Explicación del Tema 4 de Ayudantes de Instituciones Penitenciarias

La organización territorial se comprende como una secuencia: la Constitución reconoce autonomía dentro de la unidad del Estado; los Estatutos convierten esa autonomía en instituciones y competencias concretas; y el reparto entre Estado y comunidades autónomas determina quién legisla, ejecuta y controla cada materia. Tras exponer ese marco general, el tema lo aplica al ámbito penitenciario, donde la legislación corresponde al Estado, aunque determinadas comunidades hayan asumido funciones ejecutivas y de gestión. Esta distinción entre titularidad normativa y ejecución evita identificar transferencia de servicios con pérdida de la competencia estatal.

Base normativa: Artículos 2 y 137 a 139 CE.

La organización territorial del Estado parte del artículo 2 de la Constitución Española, que reúne tres principios: la unidad de la Nación española, el reconocimiento y garantía del derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones y la solidaridad entre todas ellas. La autonomía no equivale a soberanía ni permite actuar al margen de la Constitución, sino que reconoce capacidad de autogobierno y de gestión de intereses propios dentro de la unidad del Estado.

El desarrollo principal se encuentra en el título VIII, artículos 137 a 158, dividido en tres capítulos:

Entidades territoriales y autonomía

El artículo 137 CE dispone que el Estado se organiza territorialmente en municipios, provincias y Comunidades Autónomas. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses, aunque la autonomía local y la autonómica no tienen el mismo alcance.

Las Comunidades Autónomas cuentan con potestad legislativa en las materias asumidas por sus Estatutos y con instituciones de autogobierno. Municipios y provincias ejercen autonomía administrativa para gestionar los intereses locales dentro de las competencias atribuidas por la ley. Esta diferencia no establece una jerarquía entre las Administraciones territoriales: cada una actúa dentro de su ámbito competencial y sus relaciones se rigen por la cooperación, la coordinación y el respeto mutuo.

Solidaridad, igualdad y libertad de circulación

El artículo 138 CE obliga al Estado a garantizar la realización efectiva del principio de solidaridad y a velar por un equilibrio económico adecuado y justo entre las distintas partes del territorio, atendiendo especialmente a las circunstancias del hecho insular. Las diferencias entre los Estatutos de las Comunidades Autónomas no pueden implicar privilegios económicos o sociales.

El artículo 139 CE establece que todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado. Esta igualdad no exige que todas las Comunidades Autónomas tengan una regulación idéntica, pero impide que la diversidad territorial elimine la posición jurídica común garantizada por la Constitución. Ninguna autoridad puede adoptar medidas que obstaculicen directa o indirectamente la libertad de circulación y establecimiento de las personas ni la libre circulación de bienes.

Territorios que pueden acceder a la autonomía

Base normativa: Artículos 143 a 147 y 151 CE.

El artículo 143.1 CE permite acceder al autogobierno y constituirse en Comunidad Autónoma a:

• Las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes.
• Los territorios insulares.
• Las provincias con entidad regional histórica.

La Constitución no creó directamente un mapa cerrado de Comunidades Autónomas. Estableció los sujetos legitimados, los procedimientos de acceso y el marco dentro del cual debía aprobarse el correspondiente Estatuto.

Vía general del artículo 143

La iniciativa corresponde conjuntamente a todas las Diputaciones interesadas —o al órgano interinsular correspondiente— y a las dos terceras partes de los municipios cuya población represente, al menos, la mayoría del censo electoral de cada provincia o isla.

Los requisitos deben cumplirse en el plazo de seis meses desde el primer acuerdo adoptado por alguna de las corporaciones locales interesadas. Si la iniciativa no prospera, solo puede reiterarse cuando hayan transcurrido cinco años.

El proyecto de Estatuto se elabora conforme al artículo 146 CE por una asamblea formada por los miembros de la Diputación u órgano interinsular de las provincias afectadas y por los Diputados y Senadores elegidos en ellas. Después se eleva a las Cortes Generales para su tramitación como ley.

Intervención de las Cortes por interés nacional

El artículo 144 CE permite que las Cortes Generales, mediante ley orgánica y por motivos de interés nacional:

• Autoricen la constitución de una Comunidad Autónoma cuyo territorio no supere el de una provincia y no reúna las condiciones del artículo 143.1.
• Autoricen o acuerden un Estatuto de Autonomía para territorios no integrados en la organización provincial.
• Sustituyan la iniciativa de las corporaciones locales exigida por el artículo 143.2.

Vía del artículo 151

La vía del artículo 151 CE permitió acceder sin esperar los cinco años previstos para la ampliación competencial. La iniciativa debía ser acordada, además de por las Diputaciones u órganos interinsulares, por las tres cuartas partes de los municipios de cada provincia afectada que representasen, al menos, la mayoría del censo electoral de cada una. También debía ser ratificada en referéndum por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada provincia.

