Explicación del Tema 38 de Ayudantes de Instituciones Penitenciarias

El punto de partida se encuentra en el artículo 25.2 de la Constitución: las penas privativas de libertad deben orientarse a la reeducación y reinserción social, y la persona condenada a prisión tiene derecho a un trabajo remunerado y a los beneficios correspondientes de la Seguridad Social. La Constitución no diseña por sí sola la relación laboral penitenciaria, pero fija el marco que desarrollan la Ley Orgánica General Penitenciaria, el Reglamento Penitenciario y el Real Decreto 782/2001.

El artículo 26 de la LOGP configura el trabajo como derecho y deber del interno y como elemento fundamental del tratamiento. Esta doble condición no significa que cualquier actividad impuesta pueda considerarse trabajo penitenciario. La ley establece varios principios: no puede tener carácter aflictivo ni utilizarse como corrección; no debe atentar contra la dignidad; ha de tener carácter formativo, creador o conservador de hábitos laborales, productivo o terapéutico; debe organizarse teniendo en cuenta las aptitudes y cualificación; ha de ser facilitado por la Administración; debe gozar de protección de Seguridad Social; y no puede subordinarse al logro de intereses económicos de la Administración.

La finalidad económica, por tanto, es instrumental. La producción debe servir a la formación, adquisición de hábitos y preparación para la vida en libertad. El artículo 132 del Reglamento Penitenciario insiste en que el trabajo productivo es un derecho y un deber, constituye un elemento fundamental del tratamiento cuando así resulte del programa individualizado y tiene por objeto preparar al interno para acceder al mercado laboral tras la libertad.

El artículo 28 de la LOGP exige que el trabajo sea compatible con las sesiones de tratamiento y con las necesidades de enseñanza obligatoria. El centro no puede organizar la producción ignorando esas finalidades penitenciarias. A su vez, el artículo 30 dispone que los bienes, productos o servicios obtenidos tendrán en igualdad de condiciones carácter preferente en las adjudicaciones de suministros y obras de las Administraciones públicas, y recuerda que el trabajo directamente productivo debe ser remunerado y desarrollarse en condiciones de seguridad e higiene.

El artículo 27 de la LOGP utiliza un concepto amplio de trabajo. Incluye la formación profesional; el estudio y la formación académica; la producción de régimen laboral o mediante fórmulas cooperativas o similares; las actividades ocupacionales integrantes de un tratamiento; las prestaciones personales en servicios auxiliares comunes del establecimiento; y las actividades artesanales, intelectuales y artísticas.

Estas modalidades no comparten necesariamente el mismo régimen jurídico. La distinción decisiva es si existe una actividad productiva por cuenta ajena dentro de un taller penitenciario. Solo ese supuesto origina la relación laboral especial regulada en el Real Decreto 782/2001. La formación, el estudio, las actividades terapéuticas, las prestaciones auxiliares y las actividades artesanales por cuenta propia pueden ser trabajo en sentido penitenciario, pero no por ello generan salario ni relación laboral especial.

El artículo 153 del Reglamento Penitenciario confirma que los talleres ocupacionales no tienen naturaleza productiva: quienes participan en ellos no quedan incluidos en la relación laboral especial ni disfrutan de la acción protectora de la Seguridad Social por esa sola participación. Pueden recibir incentivos, recompensas o beneficios y los productos obtenidos pueden ponerse a la venta, pero ello no transforma la actividad en trabajo productivo por cuenta ajena.

Respecto al deber de trabajar, el artículo 29 de la LOGP establece que todos los penados deben trabajar conforme a sus aptitudes físicas y mentales, con las excepciones legalmente previstas. Los preventivos, en cambio, pueden trabajar conforme a sus aptitudes e inclinaciones: para ellos no existe el mismo deber, aunque pueden acceder voluntariamente a puestos productivos.

La relación laboral especial existe entre los internos que realizan actividades laborales de producción por cuenta ajena en los talleres productivos y Trabajo Penitenciario y Formación para el Empleo —o el órgano autonómico equivalente— como empleador. Una empresa exterior puede colaborar en la organización de una unidad productiva, pero no se convierte por ello en empleadora del interno: la condición empresarial corresponde en todo caso a TPFE u órgano equivalente.

