. La potestad administrativa de modificar por interés público no equivale a una facultad contractual ilimitada.

La suspensión detiene total o parcialmente la ejecución. Debe levantarse acta que identifique circunstancias y situación de hecho; la Administración abona los daños efectivamente sufridos dentro de los conceptos y condiciones del artículo 208. Revisión, modificación y suspensión producen efectos diferentes y tienen presupuestos propios.

La Ley 11/2023 amplió los supuestos de revisión. Además de obras, fabricación de armamento, suministro de energía y contratos con recuperación de la inversión igual o superior a cinco años, puede admitirse justificadamente en otros contratos cuando materias primas, bienes intermedios y energía superen el 20 % del presupuesto base; en ese caso solo se revisa la fracción correspondiente.

Síntesis del apartado

Revisar el precio no equivale a modificar el objeto. La regla temporal vigente es un año, no dos, y toda modificación necesita una habilitación legal concreta.

El incumplimiento no produce siempre resolución. Si es defectuoso, parcial o tardío, los pliegos y la Ley pueden establecer penalidades; si causa daños superiores, procede indemnización. Ante demora, el órgano de contratación puede conceder ampliación con penalidades o resolver cuando la gravedad y las reglas legales lo justifiquen. Las penalidades se imponen por acuerdo inmediatamente ejecutivo y se descuentan de pagos o garantía, conforme a los artículos 192 a 194.

Base normativa: Artículos 192 a 196 y 209 a 213 LCSP.

Los contratos se extinguen por cumplimiento o por resolución, según el artículo 209. Son causas generales de resolución la muerte o incapacidad del contratista individual o extinción de la sociedad, insolvencia, mutuo acuerdo, demora, impago administrativo, incumplimiento de la obligación principal o de obligaciones esenciales calificadas, imposibilidad de ejecutar en los términos pactados y demás causas contractuales o específicas, conforme al artículo 211.

La aplicación de la causa atiende a su naturaleza. La insolvencia abre los efectos legalmente previstos; el mutuo acuerdo solo procede si no concurre otra causa imputable al contratista y el interés público aconseja no continuar; en caso de concurrencia de causas con efectos distintos se atiende, como regla, a la primera en el tiempo. La resolución la acuerda el órgano de contratación mediante procedimiento contradictorio, conforme al artículo 212.

Los efectos dependen de la causa. En mutuo acuerdo son los pactados. Si el contrato se resuelve por incumplimiento culpable del contratista, se incauta la garantía y este debe además indemnizar los daños que excedan de su importe; si la causa es imputable a la Administración, esta indemniza los daños legales. La resolución implica comprobación, medición y liquidación de lo ejecutado y puede requerir continuidad temporal para evitar grave trastorno al servicio, según el artículo 213.

En la demora del contratista no hace falta intimación previa. Si el pliego no establece otra penalidad, la Ley prevé una penalidad diaria de 0,60 euros por cada 1.000 euros del precio del contrato, IVA excluido. Cada vez que las penalidades alcancen un múltiplo del 5 % del precio, el órgano puede resolver o continuar imponiendo nuevas penalidades.

Síntesis del apartado

El incumplimiento no conduce automáticamente a la resolución. Debe identificarse la obligación incumplida, su gravedad, la respuesta prevista y, si se resuelve por culpa del contratista, aplicar correctamente incautación e indemnización.

La contratación pública está sometida al principio de legalidad durante todo su ciclo. Que un contrato haya sido adjudicado o formalizado no impide examinar si la preparación, la selección del contratista o el propio contenido contractual infringieron el ordenamiento. Los artículos 38 a 43 LCSP construyen un régimen específico de invalidez que debe leerse junto con la Ley 39/2015. La primera pregunta no es si existe cualquier irregularidad, sino qué acto está viciado, cuál es la gravedad del defecto y por qué cauce puede declararse.

Base normativa: Artículos 38 a 43 LCSP y 47, 48, 106 y 107 LPAC.

Los contratos celebrados por poderes adjudicadores, incluidos los contratos subvencionados sujetos a regulación armonizada, son inválidos cuando lo sea alguno de sus actos preparatorios o el procedimiento de adjudicación, por concurrir una causa de Derecho administrativo o una causa de Derecho civil. También pueden ser inválidas las cláusulas contractuales cuyo contenido sea ilegal. La invalidez del contrato no se identifica, por tanto, con un incumplimiento posterior: una prestación mal ejecutada plantea cumplimiento, penalidades o resolución; una adjudicación realizada mediante un procedimiento jurídicamente viciado plantea invalidez.