El procedimiento de elaboración del Estatuto comprende las siguientes fases:

• El Gobierno convoca a los Diputados y Senadores elegidos en el territorio para constituirse en Asamblea y elaborar el proyecto por mayoría absoluta de sus miembros.
• El proyecto se remite a la Comisión Constitucional del Congreso, que dispone de dos meses para examinarlo junto con una delegación de la Asamblea proponente y determinar de común acuerdo su formulación definitiva.
• Si existe acuerdo, el texto se somete a referéndum del electorado de las provincias comprendidas en el ámbito proyectado.
• Si obtiene en cada provincia la mayoría de los votos válidamente emitidos, los Plenos del Congreso y del Senado lo ratifican y el Rey lo sanciona y promulga como ley.
• Si no existe acuerdo en la Comisión Constitucional, el proyecto se tramita como proyecto de ley y el texto aprobado por las Cortes se somete después a referéndum en las provincias afectadas.

La disposición transitoria segunda permitió que los territorios que hubieran plebiscitado afirmativamente proyectos de Estatuto y contasen con regímenes provisionales de autonomía accedieran inmediatamente por esta vía cuando lo acordasen sus órganos preautonómicos colegiados superiores y lo comunicasen al Gobierno.

Relaciones entre Comunidades Autónomas

El artículo 145 CE prohíbe en todo caso la federación de Comunidades Autónomas. Los Estatutos pueden prever convenios entre ellas para gestionar y prestar servicios propios y establecer su comunicación a las Cortes Generales. Los demás acuerdos de cooperación requieren autorización de las Cortes.

Asunción estatutaria de competencias

Base normativa: Artículos 148 a 150 y 153 a 158 CE.

La Constitución distribuye el poder territorial mediante la combinación de sus artículos 148 y 149 y de las competencias efectivamente asumidas por cada Estatuto. El artículo 148 enumera materias que las Comunidades Autónomas pueden asumir; el artículo 149 reserva competencias al Estado. Por ello, la mera aparición de una materia en el artículo 148 no atribuye automáticamente su ejercicio: debe ser asumida por el correspondiente Estatuto.

Materias del artículo 148

Las Comunidades Autónomas pueden asumir competencias sobre las siguientes materias:

• Organización de sus instituciones de autogobierno.
• Alteración de términos municipales y funciones estatales sobre corporaciones locales cuya transferencia permita la legislación de régimen local.
• Ordenación del territorio, urbanismo y vivienda.
• Obras públicas de interés autonómico dentro de su territorio.
• Ferrocarriles, carreteras y transportes cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en la Comunidad Autónoma.
• Puertos de refugio, puertos y aeropuertos deportivos y los que no desarrollen actividades comerciales.
• Agricultura y ganadería, dentro de la ordenación general de la economía.
• Montes y aprovechamientos forestales.
• Gestión en materia de protección del medio ambiente.
• Aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos de interés autonómico, y aguas minerales y termales.
• Pesca en aguas interiores, marisqueo, acuicultura, caza y pesca fluvial.
• Ferias interiores.
• Fomento del desarrollo económico autonómico dentro de los objetivos de la política económica nacional.
• Artesanía.
• Museos, bibliotecas y conservatorios de música de interés autonómico.
• Patrimonio monumental de interés autonómico.
• Fomento de la cultura, de la investigación y, en su caso, de la enseñanza de la lengua propia.
• Promoción y ordenación del turismo en su ámbito territorial.
• Promoción del deporte y adecuada utilización del ocio.
• Asistencia social.
• Sanidad e higiene.
• Vigilancia y protección de sus edificios e instalaciones y coordinación y demás facultades sobre policías locales en los términos de una ley orgánica.

Transcurridos cinco años, las Comunidades Autónomas podían ampliar sucesivamente sus competencias mediante la reforma de sus Estatutos y dentro del marco del artículo 149. La vía del artículo 151 y la disposición transitoria segunda permitieron asumir desde el inicio un ámbito competencial más amplio sin esperar ese plazo.

Competencias exclusivas del Estado

El artículo 149.1 CE contiene treinta y dos apartados. Para facilitar su comprensión pueden ordenarse por materias, sin alterar su numeración constitucional:

La expresión «competencia exclusiva del Estado» no significa que en todas estas materias el Estado ejerza necesariamente todas las funciones. Algunos apartados reservan únicamente la legislación, las bases o la coordinación y permiten que las Comunidades Autónomas desarrollen normas o ejecuten servicios dentro de sus Estatutos.

