Explicación del Tema 16 de Ayudantes de Instituciones Penitenciarias

El procedimiento administrativo es el cauce que transforma hechos, alegaciones y pruebas en una decisión válida. El tema sigue sus fases naturales: iniciación, ordenación, instrucción, terminación y ejecución; después aplica esas garantías a la potestad sancionadora, donde la intervención pública puede producir consecuencias desfavorables. Estudiar cada fase según su finalidad permite entender quién impulsa el expediente, cuándo participa el interesado, cómo se forma la convicción administrativa y qué requisitos deben cumplirse antes de ejecutar o sancionar.

Base normativa: Artículos 3 y 4 de la Ley 40/2015 y el artículo 53 de la Ley 39/2015.

Las Administraciones actúan con objetividad y sometimiento pleno a la Constitución, la ley y el Derecho. Eficacia, buena fe, confianza legítima, transparencia, responsabilidad, cooperación y eficiencia orientan su funcionamiento. Cuando limitan derechos o imponen requisitos para desarrollar una actividad, deben justificar la necesidad de la medida, respetar la proporcionalidad, elegir la alternativa menos restrictiva y evitar diferencias discriminatorias, conforme a los artículos 3 y 4 de la Ley 40/2015.

El procedimiento administrativo común ordena la formación de la voluntad administrativa y garantiza la participación de quienes pueden resultar afectados. El interesado puede conocer el estado y el sentido del silencio, identificar a autoridades y personal, no aportar originales salvo excepción, no presentar datos que ya obren en poder de la Administración, formular alegaciones, utilizar medios de defensa, obtener información y orientación, actuar con asesor y cumplir obligaciones de pago electrónicamente, según el artículo 53 de la Ley 39/2015.

Estas garantías rigen durante todo el procedimiento. En materia sancionadora se añaden la notificación de hechos, infracciones y sanciones posibles, la identidad de instructor y autoridad competente y la presunción de inexistencia de responsabilidad mientras no se demuestre lo contrario.

El procedimiento se inicia de oficio o a solicitud. Antes de iniciarlo, el órgano competente puede abrir información o actuaciones previas para conocer las circunstancias y decidir si procede comenzar. También puede adoptar medidas provisionales motivadas y proporcionadas para asegurar la eficacia de la resolución; en casos urgentes cabe adoptarlas antes de iniciar, pero deben confirmarse, modificarse o levantarse en el acuerdo de iniciación dentro de quince días. Los procedimientos con identidad sustancial o conexión íntima pueden acumularse sin recurso separado, conforme a los artículos 54 a 57.

Base normativa: Artículos 54 a 69 de la Ley 39/2015.

La iniciación de oficio deriva de iniciativa propia, orden superior, petición razonada de otro órgano o denuncia. La denuncia comunica hechos, pero no convierte por sí sola al denunciante en interesado. Si invoca perjuicio al patrimonio público, la decisión de no iniciar debe motivarse y notificarse; las condiciones de exención o reducción del denunciante que participó en una infracción se regulan en el artículo 62.

La solicitud debe identificar interesado y representante, medio de notificación, hechos, razones, petición, lugar, fecha, firma y órgano destinatario. Si falta un requisito, se concede un plazo de diez días para subsanar, ampliable hasta cinco salvo procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva. La falta de subsanación produce desistimiento previa resolución. Declaración responsable y comunicación permiten iniciar una actividad desde su presentación, sin perjuicio de comprobación; una inexactitud esencial puede impedir continuar y generar restitución y responsabilidades, según los artículos 66 a 69.

El expediente es el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución y de diligencias encaminadas a ejecutarla. Tiene formato electrónico, índice numerado y copia auténtica de la resolución; quedan fuera la información auxiliar o de apoyo, salvo informes solicitados antes de resolver, conforme al artículo 70.

Base normativa: Artículos 70 a 74 de la Ley 39/2015.

El procedimiento se impulsa de oficio en todos sus trámites, con celeridad y por medios electrónicos, respetando el orden riguroso de incoación en asuntos homogéneos salvo orden motivada. Se acuerdan en un solo acto los trámites compatibles que no exijan cumplimiento sucesivo. El interesado dispone normalmente de diez días para cumplir trámites; si su actuación no reúne requisitos, se le concede otro plazo de diez días antes de declararle decaído, aunque se admite su actuación si llega antes o dentro del día de notificación de esa declaración, según los artículos 71 a 73.

