Explicación del Tema 7 de Personal Oficios Servicios Internos

La Ordenanza reúne dos materias estrechamente relacionadas. La primera es la atención a la ciudadanía, que comprende los medios y canales mediante los cuales las personas obtienen información, ejercen sus derechos, cumplen sus obligaciones y acceden a los servicios municipales. La segunda es la administración electrónica, es decir, la utilización de tecnologías en la actividad administrativa y en las relaciones con quienes se dirigen al Ayuntamiento.

No se trata de dos realidades separadas. La tecnología constituye uno de los instrumentos disponibles para prestar atención, pero la atención no se agota en el canal electrónico. Una persona puede necesitar información, asistencia o acceso a un servicio por internet, por teléfono o de forma presencial. El régimen jurídico debe garantizar que cualquiera de esas vías permita una relación comprensible, segura y eficaz.

La administración electrónica tampoco consiste únicamente en sustituir el papel por documentos digitales. Exige revisar los procedimientos, facilitar los trámites, hacer compatibles los sistemas y proteger la información. Un formulario en línea que reproduce cargas innecesarias no satisface por sí solo el principio de simplificación. Del mismo modo, un servicio tecnológicamente avanzado no cumple su finalidad si resulta inaccesible, confuso o inseguro.

Esta visión explica la estructura de los primeros artículos. La Ordenanza comienza delimitando su objeto, define los conceptos que utilizará, fija sus ámbitos subjetivo y objetivo y establece los principios que deben orientar toda la regulación posterior. Por ello, los artículos 1 a 7 funcionan como la base interpretativa del resto de la norma.

El artículo 1 atribuye a la Ordenanza tres finalidades complementarias. En primer lugar, regula la atención a la ciudadanía en el Ayuntamiento de Madrid. La expresión abarca el conjunto de servicios y actuaciones destinados a facilitar la relación con la organización municipal, no solo una oficina o un canal concreto.

En segundo lugar, determina las condiciones y los efectos jurídicos de la utilización de medios electrónicos en la actividad administrativa y en las relaciones entre el Ayuntamiento de Madrid y las restantes entidades del artículo 3.1. Una actuación electrónica debe producir consecuencias válidas, permitir identificar a quien interviene cuando sea necesario, conservar la integridad de la información y ofrecer las garantías exigidas por el procedimiento.

La referencia al artículo 3.1 es importante porque el régimen no se limita al Ayuntamiento en sentido estricto: también alcanza, con distinta intensidad, a organismos públicos, entidades de derecho público, sociedades mercantiles y otras entidades de derecho privado vinculadas o dependientes. Las relaciones con la ciudadanía aparecen, a su vez, en el objeto general de la atención, en los ámbitos de aplicación y en los principios desarrollados por la Ordenanza.

La regulación se aprueba dentro del marco establecido por cuatro leyes:

La Ordenanza desarrolla y adapta ese marco a la organización municipal. No puede contradecir las leyes ni reducir los derechos reconocidos por ellas. Cuando una cuestión no esté resuelta por su texto, deberá interpretarse de acuerdo con las normas superiores y con los principios generales que la propia Ordenanza incorpora.

El artículo 2 comienza por definir la atención a la ciudadanía como el conjunto de medios y canales que el Ayuntamiento pone a disposición de las personas para que puedan ejercer sus derechos, cumplir sus obligaciones y acceder a los servicios públicos. La definición se centra en la finalidad de la atención. No depende de que se preste en una oficina, a través de una página web o mediante cualquier otro canal.

La atención cumple, por tanto, una función instrumental. Acerca la Administración a las personas y hace posible que la relación jurídica y el acceso a los servicios no queden dificultados por la complejidad organizativa. Una respuesta útil no se limita a indicar qué órgano es competente: debe permitir comprender qué puede hacerse, qué requisitos existen y por qué vía puede continuarse la actuación.

La información administrativa es una parte esencial de esa atención. Permite conocer los derechos y obligaciones, utilizar los bienes y servicios públicos y comprender el contenido de la actuación administrativa. También incluye la información sobre los procedimientos y sus trámites, los requisitos y la documentación precisa para presentar solicitudes y comunicaciones.

La definición supera la idea de una información puramente orientativa. Saber qué documentación debe aportarse, cuál es el trámite siguiente o qué condiciones permiten acceder a un servicio puede ser imprescindible para ejercer un derecho. Por eso los principios de exactitud, actualización, claridad y accesibilidad tienen consecuencias prácticas directas.