Quedan expresamente excluidos los internos en régimen abierto contratados ordinariamente por empresarios fuera del centro, cuya relación se somete a la legislación laboral común, aunque la autoridad penitenciaria pueda ejercer tutela sobre su ejecución. También quedan excluidas las ocupaciones no productivas enumeradas en el apartado anterior.

La relación se rige prioritariamente por el Real Decreto 782/2001. La legislación laboral común, incluido el Estatuto de los Trabajadores, solo se aplica cuando exista una remisión expresa. Este dato evita trasladar automáticamente al trabajo penitenciario todas las reglas de una relación laboral ordinaria.

Su finalidad esencial es preparar al interno para la futura inserción laboral. Por ello debe conectarse con los programas de formación profesional para mejorar sus capacidades, tanto para trabajar en los talleres como para incorporarse al mercado de trabajo cuando obtenga la libertad. El objeto consiste en desarrollar una actividad laboral productiva y remunerada dentro de las posibilidades de la organización penitenciaria.

Las controversias individuales pertenecen al orden social. La regulación histórica del Real Decreto exige reclamación administrativa previa para demandar al empleador penitenciario, sin perjuicio de la aplicación de la legislación procesal vigente.

TPFE debe mantener una oferta de puestos acorde con sus disponibilidades económicas, ordenada en un catálogo por actividades y con indicación de la formación exigida y las características de cada puesto. Periódicamente elabora la relación de vacantes de los talleres productivos.

La Junta de Tratamiento es el órgano administrativo competente para adjudicar los puestos. No corresponde esa adjudicación al director en su condición de delegado de TPFE. La Junta debe respetar el siguiente orden de prelación:

El orden es acumulativo y jerarquizado: no constituye una lista abierta de factores intercambiables. Por ejemplo, la conducta penitenciaria ocupa el cuarto lugar y precede al tiempo de permanencia, pero no desplaza los tres criterios anteriores. Tampoco es imprescindible que el programa individualizado incluya trabajo para poder acceder: esa circunstancia otorga la primera preferencia, no actúa como requisito absoluto.

Los derechos laborales básicos se adaptan a la singularidad del medio penitenciario. El interno tiene derecho a no ser discriminado para el empleo o una vez empleado; a su integridad física y a una adecuada política de prevención; al trabajo productivo y remunerado que pueda ofertar la Administración; a la percepción puntual de la retribución; al descanso semanal y a las vacaciones anuales; al respeto de su intimidad y dignidad; a participar en la organización y planificación del trabajo; y a la formación para el desempeño del puesto y la promoción laboral.

También disfruta de los derechos relacionados con la Seguridad Social que reconoce la regulación especial. Estos derechos conviven con las limitaciones justificadas por la seguridad, el régimen y la organización del centro, pero dichas limitaciones no permiten vaciar de contenido la relación laboral.

Entre los deberes se encuentran cumplir las obligaciones concretas del puesto conforme a la buena fe, diligencia y disciplina; observar las medidas de prevención de riesgos; cumplir las órdenes e instrucciones regulares del personal responsable; y contribuir tanto a la finalidad de inserción como a los objetivos productivos de la actividad encomendada.

El artículo 8 establece dos categorías profesionales. El operario base desempeña las tareas necesarias para el funcionamiento del taller. El operario superior, además de esas tareas, colabora en la organización y desarrollo. La diferencia debe tenerse en cuenta al fijar el módulo retributivo; no es una denominación meramente honorífica.

TPFE planifica, organiza y controla el trabajo desarrollado en los talleres. La organización y los métodos deben asemejarse, en lo posible, a los de las empresas del exterior para facilitar la futura inserción laboral. Puede gestionar directamente los talleres o colaborar con personas físicas o jurídicas externas, conservando la condición de empleador.

Cuando participa una empresa exterior, debe cumplir las obligaciones asumidas en el acuerdo de colaboración y, en particular, las relativas a evaluación de riesgos, planificación preventiva y formación. También debe respetar la intimidad y dignidad del interno, conservar las instalaciones y facilitar la información requerida. La actividad queda sometida a la normativa de prevención de riesgos laborales con las adaptaciones necesarias por las peculiaridades penitenciarias.

