Explicación del Tema 4 de Administrativo de la Seguridad Social

La Constitución establece que la forma política del Estado español es la Monarquía parlamentaria (artículo 1.3 CE) y dedica a la Corona su Título II, artículos 56 a 65. La Corona es la institución que encarna la Jefatura del Estado; el Rey es su titular y ejerce únicamente las funciones que le atribuyen expresamente la Constitución y las leyes. Esta posición excluye la existencia de un poder político autónomo del monarca: la dirección de la política corresponde al Gobierno y las decisiones atribuidas a otros órganos no se convierten en decisiones libres del Rey por requerir su intervención formal.

El artículo 56.1 CE define al Rey como Jefe del Estado y le atribuye varias funciones generales:

• es símbolo de la unidad y permanencia del Estado;
• arbitra y modera el funcionamiento regular de las instituciones;
• asume la más alta representación del Estado español en las relaciones internacionales, especialmente con las naciones de su comunidad histórica;
• ejerce las funciones que le atribuyen expresamente la Constitución y las leyes.

Estas fórmulas describen la posición institucional de la Corona, pero no constituyen una habilitación general para intervenir en cualquier asunto. Las actuaciones concretas deben apoyarse en una atribución constitucional o legal y, como regla, quedar cubiertas por el refrendo. La función arbitral y moderadora se manifiesta a través de los actos previstos por el ordenamiento —por ejemplo, las consultas previas a la propuesta de candidato a la Presidencia del Gobierno— y no mediante la sustitución de los órganos que tienen atribuida la decisión política.

El título del monarca es el de Rey de España, aunque puede utilizar los demás títulos que correspondan a la Corona (artículo 56.2 CE). La institución presenta continuidad con independencia de la persona que ocupe el trono: las reglas sucesorias determinan al titular; la Regencia asegura el ejercicio de las funciones cuando ese titular no puede desempeñarlas; y el refrendo integra sus actos en el sistema de responsabilidad propio de una monarquía parlamentaria.

La persona del Rey es inviolable y no está sujeta a responsabilidad (artículo 56.3 CE). En el plano constitucional, esta irresponsabilidad se corresponde con dos reglas: el Rey no decide por sí solo la orientación política del Estado y sus actos necesitan, con la excepción prevista en el artículo 65.2 CE, el refrendo de una autoridad que asume la responsabilidad. Inviolabilidad, ausencia de responsabilidad y refrendo forman así un sistema unitario y no tres privilegios desconectados.

La Corona de España es hereditaria en los sucesores de S. M. Don Juan Carlos I de Borbón, a quien el artículo 57.1 CE identifica como legítimo heredero de la dinastía histórica. La sucesión no depende de una elección ni de una designación discrecional, sino del orden establecido directamente por la Constitución.

Ese orden sigue los principios de primogenitura y representación. La primogenitura da prioridad al primer nacido conforme a las preferencias constitucionales; la representación permite que los descendientes ocupen en la línea sucesoria el lugar que habría correspondido a su ascendiente. Para aplicar el orden deben observarse sucesivamente cuatro preferencias:

1. La línea anterior se prefiere a las posteriores. La descendencia directa del titular antecede, por ejemplo, a las líneas colaterales. 2. Dentro de una misma línea, se prefiere el grado más próximo al más remoto. 3. Dentro del mismo grado, se prefiere el varón a la mujer. 4. Dentro del mismo sexo, se prefiere la persona de más edad a la de menos.

Las cuatro reglas actúan de manera ordenada, no como criterios intercambiables. La preferencia del varón solo opera entre personas del mismo grado; no desplaza a una mujer perteneciente a una línea o grado preferente frente a un varón de una línea o grado posterior.

El heredero, desde su nacimiento o desde que se produzca el hecho que origine el llamamiento, tiene la dignidad de Príncipe de Asturias y los demás títulos vinculados tradicionalmente al sucesor de la Corona de España (artículo 57.2 CE). La Constitución distingue, por tanto, la titularidad de la Corona, que corresponde al Rey, de la condición de heredero llamado a sucederle.