Las causas de Derecho administrativo se dividen en nulidad de pleno derecho y anulabilidad. La nulidad queda reservada a las infracciones especialmente graves y tasadas. La LCSP incorpora, en primer lugar, las causas generales del artículo 47.1 LPAC, como la lesión de derechos susceptibles de amparo, la incompetencia manifiesta por materia o territorio, el contenido imposible o la omisión total y absoluta del procedimiento. A ellas añade causas contractuales específicas.

Entre las causas específicas de nulidad figura la falta de capacidad de obrar o de solvencia económica, financiera, técnica o profesional; la falta de habilitación empresarial o profesional exigible; la falta de clasificación cuando proceda; y la concurrencia de una prohibición de contratar. No se trata de defectos accesorios: afectan a la aptitud misma del adjudicatario para contratar con el sector público.

También constituye nulidad la carencia o insuficiencia de crédito, salvo los supuestos legalmente exceptuados, y determinadas vulneraciones graves de las garantías de publicidad y concurrencia. La Ley sanciona, entre otros casos, la falta de publicación del anuncio de licitación cuando sea preceptiva, la inobservancia del plazo de espera antes de formalizar un contrato susceptible de recurso especial, la formalización pese a haberse interpuesto el recurso con la consiguiente suspensión automática y el incumplimiento de las normas de adjudicación de los contratos basados en acuerdos marco o sistemas dinámicos cuando haya impedido recurrir.

La nulidad alcanza además a los contratos celebrados sin respetar obligaciones esenciales del Derecho de la Unión cuya infracción haya sido declarada por el Tribunal de Justicia en el procedimiento correspondiente. En los encargos a medios propios, la falta de alguno de los requisitos legales para que una entidad tenga esa condición también constituye causa de nulidad. Con ello se evita utilizar la cooperación interna como adjudicación directa cuando no concurren sus presupuestos.

Las restantes infracciones del ordenamiento constituyen, con carácter general, causas de anulabilidad, conforme al artículo 48 LPAC. La LCSP menciona expresamente varias: incumplir las circunstancias y requisitos para modificar contratos; vulnerar las reglas sobre encargos a medios propios cuando el defecto no esté incluido entre las causas de nulidad; otorgar ventajas a empresas que hayan contratado previamente con una Administración de manera contraria a las reglas sobre compatibilidad; o incumplir determinadas exigencias de publicidad, plazos y adjudicación establecidas por la Ley.

La diferencia entre nulidad y anulabilidad no es meramente terminológica. Condiciona el procedimiento de revisión, la posibilidad de convalidación y la estabilidad de la actuación administrativa. La nulidad expresa un defecto radical y puede revisarse de oficio en los términos del artículo 106 LPAC, con dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente. La anulabilidad puede dar lugar a declaración de lesividad conforme al artículo 107 LPAC cuando la Administración pretenda impugnar ante la jurisdicción contencioso-administrativa un acto favorable para el interesado.

La declaración de nulidad de los actos preparatorios o de la adjudicación determina, como regla, la nulidad del contrato, que entra en fase de liquidación. Las partes deben restituirse recíprocamente las cosas recibidas y, si no fuera posible, devolver su valor. La parte culpable debe indemnizar los daños y perjuicios. No obstante, si el cese inmediato de la prestación ocasionara un grave trastorno al servicio público, el acuerdo puede disponer la continuación provisional, bajo las mismas cláusulas, hasta que se adopten medidas urgentes para evitar el perjuicio.

No toda invalidez de una actuación previa se comunica automáticamente a todo el contrato. Debe analizarse la conexión entre el acto viciado y la adjudicación. Del mismo modo, la invalidez de actos que no sean preparatorios solo afecta a estos y a sus consecuencias. Operan aquí las técnicas generales de conservación, conversión y limitación de la extensión del vicio, siempre que no se mantenga el resultado de una infracción esencial.