La dirección y control de la actividad concreta corresponde al director del establecimiento y al personal encargado de la dirección y gestión del taller. TPFE puede adoptar medidas de vigilancia y control para comprobar el cumplimiento de los deberes laborales, siempre dentro de los límites jurídicos aplicables.

La participación de los internos busca mejorar los resultados sin interferir en los planes productivos. Puede adoptar tres formas: aportar ideas sobre planes y sistemas de trabajo; participar en la evaluación y análisis de los sistemas de producción y formular propuestas, mediante las comisiones sectoriales, para la fijación anual del módulo; y formar parte de equipos de control y mantenimiento de los sistemas de seguridad y prevención.

Los internos no forman parte de una supuesta comisión mixta que determine el módulo retributivo. Pueden formular propuestas mediante comisiones sectoriales, pero la determinación anual corresponde al Consejo de Administración de TPFE.

La relación laboral especial se formaliza mediante la inscripción del interno en el Libro de Matrícula. Sus efectos comienzan en la fecha del alta efectiva en el puesto, de modo que inscripción y comienzo material deben quedar coordinados.

En el Libro se anotan obligatoriamente el alta efectiva, la extinción y la suspensión producida por traslado a otro centro durante un tiempo no superior a dos meses. El artículo 7 no exige anotar en él cualquier incidencia que afecte al trabajador: la incapacidad temporal, aunque constituye causa de suspensión, no figura entre las anotaciones obligatorias expresamente mencionadas.

La duración coincide con la obra o servicio encomendado. No se configura como una relación indefinida ni se prolonga por sí sola cuando desaparece el trabajo asignado. Además, la excarcelación extingue la relación, porque el trabajo productivo regulado presupone la condición de interno.

La suspensión interrumpe temporalmente las obligaciones principales sin poner fin al vínculo. Durante ella quedan suspendidas las obligaciones recíprocas de trabajar y remunerar. El director puede designar a otro interno para ocupar provisionalmente el puesto mientras dure la suspensión.

El artículo 9 agrupa las causas en dos apartados. En el primero aparecen el mutuo acuerdo; la incapacidad temporal; la maternidad y el riesgo durante el embarazo en los términos de la norma; y la fuerza mayor temporal. En el segundo figuran la suspensión de empleo y sueldo por sanción disciplinaria de aislamiento; las razones de tratamiento apreciadas por la Junta de Tratamiento; el traslado cuando la ausencia no supere dos meses; el disfrute de permisos o salidas autorizadas; y las razones de disciplina y seguridad penitenciaria.

La distinción debe aprenderse por el efecto: la suspensión conserva la relación y permite su reanudación; la extinción la termina y exige, para volver a trabajar, una nueva adjudicación y formalización.

La extinción finaliza definitivamente la relación. El artículo 10 contiene causas laborales generales adaptadas al medio y causas específicamente penitenciarias.

Entre las primeras figuran el mutuo acuerdo; terminación de la obra o servicio; ineptitud conocida o sobrevenida después de comenzar el puesto; muerte, gran invalidez o incapacidad permanente total o absoluta; jubilación; fuerza mayor que imposibilite definitivamente el trabajo; renuncia; y falta de adaptación a modificaciones técnicas cuando hayan transcurrido al menos dos meses desde su introducción.

Las causas penitenciarias son la excarcelación; la contratación exterior de un interno clasificado en tercer grado; las razones de tratamiento apreciadas por la Junta de Tratamiento; el traslado a otro establecimiento por más de dos meses; las razones de disciplina y seguridad; y el incumplimiento de los deberes laborales básicos.

La extinción la acuerda el director del centro penitenciario, en calidad de delegado de TPFE u órgano autonómico equivalente, después de valorar las circunstancias del caso. Debe diferenciarse esta competencia de la adjudicación inicial del puesto, que corresponde a la Junta de Tratamiento.