Si se extinguieran todas las líneas llamadas en Derecho, las Cortes Generales deben proveer a la sucesión en la Corona en la forma que más convenga a los intereses de España (artículo 57.3 CE). Este supuesto subsidiario evita una vacante institucional definitiva, pero no permite alterar el orden sucesorio mientras exista alguna línea constitucionalmente llamada.

La Constitución contempla también la exclusión por matrimonio. Queda excluida de la sucesión, por sí y por sus descendientes, la persona con derecho al trono que contraiga matrimonio contra la expresa prohibición del Rey y de las Cortes Generales (artículo 57.4 CE). Se requieren conjuntamente una prohibición expresa del Rey y otra de las Cortes; no basta la oposición de uno solo de ellos.

Las abdicaciones, las renuncias y cualquier duda de hecho o de derecho que se produzca en el orden sucesorio deben resolverse mediante ley orgánica (artículo 57.5 CE). La abdicación supone que quien ocupa la Corona abandona su titularidad; la renuncia procede de una persona con derechos sucesorios que todavía no es titular. La reserva de ley orgánica permite dar eficacia jurídica a estas situaciones y resolver las dudas que afecten al orden constitucional de sucesión.

La Ley Orgánica 3/2014, de 18 de junio, aplicó esta previsión a la abdicación de Juan Carlos I. Su artículo único dispuso la abdicación y estableció que sería efectiva al entrar en vigor la ley; su disposición final determinó la entrada en vigor en el momento de la publicación en el BOE. Producida esa eficacia, la sucesión operó conforme al orden del artículo 57 CE. Esta ley resolvió una abdicación concreta y no constituye una regulación general de todas las futuras incidencias sucesorias.

La Reina consorte o el consorte de la Reina no pueden asumir funciones constitucionales, salvo lo dispuesto para la Regencia (artículo 58 CE). La condición de consorte no atribuye, por sí misma, competencias propias de la Jefatura del Estado. Solo cabe ejercerlas cuando concurran las condiciones constitucionales para asumir la Regencia.

La Regencia permite ejercer temporalmente las funciones de la Corona cuando el Rey, pese a conservar la titularidad, no puede desempeñarlas por ser menor de edad o por hallarse inhabilitado. No abre la sucesión ni convierte al regente en Rey: se ejerce por mandato constitucional y siempre en nombre del Rey (artículo 59.5 CE).

Regencia por minoría de edad

Cuando el Rey sea menor de edad, entra a ejercer inmediatamente la Regencia su padre o madre. En defecto de ambos, corresponde al pariente mayor de edad más próximo a suceder en la Corona, conforme al orden constitucional. La Regencia se mantiene durante todo el tiempo de la minoría de edad del Rey (artículo 59.1 CE).

La referencia al padre o a la madre no exige que tengan derechos sucesorios, mientras que la persona llamada en su defecto sí se determina atendiendo a su proximidad en el orden de sucesión. En ambos casos, la entrada en la Regencia deriva directamente de la Constitución y no de una elección de las Cortes.

Regencia por inhabilitación del Rey

Si el Rey se inhabilita para ejercer su autoridad, la imposibilidad debe ser reconocida por las Cortes Generales. No basta, por tanto, una apreciación unilateral de otro órgano. Reconocida la inhabilitación, entra inmediatamente a ejercer la Regencia el Príncipe heredero de la Corona, si es mayor de edad (artículo 59.2 CE).

Si el Príncipe heredero todavía es menor, se aplica provisionalmente el orden establecido para la minoría de edad del Rey: padre o madre y, en su defecto, pariente mayor de edad más próximo a suceder. Esta situación dura hasta que el Príncipe heredero alcance la mayoría de edad, momento en el que pasa a ejercer la Regencia.

Regencia nombrada por las Cortes Generales

Si no existe ninguna persona a la que corresponda la Regencia conforme a las reglas anteriores, las Cortes Generales deben nombrarla. En este caso puede estar compuesta por una, tres o cinco personas (artículo 59.3 CE). La Constitución admite, por tanto, una Regencia unipersonal o colegiada, pero no una composición de dos, cuatro o cualquier otro número.