Las causas de invalidez de Derecho civil se someten a los requisitos y plazos del ordenamiento civil, pero el procedimiento para hacerlas valer se ajusta a las reglas aplicables a los actos y contratos administrativos. Esta remisión no convierte todo defecto contractual en civil: primero hay que determinar si la infracción afecta al ejercicio de potestades públicas de preparación y adjudicación o a elementos regidos por el Derecho privado.

Síntesis del apartado

La invalidez se refiere a la legalidad de la formación o del contenido del contrato, no a la calidad de su ejecución. Deben distinguirse acto viciado, causa de nulidad o anulabilidad, cauce de declaración y efectos sobre el contrato.

Las decisiones contractuales no se impugnan siempre por la misma vía. La LCSP establece un recurso especial en materia de contratación para determinados contratos y actos, mientras que las decisiones no incluidas en su ámbito se someten a los recursos administrativos ordinarios de la Ley 39/2015 o se impugnan directamente ante la jurisdicción competente. Para elegir el cauce hay que responder, por este orden, a tres preguntas: qué entidad contrata, qué contrato y valor estimado están afectados, y qué actuación concreta se pretende recurrir.

Base normativa: Artículos 44 a 60 LCSP; artículos 112 a 126 LPAC; artículo 27 LCSP y Ley 29/1998.

El recurso especial es potestativo y gratuito. Que sea potestativo significa que el legitimado puede interponerlo o acudir directamente a la jurisdicción contencioso-administrativa; no significa que pueda utilizar simultáneamente el recurso especial y los recursos administrativos ordinarios. Los actos susceptibles de recurso especial no admiten recurso administrativo ordinario. Frente a las resoluciones del tribunal contractual tampoco cabe recurso administrativo: son ejecutivas y solo pueden impugnarse ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

Con carácter general, el artículo 44 LCSP comprende contratos de obras cuyo valor estimado sea superior a tres millones de euros y contratos de suministros y servicios cuyo valor estimado sea superior a cien mil euros. Incluye asimismo acuerdos marco y sistemas dinámicos destinados a celebrar contratos de esas características, concesiones de obras o servicios con valor estimado superior a tres millones, determinados contratos administrativos especiales y contratos subvencionados. También son recurribles ciertos encargos cuando no sea posible fijar su importe o su duración total, incluidas las prórrogas, alcance cinco años o más.

No basta con que el contrato se encuentre dentro del ámbito objetivo: el acto impugnado también debe figurar entre los legalmente recurribles. Lo son los anuncios de licitación, los pliegos y documentos que establecen las condiciones de la contratación; determinados actos de trámite cualificados; los acuerdos de adjudicación; las modificaciones que debieron ser objeto de una nueva adjudicación; la formalización de encargos a medios propios que incumplan sus requisitos; y los acuerdos de rescate de concesiones.

Los actos de trámite cualificados son los que deciden directa o indirectamente la adjudicación, impiden continuar el procedimiento o producen indefensión o perjuicio irreparable. La Ley incluye expresamente los actos de la mesa o del órgano de contratación que admiten o excluyen ofertas o candidatos, incluidas las exclusiones por considerar una oferta anormalmente baja tras aplicar el procedimiento legal. Una mera actuación interna sin efecto decisorio no adquiere carácter recurrible por el solo hecho de producirse durante la licitación.

No cabe recurso especial respecto de los procedimientos seguidos mediante tramitación de emergencia. Los defectos distintos de los enumerados pueden hacerse valer al recurrir la adjudicación o por los restantes medios previstos en el ordenamiento. Esta delimitación evita fragmentar el procedimiento con impugnaciones frente a cada actuación auxiliar.

Está legitimada cualquier persona física o jurídica cuyos derechos o intereses legítimos, individuales o colectivos, se hayan visto perjudicados o puedan resultar afectados directa o indirectamente por la decisión. También se reconoce legitimación a organizaciones sindicales cuando pueda deducirse fundadamente que la ejecución incumple obligaciones sociales o laborales respecto de trabajadores participantes, y a organizaciones empresariales sectoriales representativas de los intereses afectados.

La competencia para resolver corresponde a órganos administrativos especializados e independientes. En el ámbito estatal actúa el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales. Sus miembros ejercen sus funciones con independencia e inamovilidad en los términos legales. La especialización y separación respecto del órgano de contratación son garantías esenciales: el recurso no lo decide quien adoptó la adjudicación impugnada.