La movilidad pretende que la preparación para la inserción laboral no se interrumpa cuando el traslado se produce por arraigo familiar u otras razones beneficiosas para el interno. Quien haya desempeñado un puesto durante más de un año y haya obtenido una valoración positiva del centro de procedencia tiene prioridad para acceder a vacantes en el centro de destino.

Esta prioridad constituye el séptimo criterio del orden de prelación del artículo 3. No desplaza automáticamente todos los criterios anteriores ni se obtiene por seis meses de trabajo. En todo traslado debe expedirse una certificación acreditativa de las circunstancias laborales del interno, lo que permite que el centro de destino conozca su experiencia y valoración.

La movilidad produce, además, efectos sobre la relación vigente: ausencia no superior a dos meses, suspensión; periodo superior, extinción. La prioridad para futuras vacantes y la situación de la relación anterior son cuestiones distintas y deben analizarse separadamente.

La retribución se determina en función del rendimiento normal de la actividad y del horario efectivamente cumplido. Para calcularla se aplica un módulo cuya referencia es el salario mínimo interprofesional vigente. El resultado debe ser proporcional al número de horas realmente trabajadas y al rendimiento conseguido.

El Consejo de Administración de TPFE determina anualmente el módulo retributivo. Este incluye la parte proporcional de la retribución correspondiente a descanso semanal y vacaciones anuales retribuidas, así como las gratificaciones extraordinarias cuando procedan. La categoría de operario base o superior también debe tenerse en cuenta.

Las retribuciones pueden calcularse por producto o servicio, por tiempo o mediante otro sistema compatible con las reglas anteriores. Cuando se emplea un sistema por producto en colaboración con una entidad exterior, TPFE conserva el derecho a establecer métodos y tiempos. También puede reconocer primas de producción por mejora de la calidad, superación de niveles u otras variables fijadas.

El pago se efectúa mensualmente mediante ingreso en la cuenta de peculio del interno. No se realiza en una cuenta bancaria elegida libremente, en una cartilla de ahorro ni mediante un fondo fiduciario. Las retribuciones solo pueden embargarse en las condiciones y con los requisitos establecidos para el salario por la legislación laboral.

El director del centro, como delegado de TPFE, establece el calendario laboral anual. Puede incorporar jornada continua, partida, nocturna o por turnos. El horario, dentro de los límites legalmente establecidos, será el necesario para el desarrollo correcto de la actividad productiva.

El descanso semanal es de día y medio ininterrumpido y, como regla general, comprende la tarde del sábado y el domingo completo. En el trabajo por turnos se aplica la distribución correspondiente a la actividad. También son días de descanso las fiestas laborales de la localidad donde se encuentra el centro.

Las vacaciones anuales duran treinta días naturales, o la parte proporcional cuando corresponda. El momento del disfrute queda condicionado por las orientaciones del tratamiento y las necesidades de trabajo de los sectores productivos. El módulo retributivo ya incorpora la parte proporcional correspondiente a vacaciones y descansos.

Si concurren circunstancias excepcionales de producción, el director puede modificar el calendario aprobado o la jornada habitual, pero necesita acuerdo previo con los trabajadores.

Durante cualquier clase de permiso o salida autorizada, el interno puede ausentarse previo aviso y justificación. La ausencia no es retribuida. Esta regla conecta con la suspensión prevista en el artículo 9: se conserva el vínculo, pero no existe obligación de trabajar ni de pagar salario durante la ausencia.

Los internos sujetos a la relación laboral especial se incluyen en el Régimen General de la Seguridad Social. La acción protectora prevista expresamente comprende asistencia sanitaria; maternidad y riesgo durante el embarazo en la terminología del Real Decreto; incapacidad permanente; muerte y supervivencia derivadas de enfermedad común y accidente no laboral; jubilación; y situaciones derivadas de accidente de trabajo y enfermedad profesional.

También están protegidos por desempleo cuando sean liberados de prisión, en los términos de la legislación de Seguridad Social. La norma vincula esta protección a la liberación, por lo que no debe confundirse con el simple cese en un taller mientras continúa la estancia penitenciaria.

