Explicación del Tema 29 de Administrativo de la Seguridad Social

El procedimiento de apremio permite a la Tesorería General de la Seguridad Social (TGSS) ejecutar administrativamente una deuda no satisfecha, sin necesidad de obtener previamente una sentencia judicial. Se inicia mediante la emisión de la providencia de apremio una vez transcurrido el plazo reglamentario de ingreso y, cuando procedan una reclamación de deuda o un acta de liquidación, después de que estas hayan adquirido firmeza en vía administrativa —artículo 38.1 LGSS—.

La providencia constituye por sí misma título ejecutivo suficiente y tiene la misma fuerza ejecutiva que una sentencia judicial para actuar contra los bienes y derechos de los responsables. Su omisión determina la improcedencia de la vía de apremio —artículo 38.2 LGSS y artículo 84.1 del Real Decreto 1415/2004—. No deben confundirse, por tanto, el período ejecutivo, que deriva de la falta de ingreso en plazo, y el procedimiento de apremio formalmente abierto por la providencia.

El artículo 85 del Real Decreto 1415/2004 distingue dos formas de emisión. La providencia se dicta sin reclamación de deuda o acta previa cuando faltan total o parcialmente cuotas correctamente calculadas de trabajadores en alta y las obligaciones de liquidación se cumplieron dentro de plazo, así como en las cuotas calculadas mediante liquidación simplificada. En los restantes supuestos se emite después de que venza sin pago el plazo señalado en la reclamación o acta y estas sean firmes en vía administrativa.

Una vez firme la providencia sin ingreso, el recaudador ejecutivo acumula en un solo procedimiento las providencias dictadas contra el mismo responsable, salvo que las circunstancias aconsejen separarlas. Se ejecutan primero las garantías existentes y después se embargan bienes y derechos para su enajenación o adjudicación a la TGSS —artículos 87.1 y 87.2 del Real Decreto 1415/2004—.

La ejecución alcanza principal, recargos, intereses y costas causadas o previsibles, siempre con respeto al principio de proporcionalidad. Las actuaciones pueden prever un incremento de hasta el 10 % de la cuantía exigible por intereses y costas futuras, aunque la previsión de costas no puede superar el 3 % de la deuda. Cualquier exceso efectivamente cobrado se devuelve de inmediato, salvo que exista embargo u orden de retención —artículo 38.5 LGSS y artículos 87.3 y 87.4 del Real Decreto 1415/2004—.

La distinción entre período ejecutivo y procedimiento de apremio evita un error frecuente. El impago al vencer el plazo sitúa la deuda en una fase ejecutiva y permite aplicar los recargos correspondientes, pero la ejecución material sobre el patrimonio requiere la providencia. Esta individualiza la deuda y habilita formalmente las actuaciones de garantía, embargo y realización.

La emisión directa procede cuando la Administración ya dispone de una liquidación suficiente y no necesita un acto declarativo adicional: cuotas de trabajadores en alta correctamente calculadas cuando se cumplieron las obligaciones de liquidación, o cuotas determinadas mediante liquidación simplificada. Si la deuda depende de una reclamación o de un acta, debe vencer su plazo de ingreso y alcanzarse la firmeza administrativa antes de expedir la providencia.

La acumulación de providencias responde a economía procedimental: frente a un mismo responsable pueden tramitarse conjuntamente varias deudas. Esto no borra la identidad de cada una ni impide que un motivo de suspensión o extinción afecte solo a determinados períodos. El expediente debe permitir conocer en todo momento qué títulos se ejecutan y qué cantidades siguen pendientes.

La providencia identifica al responsable, el concepto, el período y el importe pendiente por principal y recargo, declara que la deuda no se ha satisfecho e indica la fecha de expedición. También contiene tres advertencias esenciales: el plazo de ingreso, la ejecución posterior de garantías y bienes, y el carácter tasado de la impugnación —artículo 84.2 del Real Decreto 1415/2004—.

Si la deuda no se paga en los quince días naturales siguientes a la notificación, se exigen los intereses de demora devengados desde el final del plazo reglamentario de ingreso. Una vez firme la providencia y persistiendo el impago, se ejecutan las garantías y, en su caso, se embargan bienes suficientes para cubrir todos los componentes de la deuda y las costas —artículo 38.2 LGSS y artículo 84.2.e) y f) del Real Decreto 1415/2004—.