Cláusulas de cierre del sistema

El artículo 149.3 CE establece las cláusulas de cierre del sistema: las materias que la Constitución no atribuye expresamente al Estado pueden corresponder a las Comunidades Autónomas si las asumen sus Estatutos; las no asumidas estatutariamente corresponden al Estado. En caso de conflicto, las normas estatales prevalecen en todo lo que no pertenezca a la competencia exclusiva autonómica y el Derecho estatal es, en todo caso, supletorio del Derecho autonómico.

El Estado considera el servicio de la cultura un deber y una atribución esencial y debe facilitar, de acuerdo con las Comunidades Autónomas, la comunicación cultural entre ellas (art. 149.2 CE).

Técnicas del artículo 150

El artículo 150 CE completa la distribución competencial mediante tres instrumentos:

Control, cumplimiento y financiación

El control de la actividad autonómica corresponde al Tribunal Constitucional respecto de las disposiciones con fuerza de ley; al Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado, respecto del ejercicio de funciones delegadas conforme al artículo 150.2; a la jurisdicción contencioso-administrativa respecto de la Administración autonómica y sus reglamentos; y al Tribunal de Cuentas respecto de la actividad económica y presupuestaria.

El artículo 154 CE prevé un Delegado nombrado por el Gobierno que dirige la Administración del Estado en el territorio de la Comunidad Autónoma y la coordina, cuando proceda, con la Administración autonómica. Esta figura conecta la organización autonómica con la Administración territorial del Estado: no forma parte de las instituciones de autogobierno, sino que representa y dirige la organización estatal en el territorio.

Si una Comunidad Autónoma incumple sus obligaciones constitucionales o legales o atenta gravemente contra el interés general de España, el Gobierno puede adoptar las medidas necesarias después de requerir a su Presidente y, si el requerimiento no es atendido, obtener la aprobación por mayoría absoluta del Senado. Para ejecutar esas medidas puede impartir instrucciones a las autoridades autonómicas.

Las Comunidades Autónomas gozan de autonomía financiera para desarrollar sus competencias, conforme a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y solidaridad. Sus recursos pueden proceder de impuestos cedidos y recargos, impuestos y tasas propios, transferencias de fondos estatales, rendimientos patrimoniales y operaciones de crédito. No pueden adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio ni obstaculizar la libre circulación. Los Presupuestos Generales del Estado pueden establecer asignaciones y existe un Fondo de Compensación destinado a gastos de inversión para corregir desequilibrios económicos interterritoriales.

Mediante ley orgánica puede regularse el ejercicio de las competencias financieras autonómicas, las normas para resolver los conflictos que pudieran surgir y las posibles formas de colaboración financiera entre las Comunidades Autónomas y el Estado, conforme al artículo 157.3 CE.

Naturaleza y posición jurídica

Base normativa: Artículos 147 y 152 CE y, para los ejemplos estatutarios, en los artículos 55, 67, 68 y 95 del Estatuto de Autonomía de Cataluña y 25, 29, 30 y 34 del Estatuto de Autonomía para el País Vasco.

El Estatuto es la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma. El Estado lo reconoce y ampara como parte integrante de su ordenamiento jurídico. Se aprueba mediante ley orgánica, de acuerdo con el artículo 81.1 CE, pero no es una ley orgánica estatal ordinaria: cumple la función específica de constituir y organizar la Comunidad y delimitar las competencias que esta asume.

El Estatuto está subordinado a la Constitución. A la vez, las leyes estatales y autonómicas deben respetar el ámbito que la Constitución reserva a la norma estatutaria. Su validez puede ser controlada por el Tribunal Constitucional.

Contenido mínimo

El artículo 147.2 CE exige que todo Estatuto contenga:

• La denominación de la Comunidad que mejor corresponda a su identidad histórica.
• La delimitación de su territorio.
• La denominación, organización y sede de sus instituciones autónomas propias.
• Las competencias asumidas dentro del marco constitucional y las bases para el traspaso de los servicios correspondientes.

Este contenido es mínimo. El Estatuto puede regular otras materias conectadas con la organización y el autogobierno siempre que respete la Constitución.

Elaboración, aprobación y reforma

En la vía general, el proyecto se elabora por la asamblea prevista en el artículo 146 y se eleva a las Cortes. En la vía del artículo 151 intervienen la Asamblea de Parlamentarios, la Comisión Constitucional del Congreso, las Cortes Generales y el electorado del territorio mediante referéndum.

La reforma debe seguir el procedimiento establecido en el propio Estatuto y requiere siempre la aprobación de las Cortes Generales mediante ley orgánica. En los Estatutos aprobados por el procedimiento del artículo 151, la Constitución exige además referéndum entre los electores inscritos en los censos correspondientes.

