Explicación del Tema 16 de Ayudantes de Instituciones Penitenciarias

La Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, fija las bases del régimen jurídico, los principios del sistema de responsabilidad y de la potestad sancionadora y la organización y funcionamiento de la Administración General del Estado. La Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común, establece los requisitos de los actos, el procedimiento común y las garantías aplicables a todas las Administraciones.

Ámbito subjetivo y personalidad jurídica

El sector público comprende la Administración General del Estado, las Administraciones autonómicas, las entidades locales y el sector público institucional. Las universidades públicas se rigen por su normativa específica y supletoriamente por la Ley 40/2015. Cada Administración territorial actúa para cumplir sus fines con personalidad jurídica única, aunque se organice internamente en numerosos órganos.

No deben confundirse Administración, órgano y unidad administrativa. La Administración es la persona jurídica pública; el órgano es el centro al que se atribuyen funciones capaces de producir efectos frente a terceros o cuya actuación es preceptiva; la unidad es un elemento organizativo integrado por puestos de trabajo y puede no tener condición de órgano.

Principios de actuación y relación

Las Administraciones sirven con objetividad los intereses generales y actúan con sometimiento pleno a la Constitución, a la ley y al Derecho. El artículo 3 de la Ley 40/2015 añade servicio efectivo, simplicidad, claridad, proximidad, participación, transparencia, buena fe, confianza legítima, responsabilidad, planificación, eficacia, economía y eficiencia.

La eficacia mira al cumplimiento de objetivos; la eficiencia, a la relación entre resultados y recursos; la transparencia permite conocer la actuación; y la buena fe y la confianza legítima protegen expectativas razonables creadas por la conducta administrativa. Cooperación, colaboración y coordinación ordenan las relaciones entre Administraciones.

Intervención sobre actividades privadas

Cuando una Administración limite derechos o exija requisitos para desarrollar una actividad, debe escoger la medida menos restrictiva, motivar su necesidad para proteger el interés público y justificar su adecuación al fin. No puede producir diferencias discriminatorias y debe evaluar periódicamente los efectos obtenidos.

La proporcionalidad comprende idoneidad —la medida sirve al fin—, necesidad —no existe alternativa igualmente eficaz y menos restrictiva— y proporcionalidad estricta —el beneficio público compensa la carga impuesta—.

Síntesis del apartado

La Ley 40/2015 responde principalmente a quién actúa y cómo se organiza; la Ley 39/2015, a cómo se forma y exterioriza la decisión. El procedimiento no es burocracia accesoria, sino garantía de legalidad, participación, contradicción y acierto.

Creación y dirección de los órganos

Son órganos administrativos las unidades a las que se atribuyan funciones con efectos jurídicos frente a terceros o cuya actuación sea preceptiva. Para crearlos deben determinarse integración y dependencia, funciones y competencias y créditos necesarios. No pueden duplicar otros ya existentes sin suprimir o restringir simultáneamente sus competencias.

Los órganos superiores pueden dirigir a los dependientes mediante instrucciones y órdenes de servicio. Su incumplimiento no afecta por sí solo a la validez de los actos, aunque puede generar responsabilidad disciplinaria. Los órganos consultivos deben actuar con autonomía respecto de la Administración activa para proteger la objetividad del asesoramiento.

Competencia irrenunciable

La competencia es irrenunciable y la ejerce el órgano que la tiene atribuida, salvo delegación o avocación. La desconcentración transfiere titularidad y ejercicio cuando la norma lo permite; la delegación traslada solo el ejercicio. Si una disposición atribuye competencia a una Administración sin señalar órgano, instruye y resuelve el órgano inferior competente por materia y territorio; si hay varios, el superior jerárquico común.

Delegación y avocación

Un órgano puede delegar el ejercicio de competencias en otros órganos de la misma Administración, aunque no dependan jerárquicamente de él, o en organismos vinculados. Delegación y revocación deben publicarse. Los actos indican que se dictan por delegación y se consideran dictados por el delegante.

No pueden delegarse las relaciones institucionales superiores; la adopción de disposiciones generales; la resolución de recursos por el órgano que dictó el acto recurrido; ni materias declaradas indelegables por ley. Como regla, tampoco se subdelega una competencia ya delegada. La delegación es revocable por quien la confirió.