Contra la providencia solo cabe recurso de alzada basado en alguno de estos cinco motivos, debidamente justificado —artículo 38.3 LGSS y artículo 86.1 del Real Decreto 1415/2004—:

• pago;
• prescripción;
• error material o aritmético en la determinación de la deuda;
• condonación, aplazamiento o suspensión del procedimiento;
• falta de notificación de la reclamación de deuda, del acta de liquidación o de las resoluciones originadas por estas o por las autoliquidaciones, cuando la notificación fuera procedente.

El recurso interpuesto contra la propia providencia por uno de esos motivos suspende el procedimiento sin garantía hasta que se notifique su resolución —artículo 86.2 del Real Decreto 1415/2004—. La regla cambia para los recursos contra otros actos del procedimiento ejecutivo: no producen suspensión si no se paga, se aporta aval suficiente o se consigna la deuda, incluidos recargo, intereses y un 3 % del principal a cuenta de las costas —artículo 38.4 LGSS—.

La garantía constituida se ejecuta antes que otros bienes. El artículo 88 del Real Decreto 1415/2004 diferencia la garantía personal, cuyo garante es requerido hasta el límite garantizado; la garantía real sobre bienes enajenables, que se realiza con preferencia; y el dinero consignado o depositado, que debe ingresarse en veinticuatro horas cuando el depositario no es la propia Administración. Si la garantía resulta insuficiente o desproporcionada, pueden embargarse otros bienes sin esperar a su completa ejecución.

Los motivos de oposición no permiten reabrir cualquier cuestión sobre la deuda. El error material o aritmético debe ser patente y no encubrir una discrepancia jurídica sobre la liquidación; la falta de notificación solo opera cuando el acto previo era exigible; y la prescripción debe referirse a la concreta acción de cobro. Las alegaciones ajenas a esos motivos pueden discutirse por la vía correspondiente contra el acto originario, pero no paralizan la providencia.

El recurso de alzada debe interponerse dentro de un mes. Si invoca y justifica uno de los cinco motivos legales, suspende el procedimiento sin aval ni consignación hasta la notificación de su resolución. Esta regla especial no se extiende automáticamente a la impugnación de una diligencia de embargo, una valoración u otro acto ejecutivo: para esos actos rige el sistema general de pago, consignación o garantía suficiente.

Debe diferenciarse el devengo del interés de su exigibilidad. El interés se calcula desde el final del plazo reglamentario de ingreso, pero la providencia advierte que se exigirá si el pago no se efectúa dentro de los quince días naturales siguientes a su notificación. Pagar dentro de esos quince días evita que se exijan los intereses ya devengados, aunque no elimina el recargo incluido en la providencia.

El embargo presupone una providencia firme y la falta de pago. Para localizar patrimonio, las unidades de recaudación ejecutiva pueden requerir información a las administraciones públicas, registros públicos, personas o entidades obligadas y al propio responsable. La falta de manifestación de bienes por el deudor le impide invocar después la alteración del orden respecto de bienes que no señaló —artículo 89 del Real Decreto 1415/2004—.

El deber general de información comprende datos, antecedentes y justificantes con relevancia recaudatoria y no puede quedar amparado por el secreto bancario. La investigación de movimientos de cuentas y otras operaciones requiere autorización previa del director provincial competente y debe concretar al deudor, las operaciones y el período investigado. Los requerimientos a entidades financieras se cumplimentan, como regla, en un máximo de diez días —artículo 40 LGSS y artículo 90 del Real Decreto 1415/2004—.

La unidad ejecutiva elige primero los bienes atendiendo conjuntamente a su mayor facilidad de enajenación y a la menor onerosidad para el apremiado. Si esos criterios no pueden aplicarse, rige el orden subsidiario de la Ley de Enjuiciamiento Civil. El deudor puede proponer otra prelación si los bienes ofrecen igual eficacia y rapidez, no perjudican a terceros y no se pospone el dinero efectivo o depositado en cuentas —artículo 91 del Real Decreto 1415/2004—.