Las cuestiones incidentales, incluso las relativas a nulidad de actuaciones, no suspenden el procedimiento salvo la recusación. La ordenación, por tanto, organiza el expediente y su ritmo; no determina todavía el fondo.

La instrucción reúne y comprueba los datos necesarios para resolver. Se realiza de oficio y por medios electrónicos, sin perjuicio del derecho a proponer actuaciones. Los interesados pueden formular alegaciones y aportar documentos antes de la audiencia; los defectos de tramitación pueden alegarse en cualquier momento y dar lugar a responsabilidad disciplinaria, conforme a los artículos 75 y 76.

Base normativa: Artículos 75 a 83 de la Ley 39/2015.

Los hechos pueden acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho. Se abre período de prueba entre diez y treinta días cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos o lo exija la naturaleza; cabe período extraordinario de hasta diez días. Solo pueden rechazarse pruebas manifiestamente improcedentes o innecesarias mediante resolución motivada. Los informes son facultativos y no vinculantes salvo disposición contraria y, como regla, se emiten en diez días, según los artículos 77 a 80.

Antes de redactar la propuesta de resolución se da audiencia por un plazo entre diez y quince días, mostrando el expediente y permitiendo alegaciones. Puede prescindirse de ella si no figuran ni se consideran otros hechos, alegaciones o pruebas que los aportados por el interesado. La información pública, cuando la naturaleza lo requiere, se anuncia en el diario oficial y concede al menos veinte días; comparecer no atribuye por sí solo la condición de interesado, conforme a los artículos 82 y 83.

Ponen fin al procedimiento la resolución, el desistimiento, la renuncia cuando no esté prohibida y la caducidad; también la imposibilidad material sobrevenida, que debe motivarse. Es posible la terminación convencional mediante acuerdos o convenios que no contradigan el ordenamiento, versen sobre materias transigibles y satisfagan el interés público, conforme a los artículos 84 y 86.

Base normativa: Artículos 84 a 95 de la Ley 39/2015.

La resolución decide todas las cuestiones planteadas y las derivadas, es congruente con las peticiones y no puede agravar la situación inicial de quien solicitó. Debe expresar decisión, motivación exigible y recursos. Antes de resolver pueden acordarse actuaciones complementarias indispensables por un máximo de quince días, con audiencia de siete días; no tienen ese carácter los informes inmediatamente anteriores a la resolución, según los artículos 87 y 88.

La Administración puede desistir en procedimientos de oficio en los supuestos legales. El interesado puede desistir de su solicitud o renunciar a su derecho si el ordenamiento lo permite; si hay varios, solo afecta a quienes lo formulan, y la Administración puede continuar si existe interés general o terceros lo solicitan. En procedimientos a solicitud, la paralización imputable al interesado permite advertirle y, transcurridos tres meses, declarar la caducidad y archivar. La caducidad no produce por sí sola prescripción, aunque el procedimiento caducado no la interrumpe, conforme a los artículos 93 a 95.

La tramitación simplificada procede por razones de interés público o falta de complejidad, de oficio o a solicitud. Debe resolverse en treinta días, salvo que reste menos para la tramitación ordinaria, y comprende los trámites tasados del artículo 96: inicio, subsanación, alegaciones durante cinco días, audiencia cuando la resolución vaya a ser desfavorable, informe del servicio jurídico y del Consejo General del Poder Judicial cuando sean preceptivos, dictamen preceptivo del Consejo de Estado u órgano autonómico equivalente y resolución. Si se exige un trámite no previsto o el dictamen es contrario al fondo de la propuesta, continúa la tramitación ordinaria.

Base normativa: Artículos 96 a 105 de la Ley 39/2015.

No puede ejecutarse materialmente una resolución limitativa sin decisión previa que le sirva de fundamento y su notificación. Los actos son inmediatamente ejecutivos salvo que se suspendan; se trate de una resolución sancionadora contra la que quepa recurso administrativo, incluida la reposición potestativa; una disposición establezca lo contrario; o se necesite aprobación o autorización superior. La ejecución forzosa, previo apercibimiento, respeta proporcionalidad y utiliza apremio sobre el patrimonio, ejecución subsidiaria, multa coercitiva o compulsión sobre las personas, según los artículos 97 a 104.