Para ejercer la Regencia se exige ser español y mayor de edad (artículo 59.4 CE). Estos requisitos alcanzan tanto a quienes acceden directamente por las reglas constitucionales como a las personas nombradas por las Cortes. Todo regente actúa por mandato constitucional, en nombre del Rey y dentro de las funciones que corresponden a la Corona; no adquiere la titularidad del trono.

Tutela del Rey menor

La tutela protege la persona del Rey menor, mientras que la Regencia atiende al ejercicio de las funciones constitucionales. La diferencia de objeto explica que ambas instituciones tengan órdenes de designación y regímenes de incompatibilidad propios (artículo 60 CE).

En primer lugar, es tutor la persona nombrada por el Rey difunto en su testamento, siempre que sea mayor de edad y española de nacimiento. Si no existe nombramiento testamentario, corresponde la tutela al padre o a la madre mientras permanezcan viudos. En defecto de los anteriores, las Cortes Generales nombran al tutor (artículo 60.1 CE).

Los cargos de regente y tutor no pueden acumularse, salvo en el padre, la madre o los ascendientes directos del Rey. Además, el ejercicio de la tutela es incompatible con todo cargo o representación política (artículo 60.2 CE). Así, una misma persona solo puede atender simultáneamente la dimensión institucional de la Regencia y la dimensión personal de la tutela en los casos familiares expresamente autorizados.

Proclamación y juramentos

Al ser proclamado ante las Cortes Generales, el Rey jura desempeñar fielmente sus funciones, guardar y hacer guardar la Constitución y las leyes, y respetar los derechos de los ciudadanos y de las comunidades autónomas (artículo 61.1 CE).

El Príncipe heredero, al alcanzar la mayoría de edad, y el regente o regentes, al hacerse cargo de sus funciones, prestan el mismo juramento y añaden el de fidelidad al Rey (artículo 61.2 CE). El momento y el contenido no son idénticos para todos: el Rey presta juramento al ser proclamado; el heredero, al alcanzar la mayoría de edad; y los regentes, cuando asumen sus funciones.

Las funciones del Rey se concentran en los artículos 62 y 63 CE, aunque otros preceptos precisan cómo se ejercen. Su intervención suele formalizar decisiones adoptadas o propuestas por el órgano constitucional competente. Por ello deben diferenciarse la atribución formal del acto regio y la competencia para determinar su contenido.

Funciones en el ámbito interno

El artículo 62 CE atribuye al Rey las siguientes funciones:

La sanción, promulgación y publicación son operaciones relacionadas pero distintas. Mediante la sanción se completa formalmente la ley aprobada por las Cortes; la promulgación certifica su existencia como ley y ordena su cumplimiento; y la orden de publicación permite su inserción oficial. El plazo constitucional de quince días y el carácter parlamentario del sistema impiden tratar la sanción como un veto político del Rey (artículos 62.a y 91 CE).

En la convocatoria y disolución de las Cortes tampoco existe una facultad general de decisión libre. Si transcurren dos meses desde la primera votación de investidura sin que ningún candidato obtenga la confianza del Congreso, el Rey disuelve ambas Cámaras y convoca nuevas elecciones, con refrendo del Presidente del Congreso (artículo 99.5 CE). En la disolución anticipada del artículo 115 CE, la propuesta corresponde al Presidente del Gobierno, previa deliberación del Consejo de Ministros y bajo su exclusiva responsabilidad; el Rey dicta el decreto.

La intervención en la formación del Gobierno comienza después de cada renovación del Congreso y en los demás supuestos constitucionales procedentes. El Rey consulta a los representantes designados por los grupos políticos con representación parlamentaria y, a través del Presidente del Congreso, propone un candidato. Si este obtiene la confianza exigida, el Rey lo nombra Presidente del Gobierno (artículo 99.1 y 3 CE). Los restantes miembros son nombrados y separados a propuesta del Presidente (artículo 100 CE).