La avocación opera en sentido inverso: un superior atrae uno o varios asuntos atribuidos ordinariamente o por delegación a órganos dependientes. Requiere circunstancias técnicas, económicas, sociales, jurídicas o territoriales y acuerdo motivado notificado antes o simultáneamente a la resolución. No admite recurso autónomo.

Encomienda, firma y suplencia

La encomienda de gestión encarga actividades materiales o técnicas por eficacia o falta de medios. No cede titularidad ni elementos sustantivos: el encomendante sigue dictando los actos jurídicos. Tampoco puede encubrir un contrato público.

La delegación de firma permite que un órgano o unidad dependiente firme actos del competente. No altera competencia, no requiere publicación y debe constar en el documento. No cabe en resoluciones sancionadoras.

La suplencia sustituye temporalmente al titular por vacante, ausencia, enfermedad, abstención o recusación. Tampoco altera competencia ni necesita publicación para ser válida, pero el acto debe identificar al suplente y al sustituido.

Decisiones sobre competencia

El órgano que se considere incompetente remite directamente las actuaciones al que estime competente y lo notifica. Los interesados pueden pedir que decline el órgano actuante o que el considerado competente requiera inhibición. Los conflictos de atribuciones solo se plantean entre órganos de una misma Administración no relacionados jerárquicamente y sobre asuntos no finalizados.

Funcionamiento colegiado

Los órganos colegiados cuentan con presidencia, miembros y secretaría. Pueden constituirse, convocarse, celebrar sesiones y adoptar acuerdos presencialmente o a distancia, salvo exclusión reglamentaria. A distancia se garantiza identidad, contenido y momento de las manifestaciones, comunicación en tiempo real y disponibilidad de medios.

Para constituirse se requiere, como regla, presidencia y secretaría —o suplentes— y al menos la mitad de los miembros. No se delibera sobre asuntos fuera del orden del día salvo presencia de todos y declaración de urgencia por mayoría. Los acuerdos se adoptan por mayoría. Quien vote en contra o se abstenga queda exento de la responsabilidad derivada del acuerdo.

El acta recoge asistentes, orden del día, tiempo y lugar, puntos principales y acuerdos. Puede aprobarse en la misma sesión o en la siguiente y remitirse electrónicamente. La Ley contiene reglas adicionales para los órganos colegiados de la Administración General del Estado y exige creación formal cuando tengan competencias decisorias, de informe preceptivo o de seguimiento y control.

Abstención

La abstención obliga a autoridades y personal a apartarse y comunicarlo al superior cuando concurra una causa legal:

• Interés personal, administración de entidad interesada o litigio pendiente.
• Matrimonio o situación análoga; consanguinidad hasta cuarto grado o afinidad hasta segundo con las personas indicadas por la ley.
• Amistad íntima o enemistad manifiesta.
• Intervención como perito o testigo.
• Relación de servicio con persona interesada directamente o servicios profesionales prestados en los dos años anteriores.

El superior puede ordenar la abstención. No abstenerse genera responsabilidad, pero no invalida necesariamente los actos: debe examinarse la influencia real de la intervención.

Recusación

La recusación permite al interesado reaccionar frente a falta de imparcialidad. Puede promoverse en cualquier momento mediante escrito motivado. Al día siguiente, la persona recusada dice si admite la causa. Si la reconoce y el superior la aprecia, se sustituye de inmediato; si la niega, el superior resuelve en tres días.

La decisión no admite recurso independiente, pero la recusación puede alegarse al recurrir el acto final. Su planteamiento suspende la tramitación en los términos de la Ley 39/2015.

Derechos del interesado

El artículo 53 de la Ley 39/2015 permite conocer el estado, el sentido del silencio, el órgano competente y los actos; acceder y obtener copia; identificar al personal responsable; no aportar originales salvo excepción ni documentos que ya obren en poder administrativo; formular alegaciones; utilizar medios de defensa; actuar con asesor; obtener orientación; y pagar electrónicamente.

En procedimientos sancionadores se añaden el conocimiento de hechos, infracciones y sanciones posibles; identidad de instructor y autoridad competente; norma atributiva de competencia; y presunción de inexistencia de responsabilidad mientras no se demuestre lo contrario.