Organización institucional autonómica

El modelo del artículo 152 CE se articula alrededor de:

El Presidente y los miembros del Consejo de Gobierno responden políticamente ante la Asamblea. Los Estatutos pueden establecer circunscripciones territoriales propias mediante la agrupación de municipios limítrofes, con plena personalidad jurídica.

Legislación estatal y ejecución autonómica

Base normativa: Artículo 149.1.6.ª CE, los artículos 168 del Estatuto de Autonomía de Cataluña y 10.14 del Estatuto de Autonomía para el País Vasco, los reales decretos de traspaso 3482/1983 y 474/2021 y los artículos 1 a 3 y 79 LOGP.

El punto de partida es el artículo 149.1.6.ª CE: la legislación penitenciaria es competencia exclusiva del Estado. Esto significa que las Comunidades Autónomas no pueden sustituir el marco legal común ni aprobar una legislación penitenciaria propia que desplace la estatal. La Ley Orgánica 1/1979, de 26 de septiembre, General Penitenciaria, constituye la norma legal común y su artículo 1 atribuye a las instituciones penitenciarias las funciones de reeducación y reinserción social, retención, custodia y asistencia.

La reserva estatal de la legislación es compatible con que un Estatuto de Autonomía asuma la ejecución de esa legislación y con que el Estado transfiera los medios y servicios necesarios. La potestad normativa estatal y la gestión ejecutiva autonómica son, por tanto, planos distintos. La Administración autonómica que ha recibido los servicios organiza y gestiona los establecimientos de su territorio dentro de la legislación penitenciaria estatal y bajo los controles judiciales previstos por ella.

Cataluña

El artículo 168 del Estatuto de Autonomía de Cataluña atribuye a la Generalitat la competencia ejecutiva de la legislación estatal en materia penitenciaria. Esta competencia comprende, en todo caso:

• La capacidad para dictar disposiciones que adapten la normativa penitenciaria a la realidad social de Cataluña.
• La totalidad de la gestión de la actividad penitenciaria, especialmente la dirección, organización, régimen, funcionamiento, planificación e inspección de las instituciones penitenciarias de cualquier tipo situadas en Cataluña.
• La planificación, construcción y reforma de los establecimientos penitenciarios situados en Cataluña.
• La administración y gestión patrimonial de los inmuebles y equipamientos adscritos a la Administración penitenciaria catalana y de sus medios materiales.
• La planificación y organización del trabajo remunerado de la población reclusa y la ejecución de las medidas alternativas a la prisión y de las actividades de reinserción.

La Generalitat puede emitir informes en el procedimiento estatal de indulto y participa en la elaboración y reforma de la legislación penitenciaria. El traspaso efectivo de los servicios se aprobó por el Real Decreto 3482/1983, de 28 de diciembre, y tuvo efectividad desde el 1 de enero de 1984. El acuerdo transfirió los centros, funciones, personal, bienes y medios vinculados a la ejecución penitenciaria, sin alterar la titularidad estatal de la legislación.

País Vasco

El artículo 10.14 del Estatuto de Autonomía para el País Vasco atribuye a la Comunidad Autónoma competencia exclusiva sobre organización, régimen y funcionamiento de las instituciones y establecimientos de protección y tutela de menores, penitenciarios y de reinserción social, conforme a la legislación general en materia civil, penal y penitenciaria. La expresión estatutaria debe interpretarse junto con el artículo 149.1.6.ª CE: la legislación penitenciaria continúa reservada al Estado y la competencia autonómica se proyecta sobre su ejecución y sobre la organización de los servicios asumidos.

El Real Decreto 474/2021, de 29 de junio, aprobó el acuerdo de traspaso de funciones y servicios sobre ejecución de la legislación penitenciaria estatal. El traspaso fue efectivo desde el 1 de octubre de 2021. Comprende la organización, dirección y gestión de los centros penitenciarios situados en el País Vasco, la ejecución de penas y medidas, la gestión de recursos humanos y materiales y las actuaciones de reinserción dentro del ordenamiento estatal.

Alcance común y límites

La distribución puede sintetizarse del siguiente modo:

El artículo 79 LOGP preserva la distribución territorial al disponer que la Dirección General de Instituciones Penitenciarias ejerce la dirección, organización e inspección de las instituciones reguladas por la ley, salvo respecto de las Comunidades Autónomas que hayan asumido en sus Estatutos la ejecución de la legislación penitenciaria y la gestión de la actividad penitenciaria. En el marco vigente, las Comunidades con servicios penitenciarios efectivamente transferidos son Cataluña y País Vasco; las restantes instituciones penitenciarias dependen de la Administración penitenciaria estatal.