Atención e información no son sinónimos. La información transmite conocimiento sobre la actividad municipal o sobre una actuación concreta. La atención es más amplia: comprende los medios y canales que facilitan el ejercicio de derechos, el cumplimiento de obligaciones y el acceso a servicios, entre ellos la propia información administrativa.

La Ordenanza diferencia tres comunicaciones mediante las que la ciudadanía puede valorar o contribuir a mejorar los servicios municipales.

Una sugerencia es una propuesta dirigida a crear, ampliar o mejorar un servicio. Su contenido mira principalmente hacia el futuro: señala una posibilidad de cambio que podría hacer más útil, accesible o eficaz la actuación municipal. No es imprescindible que exista un funcionamiento irregular previo.

La reclamación pone de manifiesto un funcionamiento deficiente de los servicios municipales. Puede referirse a retrasos, desatenciones, incidencias o cualquier anomalía que cause desacuerdo o perjuicio. Su finalidad es comunicar una deficiencia para que pueda conocerse, analizarse y, en su caso, corregirse.

La felicitación expresa el reconocimiento por el buen funcionamiento de un servicio o por el trato recibido del personal, de forma individual o colectiva. No se limita a una fórmula de cortesía: proporciona información positiva sobre actuaciones y comportamientos que la ciudadanía valora y que pueden servir como referencia para la mejora de la organización.

Estas comunicaciones deben distinguirse de los recursos administrativos y de las solicitudes que inician un procedimiento. Una reclamación sobre la calidad de la atención no sustituye la impugnación de un acto ni suspende los plazos para recurrirlo. Del mismo modo, una sugerencia no obliga por sí sola a crear el servicio propuesto. Cada instrumento produce los efectos que le atribuye su régimen jurídico.

La Ordenanza incorpora varias definiciones necesarias para comprender la administración electrónica. Un medio electrónico es cualquier mecanismo, equipo, instalación o sistema que permita producir, almacenar o tratar datos e información en formato electrónico, o transmitirlos mediante redes de comunicación. La amplitud de la definición evita vincular la norma a una tecnología concreta.

El portal institucional es el sitio web oficial que facilita de forma fácil, integrada y accesible información actualizada de interés general sobre el Ayuntamiento y sus servicios. También da acceso a recursos, actividades y prestaciones, permite realizar electrónicamente gestiones municipales y favorece la participación y la interacción con la Administración. Su función principal es ofrecer una entrada pública y ordenada a la información y a los servicios digitales.

La carpeta ciudadana, en cambio, es un servicio de la sede electrónica que permite comunicarse con el Ayuntamiento dentro de un entorno personalizado, consultar de forma privada y segura los datos propios y realizar diversas gestiones y trámites. La diferencia esencial reside en el destinatario y en el contenido: el portal ofrece información y accesos de carácter general; la carpeta da acceso a una relación individual y requiere garantías reforzadas de identificación y seguridad.

La firma electrónica consiste en datos electrónicos asociados a otros datos que permiten identificar inequívocamente a la persona firmante. Además, debe permitir comprobar que el documento no se ha alterado desde la firma y que los datos empleados para firmar son únicos y están bajo el control exclusivo del firmante, evitando que pueda desconocerse posteriormente la autoría.

La firma biométrica se obtiene mediante la captura de datos biométricos asociados al trazo de una firma manuscrita realizada sobre un dispositivo electrónico. Esos datos permiten vincular la firma con el documento y con la identidad de la persona. No debe confundirse el soporte electrónico sobre el que se realiza el trazo con una simple imagen insertada en un archivo: el elemento característico es la captación de información biométrica.

El ámbito subjetivo identifica a qué entidades y personas se aplica la Ordenanza. El artículo 3.1 incluye, en primer lugar, al Ayuntamiento de Madrid. También comprende sus organismos públicos y entidades de derecho público vinculadas o dependientes, que forman parte de la organización municipal y desarrollan funciones sometidas al derecho administrativo.

La norma contempla asimismo las sociedades mercantiles y otras entidades de derecho privado vinculadas o dependientes del Ayuntamiento. Sin embargo, no las somete a toda la Ordenanza: quedan sujetas a los principios previstos en los artículos 5, 6 y 7. Esta limitación responde a su naturaleza jurídica. Aunque actúen bajo formas de derecho privado, su pertenencia al sector público municipal exige que respeten los principios generales, los de atención a la ciudadanía y los de administración electrónica.