No pueden embargarse los bienes declarados inembargables por los artículos 605 y 606 de la Ley de Enjuiciamiento Civil u otra ley. Para salarios, pensiones y prestaciones se aplican los límites del artículo 607 de aquella ley. Tampoco deben trabarse bienes cuyo producto previsiblemente no cubra el coste de realización; si esa insuficiencia se comprueba después, cabe levantar el embargo con autorización del director provincial —artículo 92 del Real Decreto 1415/2004—.

Cada actuación se documenta mediante una diligencia de embargo, notificada al apremiado y, si afecta a bienes gananciales, también a su cónyuge. Cuando recae sobre una cuota indivisa, se limita a la participación del deudor y se notifica a los condóminos —artículo 93 del Real Decreto 1415/2004—. Pagada íntegramente la deuda, se alzan los embargos subsistentes y se cancelan sus anotaciones registrales —artículo 95—.

Quien incumple u obstaculiza una orden de embargo se expone a las actuaciones administrativas y, en su caso, penales procedentes. El depositario que, con conocimiento del embargo, consiente el levantamiento del bien responde solidariamente hasta el valor que hubiera podido embargarse o enajenarse; a estos efectos también es depositario quien paga sueldos, pensiones o créditos trabados —artículo 41 LGSS y artículo 94 del Real Decreto 1415/2004—.

La investigación patrimonial no autoriza solicitudes genéricas e ilimitadas. Los requerimientos deben guardar relación con una deuda en apremio y concretar sujeto, información y período. En el acceso a movimientos de cuentas se exige autorización previa del director provincial, lo que añade un control específico por la intensidad de los datos solicitados.

La elección de bienes no sigue mecánicamente una lista cerrada. El recaudador pondera liquidez, facilidad de transmisión, cargas, conservación y perjuicio para el deudor. Solo cuando esos criterios no permiten decidir se acude al orden subsidiario de la LEC. El responsable puede proponer una alternativa, pero debe ofrecer la misma eficacia recaudatoria y no puede utilizarla para retrasar la traba del dinero disponible.

La proporcionalidad actúa en dos sentidos. El embargo debe alcanzar bienes suficientes para cubrir todos los componentes previsibles de la deuda, pero no debe exceder manifiestamente de ellos. Tampoco se traban bienes cuyo valor de realización previsiblemente no cubra los costes que generaría su venta, pues el procedimiento agravaría la deuda sin proporcionar un ingreso útil.

El Reglamento adapta la traba a la naturaleza del bien. El dinero efectivo se ingresa inmediatamente. En cuentas bancarias, la diligencia puede extenderse a todos los saldos y bienes del titular existentes en la entidad, dentro del ámbito indicado, pero el embargo queda limitado al saldo disponible en la fecha en que aquella se recibe. La entidad retiene el importe y lo ingresa una vez transcurrido el plazo reglamentario —artículo 96 del Real Decreto 1415/2004—.

Los créditos y derechos realizables se notifican al pagador, que debe retener su importe a medida que vencen. Los títulos, valores y activos financieros se traban a través de la entidad depositaria o gestora. En participaciones sociales y acciones no cotizadas, el embargo se comunica a los administradores de la sociedad y comprende los derechos económicos devengados desde su práctica —artículos 97 a 99—.

El embargo de intereses, rentas y frutos se comunica al pagador o arrendatario. Los sueldos, salarios, pensiones y prestaciones se retienen con la periodicidad de su pago y dentro de los límites legales; las cantidades retenidas se ingresan hasta cancelar la deuda —artículos 100 y 101—.

En los restantes bienes muebles y semovientes, la diligencia los identifica y puede acompañarse de su depósito. Los bienes inmuebles se describen con sus datos registrales, titularidad, cargas y situación posesoria; la diligencia se notifica además al cónyuge, terceros poseedores y acreedores hipotecarios, y se expide mandamiento de anotación al Registro de la Propiedad. Si la ejecución sobre elementos aislados puede destruir la continuidad productiva, cabe embargar la empresa como unidad —artículos 102 a 106 del Real Decreto 1415/2004—.