Actuaciones previas, medidas y acumulación

Antes de iniciar pueden abrirse actuaciones para conocer circunstancias y decidir si procede el procedimiento. En materia sancionadora determinan hechos, responsables y circunstancias. No sustituyen al acuerdo de iniciación.

Iniciado el procedimiento, pueden adoptarse medidas provisionales motivadas, necesarias y proporcionadas para asegurar la resolución. En urgencia inaplazable caben antes, pero han de confirmarse, modificarse o levantarse en el acuerdo de iniciación dentro de quince días, iniciándose también el procedimiento. No pueden causar perjuicio difícilmente reparable ni vulnerar derechos protegidos.

Los procedimientos con identidad sustancial o conexión íntima pueden acumularse si el mismo órgano los tramita y resuelve. El acuerdo no tiene recurso autónomo.

Inicio de oficio

Se produce por acuerdo del órgano competente, por propia iniciativa, orden superior, petición razonada de otro órgano o denuncia. La petición no vincula, pero su rechazo debe motivarse. La denuncia comunica hechos y no convierte por sí sola al denunciante en interesado.

Si la denuncia invoca perjuicio al patrimonio público, la no iniciación se motiva y comunica. El denunciante partícipe puede obtener exención o reducción si aporta prueba decisiva o valor añadido, cesa en la infracción y no destruye pruebas, conforme a todos los requisitos legales.

Inicio a solicitud

La solicitud identifica interesado y representante; notificación; hechos, razones y petición; fecha; firma o acreditación de voluntad; y órgano destinatario. Si falta un requisito, se concede diez días para subsanar, ampliables hasta cinco salvo procedimientos selectivos o competitivos. La falta de subsanación produce desistimiento mediante resolución.

La declaración responsable manifiesta que se cumplen requisitos y se dispone de documentos; la comunicación informa datos relevantes. Permiten ejercer desde su presentación, sin perjuicio de comprobación. La falsedad u omisión esencial impide continuar y puede producir restitución y responsabilidad.

Expediente e impulso

El expediente es el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que fundamentan y ejecutan la resolución. Tiene formato electrónico, índice numerado y copia auténtica de la resolución. Queda fuera la información auxiliar —notas, borradores u opiniones internas— salvo informes solicitados antes de resolver.

Se impulsa de oficio, con celeridad y por medios electrónicos, respetando el orden de incoación en asuntos homogéneos salvo orden motivada. Se concentran en un acto los trámites compatibles.

El interesado dispone normalmente de diez días para cumplir trámites. Si su actuación es defectuosa, se le concede otro plazo de diez días antes de declararlo decaído; se admite si llega antes o dentro del día de notificación de esa declaración. Las cuestiones incidentales no suspenden, salvo recusación.

Alegaciones y prueba

La instrucción determina, conoce y comprueba los hechos. Los interesados pueden alegar y aportar documentos antes de la audiencia; el órgano debe considerarlos en la propuesta.

Los hechos se acreditan por cualquier prueba admisible. Se abre período entre diez y treinta días cuando la Administración no los tenga por ciertos o lo exija el asunto; cabe otro extraordinario de hasta diez días. Solo se rechazan pruebas manifiestamente improcedentes o innecesarias mediante motivación.

En sanciones, los hechos probados por sentencia penal firme vinculan. Los documentos formalizados por funcionarios con condición de autoridad prueban los hechos constatados, salvo prueba en contrario y con los requisitos legales.

Informes, audiencia e información pública

Los informes se piden si son preceptivos o necesarios. Salvo norma contraria, son facultativos y no vinculantes y se emiten en diez días. Su falta permite continuar salvo que sean preceptivos.

La audiencia se practica tras instruir e inmediatamente antes de la propuesta. El expediente se muestra durante un plazo de diez a quince días. Puede omitirse si no figuran ni se consideran hechos, alegaciones o pruebas distintos de los aportados por el interesado.

La información pública se anuncia oficialmente y dura al menos veinte días. No comparecer no impide recurrir; comparecer no convierte por sí solo en interesado, aunque da derecho a respuesta razonada.

Formas de terminación

Terminan el procedimiento resolución, desistimiento, renuncia cuando sea posible y caducidad. También la imposibilidad material sobrevenida, mediante resolución motivada. La terminación convencional permite acuerdos que no contradigan el ordenamiento, versen sobre materias disponibles y satisfagan el interés público.