El apremio exige cantidad líquida; la ejecución subsidiaria procede en actos no personalísimos y permite repercutir costes; la multa coercitiva necesita habilitación legal y es compatible con sanciones; la compulsión solo cabe en obligaciones personalísimas de no hacer o soportar, con habilitación legal y respeto a dignidad y derechos. Si existen varios medios, debe elegirse el menos restrictivo. No caben acciones posesorias contra actuaciones administrativas realizadas en competencia y conforme al procedimiento, según el artículo 105.

Solo puede ejercerse la potestad sancionadora cuando una norma con rango de ley la reconoce, por el órgano competente y mediante el procedimiento previsto. Se aplican las disposiciones vigentes al producirse los hechos, salvo retroactividad de las más favorables para infractor, tipificación, sanción o prescripción. Infracciones y sanciones deben estar delimitadas por ley; el reglamento puede concretar sin crear nuevas infracciones o sanciones ni alterar naturaleza o límites, conforme a los artículos 25 a 27.

Base normativa: Artículos 25 a 31 de la Ley 40/2015.

Solo responden quienes resulten culpables a título de dolo o culpa. Las responsabilidades administrativas son compatibles con reposición e indemnización. La sanción no puede implicar privación de libertad, debe ser idónea, necesaria y proporcionada, y su graduación atiende a culpabilidad, continuidad, perjuicios y reincidencia. Puede imponerse en grado inferior y sancionarse una infracción continuada cuando concurran los requisitos del artículo 29.

Las infracciones y sanciones prescriben según sus leyes. En defecto de previsión, las infracciones muy graves prescriben a los tres años, las graves a los dos y las leves a los seis meses; las sanciones por infracciones muy graves prescriben a los tres años, por graves a los dos y por leves al año. La prescripción de la infracción se interrumpe al iniciarse con conocimiento del interesado el procedimiento sancionador; la de la sanción, al iniciarse el procedimiento de ejecución. Si ambos quedan paralizados más de un mes por causa no imputable al presunto responsable o infractor, el plazo vuelve a transcurrir, conforme al artículo 30.

No pueden sancionarse de nuevo hechos con identidad de sujeto, hecho y fundamento ya sancionados penal o administrativamente. Cuando un órgano de la Unión Europea ya impuso sanción por los mismos hechos sin identidad de sujeto y fundamento, debe tenerse en cuenta para graduar la sanción nacional, conforme al artículo 31.

Los procedimientos sancionadores se inician siempre de oficio y separan fase instructora y sancionadora, encomendadas a órganos distintos. Las actuaciones previas determinan hechos, responsables y circunstancias. El acuerdo de iniciación identifica responsables, hechos, posible calificación y sanciones, instructor y secretario, órgano competente, medidas provisionales y derechos de alegación; se comunica al instructor y se notifica a los interesados, según los artículos 55, 63 y 64.

Base normativa: Artículos 55 a 64, 85, 89 y 90 de la Ley 39/2015.

Si el infractor reconoce su responsabilidad, puede resolverse el procedimiento. Cuando la sanción sea solo pecuniaria o quepa justificar que no procede otra no pecuniaria, el pago voluntario antes de resolver termina el procedimiento, con reducciones acumulables de al menos el veinte por ciento por reconocimiento y pago, condicionadas a desistir o renunciar a acciones o recursos administrativos contra la sanción, conforme al artículo 85.

Concluida la instrucción, se archiva si no existen hechos, no están acreditados, no constituyen infracción, no hay responsable o ha prescrito. En otro caso se formula propuesta motivada con hechos probados, calificación, responsable, sanción y medidas provisionales, o declaración de inexistencia de infracción. La resolución no puede aceptar hechos distintos de los determinados en el procedimiento, aunque sí otra valoración jurídica; si aprecia mayor gravedad, concede quince días de alegaciones. Es ejecutiva cuando no cabe recurso ordinario en vía administrativa y puede suspenderse cautelarmente si se anuncia recurso contencioso-administrativo, según los artículos 89 y 90.