Antes de interponer el recurso pueden solicitarse medidas cautelares para corregir infracciones o impedir otros perjuicios, incluida la suspensión del procedimiento o de decisiones adoptadas. La presentación del recurso contra el acto de adjudicación produce la suspensión automática de la tramitación, salvo en los contratos basados en acuerdo marco o específicos de un sistema dinámico, sin perjuicio de las medidas que el tribunal adopte. Este efecto explica por qué la adjudicación no puede formalizarse durante el plazo de espera en los casos legalmente previstos.

El procedimiento se inicia mediante escrito. El plazo general es de quince días hábiles, pero el día inicial varía según el acto: publicación del anuncio, acceso a los pliegos, notificación de la adjudicación o conocimiento de la posible infracción. Existen reglas especiales para modificaciones, encargos a medios propios y causas de nulidad. Por ello no basta memorizar «quince días»: debe identificarse desde qué hecho comienza el cómputo.

El escrito identifica el acto recurrido, el motivo, los medios de prueba y, en su caso, las medidas solicitadas. Puede presentarse en los lugares previstos por la Ley, incluidos el registro del órgano de contratación y el del órgano competente para resolver. El tribunal reclama el expediente, da traslado a los restantes interesados y resuelve con criterios de congruencia. Puede inadmitir por incompetencia, falta de legitimación, impugnación de un acto no recurrible o presentación fuera de plazo.

La resolución estima total o parcialmente, desestima o inadmite. Si aprecia ilegalidad puede anular decisiones, cláusulas o actuaciones y ordenar la retroacción; también puede imponer al órgano de contratación la indemnización de daños en los términos legales. La resolución debe ser motivada y congruente, y levanta la suspensión cuando corresponda. La temeridad o mala fe del recurrente puede dar lugar a multa, pero nunca se exige tasa por utilizar el recurso.

Los actos que no reúnen los requisitos del artículo 44 se recurren conforme a la LPAC, cuando tengan naturaleza administrativa. Procederá alzada si no ponen fin a la vía administrativa o reposición potestativa si la ponen, salvo norma especial; también puede acudirse a la jurisdicción una vez cumplidos los presupuestos procesales. En los contratos privados debe atenderse a la separación entre preparación y adjudicación, sometidas al control público en los términos de la LCSP, y efectos y extinción, que pueden corresponder al orden civil.

El artículo 27 LCSP distribuye la jurisdicción. El orden contencioso-administrativo conoce, entre otras materias, la preparación, adjudicación, efectos, modificación y extinción de los contratos administrativos; la preparación y adjudicación de determinados contratos privados de poderes adjudicadores; y los recursos contra resoluciones de los tribunales contractuales. El orden civil conoce las controversias relativas a efectos y extinción de contratos privados en los supuestos que la Ley le reserva. Por tanto, «contrato del sector público» no equivale en todos los casos a «jurisdicción contencioso-administrativa para cualquier controversia».

Síntesis del apartado

El recurso especial no es un recurso general contra toda decisión contractual. Su aplicación depende simultáneamente del contrato, de su valor y del acto impugnado; cuando no procede, hay que identificar el recurso administrativo o la vía judicial correspondiente.

Diez trampas frecuentes

1. Una fundación pública puede ser poder adjudicador sin ser Administración pública. 2. La concesión exige transferencia de riesgo operacional. 3. El presupuesto base incluye IVA; el valor estimado lo excluye. 4. El contrato menor exige valor inferior, no igual, a 40.000 o 15.000 euros. 5. Urgencia reduce plazos; emergencia permite actuar sin expediente previo respecto de lo indispensable. 6. Abierto y restringido no permiten negociar. 7. Los días son naturales salvo indicación expresa de días hábiles. 8. La revisión ordinaria exige un año y un 20 % ejecutado, no dos años. 9. Una modificación no prevista no se justifica simplemente por ser conveniente. 10. En la resolución culpable se incauta la garantía y se indemniza el exceso de daños.

Síntesis final

El tema se domina siguiendo el recorrido del contrato y diferenciando conceptos próximos. La mayoría de errores de examen nace de intercambiar categorías —precio y valor estimado, revisión y modificación, urgencia y emergencia, penalidad y resolución— o de memorizar una cifra histórica sin comprobar su vigencia.