Los bienes pueden permanecer depositados en locales de la TGSS, de otras entidades colaboradoras, del propio deudor o de un tercero idóneo. El depositario debe custodiar, conservar y exhibir los bienes, rendir cuentas y entregarlos cuando se le requiera; responde de los daños causados por dolo o negligencia y puede tener derecho al reembolso de gastos indispensables —artículos 107 a 109—.

En las cuentas bancarias, la entidad debe inmovilizar el saldo comprendido en la diligencia sin exceder de la deuda. La titularidad compartida no permite presumir que todo el saldo pertenece al apremiado: debe atenderse al régimen de titularidad y a la información disponible, sin perjuicio de las reclamaciones de terceros. Las cantidades retenidas se ingresan cuando vence el plazo reglamentario previsto para que el afectado pueda formular las alegaciones procedentes.

Los salarios y pensiones exigen trabajar por tramos. Hasta un SMI son inembargables; sobre la cuantía que excede y llega al doble del SMI se aplica el 30 %, y los sucesivos tramos aplican el 50 %, 60 %, 75 % y 90 %. La escala se calcula sobre la percepción líquida después de los descuentos públicos y, si existen varias percepciones, se acumulan para aplicar una sola vez el mínimo inembargable.

La anotación registral del embargo de inmuebles no crea la deuda, pero publica la traba y determina su prioridad frente a actos posteriores. Por eso la diligencia debe notificarse también a terceros poseedores y acreedores hipotecarios y pignoraticios. Las cargas anteriores no desaparecen por la subasta y condicionan la valoración económica del bien.

La realización comienza con la valoración de los bienes a precios de mercado. Notificada la tasación, el deudor dispone de quince días, ampliables según las circunstancias, para presentar una valoración contradictoria. Si la diferencia no excede del 20 % de la menor, prevalece la más alta; si la supera, se designa un tercer perito cuya valoración debe situarse entre las anteriores —artículo 110 del Real Decreto 1415/2004—.

El valor obtenido sirve como tipo de enajenación. Las cargas reales anteriores y preferentes que permanezcan subsistentes se descuentan del valor. Si absorben o superan este, el tipo será el importe de la deuda cuando no exceda del valor del bien, o el propio valor cuando la deuda sea superior. Los muebles pueden agruparse en lotes homogéneos o en los que favorezcan la concurrencia —artículos 111 y 112—.

El artículo 113 establece tres modalidades:

En el concurso, la providencia fija presentación de ofertas, fianza, forma de pago y posibles condiciones profesionales o de retirada. El director provincial adjudica a la oferta más ventajosa —no solo económicamente— o declara desierto el concurso dentro de los cinco días hábiles posteriores al cierre de proposiciones —artículo 113 bis—.

Puede licitar cualquier persona con capacidad de obrar y sin restricción legal, salvo el personal de la unidad ejecutiva, tasadores, depositarios y funcionarios directamente implicados. La forma de enajenación se acuerda por providencia del director provincial al que esté adscrita la unidad ejecutiva —artículos 114 y 115—.

La valoración administrativa debe reflejar el precio de mercado y no el importe de la deuda. El apremiado puede presentar otra tasación dentro de quince días. Si ambas difieren más del 20 % de la menor, interviene un tercer perito; su valoración no puede quedar fuera del intervalo formado por las anteriores. Con ello se evita que una discrepancia extrema permita fijar arbitrariamente el tipo.

El tipo de enajenación no siempre coincide con el valor de tasación. Las cargas reales anteriores y preferentes que subsistirán después de la venta se descuentan porque el adquirente deberá soportarlas. Si su importe absorbe el valor, el reglamento utiliza reglas alternativas relacionadas con la deuda perseguida y el propio valor del bien.

Subasta, concurso y adjudicación directa no son opciones equivalentes a elección libre del órgano. La subasta garantiza la concurrencia general y constituye la vía ordinaria. El concurso permite valorar condiciones adicionales cuando la naturaleza o volumen de los muebles o semovientes lo aconseja. La adjudicación directa requiere alguno de los presupuestos excepcionales expresos y debe motivarse.