Actuaciones complementarias y resolución

Antes de resolver pueden acordarse actuaciones complementarias indispensables. Se notifican, duran como máximo quince días y su resultado se somete a alegaciones durante siete. Los informes inmediatamente anteriores no son actuaciones complementarias.

La resolución decide todas las cuestiones planteadas y derivadas. En procedimientos a solicitud debe ser congruente y no agravar la situación inicial, sin perjuicio de iniciar otro procedimiento. Expresa decisión, motivación cuando proceda, recursos, órgano y plazo. La Administración no puede dejar de resolver por silencio, oscuridad o insuficiencia normativa.

Desistimiento y renuncia

El desistimiento abandona la solicitud; la renuncia abandona el derecho y solo cabe si no está prohibida. Con varios interesados afecta solo a quienes la formulan. La Administración acepta y concluye, salvo continuación pedida por terceros personados en diez días o existencia de interés general o conveniencia de esclarecimiento.

La Administración solo puede desistir de procedimientos de oficio en los casos y con los requisitos previstos por las leyes.

Caducidad

En procedimientos a solicitud, si la paralización es imputable al interesado se le advierte que a los tres meses se producirá caducidad. Solo procede cuando la actuación omitida sea indispensable; en otro caso se pierde únicamente el trámite.

La caducidad no produce prescripción por sí sola, pero el expediente caducado no la interrumpe. Puede iniciarse otro si no ha prescrito y conservar actuaciones invariantes, repitiendo siempre alegaciones, prueba y audiencia. Puede excluirse si el asunto afecta al interés general o conviene esclarecerlo.

Tramitación simplificada

Procede por interés público o falta de complejidad, de oficio o a solicitud. Si se acuerda de oficio, la oposición expresa obliga a seguir la vía ordinaria, salvo procedimiento sancionador por infracción leve. Si la solicita el interesado, puede desestimarse en cinco días sin recurso y el silencio es negativo.

Se resuelve en treinta días desde el siguiente a la notificación del acuerdo, salvo que reste menos por vía ordinaria. Comprende inicio, subsanación, alegaciones iniciales de cinco días, audiencia solo si la resolución será desfavorable, informes jurídicos y del CGPJ cuando sean preceptivos, dictamen preceptivo del Consejo de Estado u órgano autonómico y resolución.

Si resulta necesario otro trámite, continúa la vía ordinaria. También si el dictamen es contrario al fondo de la propuesta, se siga o no su criterio.

Presupuestos y medios de ejecución

No puede ejecutarse materialmente una resolución limitativa sin decisión previa y notificación. Los actos son inmediatamente ejecutivos salvo suspensión; sanción contra la que quepa recurso administrativo, incluida reposición; norma contraria; o aprobación superior necesaria.

La ejecución forzosa requiere apercibimiento, proporcionalidad y el medio menos restrictivo. La entrada en domicilio necesita consentimiento o autorización judicial.

La multa coercitiva no castiga: fuerza a cumplir. La ejecución subsidiaria permite exigir gastos por apremio. Si una obligación personalísima de hacer no puede imponerse, procede resarcimiento de daños.

La Ley 40/2015 regula los límites materiales del poder sancionador; la Ley 39/2015, el cauce para aplicarlo.

Legalidad, irretroactividad y tipicidad

La potestad debe estar reconocida expresamente por norma con rango de ley y ejercerse por órgano competente. Se extiende a la potestad disciplinaria, pero no a consecuencias dentro de relaciones contractuales o patrimoniales regidas por su legislación propia.

Se aplica la norma vigente al cometerse los hechos, pero la posterior tiene efecto retroactivo si favorece al presunto infractor o infractor en tipificación, sanción o prescripción, incluso para sanciones pendientes.

Solo son infracciones las conductas previstas por ley, clasificadas en leves, graves y muy graves. El reglamento puede especificar o graduar, pero no crear infracciones o sanciones ni alterar naturaleza o límites. No cabe analogía sancionadora.

Responsabilidad y proporcionalidad

Solo se sanciona a quien resulte responsable a título de dolo o culpa. La responsabilidad administrativa puede coexistir con reposición e indemnización. Si una obligación legal corresponde a varias personas, puede existir solidaridad, aunque la sanción pecuniaria se individualiza si es posible.