La relación especial no cubre automáticamente a quienes realizan actividades ocupacionales, académicas, auxiliares o artesanales excluidas. La inclusión se deriva del trabajo productivo por cuenta ajena y exige que la gestión laboral y los movimientos de Seguridad Social reflejen correctamente el alta, la suspensión y la extinción.

La protección de los sentenciados a trabajos en beneficio de la comunidad se regula separadamente en el capítulo IX del Real Decreto 782/2001. No deben confundirse esas reglas con la relación laboral especial de los internos que trabajan en talleres.

TPFE u órgano autonómico equivalente asume las obligaciones que corresponden al empresario en materia de afiliación, alta, baja y cotización. La oficina gestora debe coordinar los acuerdos laborales con las comunicaciones a la Tesorería General de la Seguridad Social para evitar periodos o bases incongruentes.

Las reglas específicas de cotización son las siguientes:

El artículo 21 dispone que la obligación de cotizar se mantiene mientras dure la relación laboral. Si la relación se suspende, la regla especial del Real Decreto es que solo continúa la obligación en las situaciones de maternidad y riesgo durante el embarazo. Por ello no puede tratarse de igual manera, a efectos de cotización, una incapacidad temporal, un traslado, un permiso o una situación protegida expresamente por la norma.

La nómina y la cotización están relacionadas, pero no son idénticas. La retribución se calcula a partir del módulo, horas y rendimiento; la base y el tipo de cotización se determinan conforme a las reglas de Seguridad Social aplicables a cada contingencia.

Trabajo Penitenciario y Formación para el Empleo es una entidad estatal de derecho público con personalidad jurídica pública diferenciada, patrimonio y tesorería propios, autonomía de gestión y plena capacidad jurídica y de obrar. Dispone de las potestades administrativas necesarias para sus fines, salvo la potestad expropiatoria.

Está adscrita al Ministerio del Interior a través de la Secretaría General de Instituciones Penitenciarias. El Ministerio ejerce la dirección estratégica, la evaluación, el control de resultados y el control de eficacia, sin perjuicio de las competencias económico-financieras de la Intervención General de la Administración del Estado.

El organismo autónomo Trabajo Penitenciario y Formación para el Empleo se transformó, con efectos de 1 de enero de 2014 y vigencia indefinida, en entidad estatal de derecho público por la disposición adicional octogésima séptima de la Ley 22/2013, de Presupuestos Generales del Estado para 2014. El Real Decreto 122/2015 aprobó su Estatuto.

Su objeto es promover, organizar y controlar el trabajo productivo y la formación para el empleo de los reclusos, colaborando de forma permanente con la Secretaría General para alcanzar los fines constitucionales y penitenciarios.

Sus funciones abarcan la organización y retribución del trabajo productivo; gestión de economatos y cafeterías; instalación, conservación y mejora de talleres y explotaciones; actividades industriales y comerciales; formación para el empleo; relaciones con entidades que faciliten sus fines; coordinación de la preparación y acompañamiento para la inserción sociolaboral; y colaboración en la gestión de penas y medidas alternativas.

Los máximos órganos de dirección son el Presidente, el Consejo de Administración y el Director-Gerente. Los actos del Presidente y del Consejo, dentro de sus competencias, ponen fin a la vía administrativa.

El Presidente es el titular de la Secretaría General de Instituciones Penitenciarias. Aprueba los planes generales de actuación; convoca y preside el Consejo; actúa como órgano de contratación; suscribe convenios y puede habilitar al Director-Gerente para contratos y compromisos con empresas; aprueba gastos y ordena pagos; y rinde las cuentas anuales al Tribunal de Cuentas.

El Consejo no puede exceder de doce miembros. Lo integran el Presidente y los vocales previstos en el Estatuto. El Director-Gerente ejerce de secretario con voz y voto; un representante de la Intervención Delegada asiste con voz pero sin voto. El Consejo debe reunirse al menos dos veces al año.

El Consejo aprueba el anteproyecto de presupuesto y las cuentas anuales; aprueba el plan de actuación coordinado con el de la Secretaría General; determina anualmente el módulo retributivo; aprueba el inventario; vela por los fines de la entidad; y delibera o propone iniciativas en los términos estatutarios.