La Ordenanza se aplica igualmente a quienes tengan capacidad de obrar ante las Administraciones públicas conforme al artículo 3 de la Ley 39/2015. La poseen las personas físicas y jurídicas que la ostenten con arreglo a las normas civiles. También la tienen los menores para ejercer y defender los derechos e intereses cuya actuación les permita el ordenamiento sin asistencia de quien ejerza la patria potestad, tutela o curatela; se exceptúa a los menores incapacitados cuando la extensión de la incapacitación afecte al ejercicio y defensa de esos derechos o intereses.

Además, una ley puede reconocer capacidad de obrar a grupos de afectados, uniones y entidades sin personalidad jurídica y patrimonios independientes o autónomos. La capacidad administrativa es, por tanto, más amplia que la referencia exclusiva a una persona adulta que actúa individualmente, pero siempre debe apoyarse en alguno de los supuestos admitidos por el ordenamiento.

El ámbito subjetivo presenta así dos perspectivas. Por una parte, determina qué componentes de la organización municipal deben cumplir la norma. Por otra, identifica a quienes pueden intervenir en las relaciones administrativas reguladas por ella.

El artículo 4 precisa qué relaciones y actividades quedan comprendidas. Su letra a incluye las relaciones con la ciudadanía que tengan carácter jurídico-administrativo. Son aquellas en las que el Ayuntamiento actúa dentro del marco del derecho administrativo y se producen derechos, deberes, facultades o efectos jurídicos.

La letra b incorpora el acceso de la ciudadanía a los servicios del Ayuntamiento de Madrid. El ámbito de la Ordenanza no se limita, por tanto, a la tramitación formal de expedientes. También comprende la forma en que las personas conocen, solicitan o utilizan los servicios municipales.

La letra c se refiere a la realización de procedimientos y trámites accesibles por vía electrónica. El empleo de este canal debe respetar las garantías aplicables a la identificación, presentación de documentos, constancia de las actuaciones y producción de efectos jurídicos.

La letra d comprende el tratamiento de la información obtenida por la Administración municipal en el ejercicio de sus potestades. Cuando el Ayuntamiento recoge, ordena, consulta, comunica o conserva información para desarrollar sus competencias, debe hacerlo conforme a los principios y garantías de la Ordenanza y del resto del ordenamiento.

Las cuatro letras forman un conjunto coherente. La relación administrativa puede comenzar con la búsqueda de información, continuar con el acceso a un servicio o la realización de un trámite electrónico y generar datos que la Administración debe tratar de forma lícita y segura. Separar artificialmente esas fases impediría ofrecer una protección completa.

El artículo 5 dispone que los sujetos del artículo 3.1 deben respetar en su actuación y en sus relaciones con el sector público y con la ciudadanía los principios recogidos en el artículo 3 de la Ley 40/2015. La remisión conecta la Ordenanza con las reglas generales de funcionamiento de todas las Administraciones públicas.

La Administración sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con pleno sometimiento a la Constitución, a la ley y al derecho. En su relación con las personas cobran especial importancia el servicio efectivo, la simplicidad, la claridad, la proximidad, la participación, la objetividad y la transparencia.

La actuación administrativa debe además racionalizar y agilizar sus procedimientos, actuar de buena fe, respetar la confianza legítima y la lealtad institucional y asumir la responsabilidad derivada de la gestión pública. La planificación por objetivos y la evaluación de resultados permiten comprobar si las políticas y los servicios cumplen realmente su finalidad.

La eficacia exige alcanzar los objetivos previstos; la eficiencia obliga a utilizar adecuadamente los recursos; y la economía, la suficiencia y la estricta adecuación de los medios a los fines institucionales impiden mantener estructuras desproporcionadas. La cooperación, la colaboración y la coordinación permiten que las distintas Administraciones actúen de manera coherente.

El artículo 3 de la Ley 40/2015 añade que las Administraciones se relacionarán entre sí y con sus órganos, organismos públicos y entidades vinculadas o dependientes por medios electrónicos que aseguren la interoperabilidad y seguridad de los sistemas y soluciones adoptados. Esos medios deben garantizar la protección de datos y facilitar, preferentemente, la prestación conjunta de servicios a las personas interesadas. Esta previsión enlaza directamente con los principios tecnológicos del artículo 7 de la Ordenanza.