La sanción nunca implica privación de libertad y la multa no debe hacer más beneficiosa la infracción que el cumplimiento. Se valoran culpabilidad o intencionalidad, continuidad o persistencia, perjuicios y reincidencia. Puede imponerse grado inferior; si una infracción implica necesariamente otra, se sanciona solo la más grave. Hay infracción continuada ante varias acciones u omisiones semejantes ejecutadas con plan preconcebido o idéntica ocasión.

Prescripción

La ley sectorial fija los plazos. En defecto de previsión:

La infracción prescribe desde que se comete; la continuada o permanente, desde que termina. Interrumpe el inicio del procedimiento con conocimiento del interesado y vuelve a correr tras más de un mes paralizado por causa no imputable.

La sanción prescribe desde el día siguiente a ser ejecutable la resolución o vencer el plazo para recurrir. Interrumpe el inicio de la ejecución con conocimiento del interesado y vuelve a correr tras la misma paralización. Si una alzada se desestima por silencio, empieza al día siguiente de vencer el plazo para resolverla.

Non bis in idem

No se sancionan otra vez hechos ya sancionados penal o administrativamente con identidad de sujeto, hecho y fundamento. Una sanción de la Unión por los mismos hechos sin esa triple identidad se toma en cuenta para graduar y puede minorar la nacional.

Inicio y separación de funciones

El procedimiento sancionador se inicia siempre de oficio por acuerdo competente. No hay sanción sin procedimiento y deben separarse fase instructora y sancionadora en órganos distintos. Tampoco se inicia un nuevo procedimiento por infracciones continuadas mientras no exista una primera resolución sancionadora ejecutiva.

El acuerdo identifica responsables; hechos, posible calificación y sanciones; instructor y secretario; órgano resolutor y norma atributiva; medidas provisionales; y derechos de alegación y audiencia. Se comunica al instructor y notifica a los interesados, incluido siempre el inculpado.

Si faltan elementos para calificar, puede hacerse después mediante pliego de cargos. Si el acuerdo contiene pronunciamiento preciso de responsabilidad y no se alega, puede considerarse propuesta.

Reconocimiento y pago

El reconocimiento permite resolver con la sanción procedente. Si la sanción es solo pecuniaria —o se justifica que no procede otra—, el pago voluntario previo termina respecto de la sanción, sin perjuicio de reposición e indemnización.

Las reducciones por reconocimiento y pago son, cada una, de al menos el veinte por ciento y acumulables. Se condicionan a desistir o renunciar a acciones o recursos administrativos; la norma puede elevar porcentajes.

Archivo y propuesta

La presunción de inocencia obliga a probar hechos y culpabilidad. El instructor archiva sin propuesta cuando hay inexistencia de hechos; falta de prueba; atipicidad; inexistencia o imposibilidad de identificar responsable; o prescripción.

Si continúa, la propuesta fija hechos probados, calificación, responsable, sanción y medidas, o declara inexistencia de infracción o responsabilidad. Se notifica y permite alegar y consultar el expediente.

Resolución y ejecutividad

La resolución valora pruebas y determina hechos, responsables, infracciones y sanciones, o inexistencia. No admite hechos distintos de los determinados, aunque sí otra valoración jurídica. Si aprecia mayor gravedad que la propuesta, lo notifica y concede quince días de alegaciones.

La sanción es ejecutiva cuando no cabe recurso ordinario en vía administrativa. Hasta entonces pueden mantenerse medidas provisionales. Si se anuncia recurso contencioso, puede suspenderse cautelarmente hasta vencer el plazo o hasta que el juez decida sobre la suspensión.

Si existen daños a la Administración no cuantificados, se determinan en procedimiento complementario de resolución inmediatamente ejecutiva. Puede terminar convencionalmente sin alterar la responsabilidad sancionadora.

Método de resolución

1. Comprobar habilitación legal, tipicidad y competencia. 2. Verificar norma temporal y retroactividad favorable. 3. Examinar prescripción e iniciación. 4. Confirmar separación de instructor y resolutor. 5. Revisar alegaciones, prueba, audiencia y propuesta. 6. Comparar propuesta y resolución. 7. Determinar recurso, ejecutividad y suspensión.