El Director-Gerente ejecuta los acuerdos del Consejo. Tiene nivel orgánico de subdirector general, debe ser funcionario del subgrupo A1 y es nombrado y cesado por el titular del Ministerio del Interior a propuesta del titular de la Secretaría General. Dirige la gestión productiva, comercial, formativa, económica y patrimonial; prepara planes, programas, presupuesto y cuentas; y controla técnicamente los servicios, instalaciones y talleres.

En cada centro penitenciario, el titular de la Dirección ostenta la condición de delegado de TPFE y supervisa su actividad en coordinación con el Director-Gerente. Esta función explica varias competencias operativas del director en materia de calendario, control y extinción.

TPFE se financia mediante dotaciones de los Presupuestos Generales del Estado y transferencias públicas; bienes y derechos propios y sus rentas; ingresos públicos o privados y los procedentes de actividades comerciales e industriales; subvenciones, donaciones, legados y aportaciones; bienes estatales adscritos; y cualquier otro recurso que pueda atribuírsele.

Puede disponer de patrimonio propio y de bienes adscritos del Patrimonio del Estado. Debe mantener actualizado su inventario y remitirlo anualmente a la Dirección General del Patrimonio del Estado en los términos del Estatuto.

La entidad elabora anualmente el anteproyecto de presupuesto y lo remite al Ministerio del Interior. Su estructura responde a los presupuestos de explotación y capital del sector público administrativo. La contabilidad se somete al Plan General de Contabilidad Pública con la adaptación aplicable a este tipo de entidades.

Sin perjuicio de la fiscalización del Tribunal de Cuentas, queda sometida a control financiero permanente y auditoría pública a través de la Intervención General de la Administración del Estado. Su contratación se rige por la legislación de contratos del sector público y el Estatuto la configura como medio propio y servicio técnico en los términos legalmente previstos.

Estos contenidos institucionales completan el estudio de TPFE: no basta con memorizar que organiza talleres. Es una entidad pública con órganos, patrimonio, presupuesto, contabilidad, contratación y controles propios.

La gestión de nóminas transforma la actividad laboral acreditada en retribución, pago y cotización. No puede partir de estimaciones informales: cada incidencia debe apoyarse en el acto o parte que produce sus efectos.

Secuencia de gestión

La primera comprobación es jurídica: debe existir puesto adjudicado, inscripción y alta efectiva. Después se incorporan la categoría, el método retributivo, las horas y el rendimiento. El módulo anual constituye el punto de referencia, pero el resultado individual depende de la actividad realmente desarrollada.

Las incidencias no tienen todas el mismo efecto. Un permiso autorizado permite ausentarse, pero no genera retribución por la ausencia; un traslado corto suspende; uno superior a dos meses extingue; la excarcelación obliga a cerrar la relación; y una suspensión puede modificar la obligación de cotizar según su causa. La nómina no debe mantenerse por inercia cuando desaparece el presupuesto jurídico del devengo.

Antes del cierre deben conciliarse cinco registros: Libro de Matrícula, control de presencia y producción, nómina, cuenta de peculio y comunicaciones a la Seguridad Social. La finalidad es que las fechas de alta, suspensión y baja, las horas declaradas, la retribución abonada y las bases de cotización sean coherentes.

Errores que deben evitarse

• Considerar salario cualquier incentivo de un taller ocupacional.
• Aplicar automáticamente toda la legislación laboral común.
• Pagar en una cuenta distinta de la cuenta de peculio.
• Remunerar las ausencias por permisos o salidas autorizadas.
• Confundir suspensión con extinción al producirse un traslado.
• Mantener la cotización durante cualquier suspensión sin comprobar el artículo 21.
• Omitir la certificación de circunstancias laborales en un traslado.
• Confundir el plan general aprobado por el Presidente con el plan de actuación aprobado por el Consejo.

El tema se entiende mejor como una cadena: adjudicación → matrícula y alta → actividad → retribución → peculio → cotización → incidencia → suspensión o extinción. Cada fase depende de la anterior y debe quedar documentada.