La providencia de subasta fija un plazo de ofertas no inferior a un mes, fecha, hora, lugar y tipo. Se notifica al deudor, cónyuge, depositario, condueños, acreedores hipotecarios o pignoraticios y titulares de embargos anteriores. Hasta la adjudicación, el bien puede liberarse mediante el pago total de deuda, recargo, intereses y costas —artículo 116 del Real Decreto 1415/2004—.

El anuncio se publica en el tablón de la sede electrónica de la Secretaría de Estado de la Seguridad Social y contiene la identificación del bien, cargas, condiciones, plazos y reglas de depósito. La oferta escrita exige un depósito del 25 % del tipo; quien se incorpora en el acto constituye el 30 % y se entiende que ofrece el 75 %. Las posturas verbales deben ser iguales o superiores al 75 % y diferenciarse al menos en un 2 % del tipo —artículos 117, 118 y 120.2 y 120.3—.

En la primera subasta, sin posturas verbales, se aprueba el remate si la mejor oferta supera el 60 % del tipo o, siendo inferior, cubre deuda, recargos, intereses y costas; para inmuebles nunca puede quedar por debajo del 25 %. Si la mejor oferta no alcanza el 75 % ni cubre la deuda, el deudor dispone de tres días hábiles para presentar a un tercero que la mejore hasta ese límite —artículo 120.5—.

La segunda subasta rebaja el umbral general al 50 %; motivadamente puede aceptarse una oferta inferior que no cubra la deuda si supera al menos el 25 %. El adjudicatario completa el precio en cinco días hábiles y pierde el depósito si incumple. La TGSS puede ejercer tanteo antes de emitir el certificado o escritura y dentro de treinta días —artículos 120.7 a 120.10 y 121—.

La adjudicación directa solo procede excepcionalmente cuando la segunda subasta queda desierta sin adjudicación a la TGSS o cuando razones justificadas hacen imposible o inconveniente promover concurrencia. En el primer caso debe autorizarse en tres meses; las actuaciones de adjudicación se desarrollan en los seis meses siguientes. Para ciertos inmuebles opera un mínimo del 25 % del tipo, en los términos del artículo 123 bis del Real Decreto 1415/2004.

Los bienes no enajenados que resulten útiles para sus fines pueden adjudicarse a la TGSS. El valor de adjudicación equivale al débito perseguido sin exceder del 80 % del valor que sirvió de tipo, y extingue la deuda hasta esa cuantía. La competencia sobre inmuebles corresponde al director general, mientras que los muebles pueden adjudicarse por el director provincial —artículos 124 a 126—.

Las costas son los gastos ocasionados por el procedimiento: investigación patrimonial, peritos, documentos, depósito, administración y otros imprescindibles autorizados. Aunque la TGSS los anticipe, corresponden al apremiado; no incluyen los gastos ordinarios de la Administración. Cada partida necesita justificante y se devuelve si se anula la liquidación o el apremio que la originó —artículo 38.7 LGSS y artículos 127 y 128 del Real Decreto 1415/2004—.

La presentación de ofertas escritas y la formulación de posturas verbales responden a garantías distintas. El depósito demuestra solvencia y seriedad; si el adjudicatario no completa el precio dentro de cinco días hábiles, lo pierde y puede responder de los perjuicios. El derecho de tanteo permite a la TGSS colocarse en la posición del adjudicatario antes del certificado o escritura o dentro de los treinta días siguientes, devolviendo al licitador las cantidades satisfechas.

La adjudicación a la TGSS no equivale a cobrar automáticamente toda la deuda. El bien se incorpora por el débito perseguido con el límite del 80 % del valor que sirvió de tipo y la deuda solo se extingue hasta esa cuantía. Si queda un saldo, el procedimiento puede continuar sobre otros bienes; si el valor adjudicado excedería de lo debido, opera el límite del débito.

Un crédito se califica administrativamente como incobrable cuando, agotado el apremio contra todos los bienes y derechos conocidos y embargables de los responsables, no ha podido cobrarse totalmente. También procede cuando los únicos bienes conocidos solo permiten ingresos futuros notoriamente insuficientes. No cabe esa calificación mientras el responsable ejerza una actividad que implique la inclusión y alta de trabajadores en algún régimen del sistema —artículo 129.1 del Real Decreto 1415/2004—.