La facultad de presidir el Consejo de Ministros está sometida a condiciones precisas: sirve para ser informado de los asuntos de Estado, puede ejercerse cuando el Rey lo estime oportuno y requiere la petición del Presidente del Gobierno (artículo 62.g CE). La presidencia ocasional no atribuye al Rey la dirección del Gobierno ni la adopción de los acuerdos del Consejo.

Funciones en las relaciones internacionales

La más alta representación internacional reconocida en el artículo 56.1 CE se concreta en las funciones del artículo 63 CE:

• acredita a los embajadores y otros representantes diplomáticos, mientras que los representantes extranjeros en España están acreditados ante él;
• manifiesta el consentimiento del Estado para obligarse internacionalmente por medio de tratados, de conformidad con la Constitución y las leyes;
• declara la guerra y hace la paz, previa autorización de las Cortes Generales.

La representación internacional del Rey no sustituye la dirección de la política exterior, que corresponde al Gobierno. En materia de tratados, guerra y paz, el acto regio culmina un procedimiento en el que intervienen los órganos constitucionalmente competentes. La autorización para declarar la guerra o hacer la paz corresponde a las Cortes Generales en su conjunto, no solo al Congreso o al Senado (artículo 63.3 CE).

El refrendo es el acto mediante el cual una autoridad constitucionalmente determinada valida el acto del Rey y asume su responsabilidad. La regla enlaza la posición inviolable y no responsable del monarca con el principio democrático y con la responsabilidad de los órganos que intervienen en la decisión. Conforme al artículo 56.3 CE, los actos del Rey carecen de validez sin refrendo, salvo la excepción expresamente prevista en el artículo 65.2 CE.

Autoridades que refrendan

Como regla general, los actos del Rey son refrendados por el Presidente del Gobierno y, en su caso, por los ministros competentes. La determinación entre uno y otros depende de la materia y de la competencia relacionada con el acto (artículo 64.1 CE).

El Presidente del Congreso de los Diputados refrenda tres actuaciones relacionadas con el procedimiento de investidura:

• la propuesta de candidato a la Presidencia del Gobierno;
• el nombramiento del Presidente del Gobierno;
• la disolución de ambas Cámaras y la convocatoria de nuevas elecciones prevista en el artículo 99.5 CE.

La tercera regla no comprende cualquier disolución de las Cortes. La disolución anticipada promovida por el Presidente del Gobierno conforme al artículo 115 CE se encuadra en la regla general de refrendo gubernamental; la excepción a favor del Presidente del Congreso se limita a la disolución automática derivada del fracaso de la investidura.

De los actos del Rey son responsables las personas que los refrendan (artículo 64.2 CE). El refrendo produce así dos efectos vinculados: otorga validez al acto regio y permite atribuir su responsabilidad a una autoridad distinta del Rey. Si falta cuando resulta exigible, el acto carece de validez constitucional.

Dotación y organización de la Casa del Rey

El Rey recibe de los Presupuestos del Estado una cantidad global para el sostenimiento de su Familia y Casa y la distribuye libremente (artículo 65.1 CE). La Constitución combina de este modo el origen presupuestario público de la dotación con la autonomía del Rey para distribuir globalmente la cantidad asignada.

También nombra y releva libremente a los miembros civiles y militares de su Casa (artículo 65.2 CE). Estos nombramientos y relevos constituyen la excepción expresa a la regla general del refrendo mencionada por el artículo 56.3 CE. La Casa del Rey presta apoyo al titular de la Corona, pero no se confunde con el Gobierno ni ejerce las competencias constitucionales que corresponden a este.

La regulación conjunta puede resumirse mediante tres planos. La sucesión determina quién es titular de la Corona; la Regencia permite ejercer temporalmente sus funciones sin cambiar de titular; y el refrendo atribuye validez y responsabilidad a los actos regios dentro de la Monarquía parlamentaria. La tutela, por su parte, protege a la persona del Rey menor y no constituye una forma de ejercicio de la Jefatura del Estado.