La decisión corresponde al director provincial o al órgano delegado, a propuesta del recaudador ejecutivo y acompañada de los informes que acrediten la insolvencia. No constituye una condonación ni extingue inmediatamente la obligación: produce la baja contable del crédito y la data de los títulos, pero subsisten la deuda y la sujeción del patrimonio mientras no prescriba la acción de cobro —artículos 129.2 y 130.1 y 130.2—.

Los órganos recaudatorios deben comprobar si persiste la insolvencia. Si aparecen bienes ejecutables o nuevas titularidades, se rehabilita el crédito y el procedimiento continúa sin trámite previo. Solo se extingue definitivamente la acción administrativa cuando el crédito incobrable no ha sido rehabilitado dentro del plazo de prescripción —artículos 130.3 y 131 del Real Decreto 1415/2004—.

La calificación exige una investigación suficiente respecto de todos los responsables conocidos. No procede utilizarla como simple cierre administrativo por la dificultad inicial de localizar bienes. Sin embargo, tampoco obliga a mantener indefinidamente actuaciones carentes de utilidad cuando los únicos ingresos previsibles son manifiestamente insuficientes.

La baja contable no altera por sí misma la posición jurídica del deudor. Mientras no prescriba la acción, la aparición de un inmueble, saldo, crédito o nueva actividad permite rehabilitar la deuda y continuar desde la situación procedimental que corresponda. La extinción definitiva deriva de la prescripción, no de la declaración de incobrable.

La tercería permite a una persona ajena a la deuda proteger un derecho afectado por el apremio. La TGSS resuelve la reclamación administrativa previa, cuya presentación es requisito para acudir después a la jurisdicción civil. Solo existen dos fundamentos: el dominio del tercero sobre el bien embargado o su mejor derecho a cobrar con preferencia al crédito ejecutado —artículo 39.1 y 39.2 LGSS y artículo 132 del Real Decreto 1415/2004—.

La reclamación se presenta por escrito ante la unidad de recaudación ejecutiva con los documentos originales que acrediten el derecho. Si faltan, se concede un plazo de diez días para aportarlos, con desistimiento en caso de incumplimiento. No se admite una tercería formulada una vez consumada la transmisión o adjudicación; la de mejor derecho tampoco después de que la unidad haya recibido el precio. También se rechaza la segunda tercería basada en títulos que ya poseía el tercero al formular la primera —artículo 133—.

Los efectos dependen de la clase. En la tercería de dominio se adoptan medidas de aseguramiento y se suspende el apremio respecto del bien discutido, aunque continúa sobre el resto del patrimonio. Si el bien puede deteriorarse, cabe proponer su enajenación. En la de mejor derecho prosigue la realización, pero el producto queda condicionado a la decisión sobre la preferencia —artículo 39.3 LGSS y artículo 134 del Real Decreto 1415/2004—.

El director provincial resuelve en un máximo de tres meses desde la promoción; el silencio permite entender desestimada la reclamación a efectos de demandar ante el orden civil. La estimación del dominio levanta el embargo sobre el bien, mientras que la del mejor derecho entrega al tercerista el producto obtenido hasta cubrir su crédito preferente. Transcurridos veinte días desde la notificación o la desestimación presunta, prosiguen las actuaciones suspendidas salvo que se acredite la demanda civil —artículo 135—.

La tercería de dominio discute si el bien pertenecía realmente al apremiado cuando se trabó. Por ello suspende la ejecución respecto de ese bien, aunque el procedimiento continúa sobre los demás. La tercería de mejor derecho acepta que el bien pueda realizarse, pero afirma que otro acreedor debe cobrar antes; la venta prosigue y se reserva el producto hasta resolver la preferencia.

La reclamación administrativa previa permite a la TGSS examinar títulos, fechas, publicidad registral y preferencia antes de que intervenga la jurisdicción civil. No sustituye la demanda judicial: una vez desestimada expresa o presuntamente, el tercerista debe acreditar que ha acudido al orden civil dentro del plazo reglamentario si quiere conservar la suspensión.