Estos principios se aplican también a las comunicaciones con la ciudadanía que no formen parte de un procedimiento administrativo. Una consulta general, una información publicada o una respuesta de orientación no quedan fuera de las exigencias de claridad, objetividad, servicio y buena administración por no producir una resolución formal.

El propio artículo 5 ordena interpretar y aplicar la Ordenanza conforme a los principios específicos de sus artículos 6 y 7. Los tres preceptos deben leerse conjuntamente: el artículo 5 aporta el marco común; el artículo 6 se concentra en la atención a la ciudadanía; y el artículo 7 concreta las exigencias de la administración electrónica.

El primer principio específico de la atención ciudadana es la difusión de la información administrativa. El Ayuntamiento debe facilitar el acceso a la información relevante para que las personas conozcan sus derechos, obligaciones, servicios y trámites. No basta con que la información exista dentro de la organización: debe estar disponible y ser localizable.

La difusión se completa con la usabilidad y la accesibilidad. Los servicios deben diseñarse pensando en quienes van a utilizarlos y reduciendo al mínimo los conocimientos tecnológicos exigidos. El sistema debe resultar sencillo, y la información debe obtenerse de forma rápida, segura y comprensible.

La Ordenanza exige criterios unificados en la investigación y visualización de la información y remite a los estándares internacionales y europeos sobre accesibilidad y tratamiento documental. La uniformidad evita que cada servicio adopte estructuras incompatibles y favorece que la información pueda ser localizada y utilizada por el mayor número posible de personas.

La accesibilidad no se limita a la dimensión técnica. La norma reclama un lenguaje fácil y culturalmente accesible, capaz de hacer que los documentos puedan ser comprendidos intelectualmente por la mayoría. Una página compatible con ayudas técnicas seguiría siendo insuficiente si su redacción impidiera entender qué debe hacerse.

También deben existir medios adecuados para las personas con discapacidad o con especiales dificultades para acceder electrónicamente a la información y a los servicios. La igualdad material exige identificar las barreras y ofrecer soluciones que permitan una utilización efectiva, no una accesibilidad meramente declarada.

La información difundida debe ser exacta. Los documentos electrónicos deben coincidir con los originales o con las versiones en papel y presentar su contenido de forma veraz, exacta y fiel. La facilidad de publicación que ofrecen los medios digitales no rebaja el deber de rigor de la Administración.

La exactitud incluye una garantía adicional: la disponibilidad de información por vía electrónica no puede impedir ni dificultar la atención personalizada en las oficinas públicas o por otros medios tradicionales. El canal electrónico amplía las posibilidades de acceso, pero no justifica por sí solo la desaparición o el empeoramiento de los demás medios de atención.

La información debe estar actualizada y expresar las fechas que permitan conocer su situación temporal. Un dato que fue correcto al publicarse puede inducir a error después de una modificación normativa u organizativa. Indicar la fecha de actualización permite valorar su vigencia y facilita el control de calidad.

El principio de comunicación clara exige una información fácil, directa, transparente, sencilla y eficaz. Claridad y exactitud no se oponen: simplificar la forma de explicar una regla no autoriza a omitir sus condiciones esenciales. La buena comunicación elimina complejidad innecesaria sin desfigurar el contenido jurídico.

La atención y la información administrativa son gratuitas. La regla evita que el acceso básico a la Administración dependa de la capacidad económica. No obstante, pueden exigirse las cantidades legalmente previstas por la expedición de copias, la utilización de determinados soportes o la conversión a un formato distinto del original. No se cobra por informar, sino, en su caso, por una prestación material específica sujeta a la exacción correspondiente.

La atención municipal puede requerir el tratamiento de datos identificativos, de contacto, económicos o relativos a procedimientos y servicios. El principio de protección de datos obliga a que ese tratamiento respete los derechos de las personas y cuente con las medidas de seguridad necesarias.

La Ordenanza exige medidas de seguridad que impidan cualquier trazabilidad personal no amparada por la finalidad o por el consentimiento. La mera posibilidad técnica de registrar el comportamiento de una persona no autoriza a conservar y relacionar toda su actividad. Cada tratamiento necesita una base y una finalidad legítimas y debe limitarse a los datos adecuados y necesarios.

La protección debe incorporarse al diseño del servicio. La identificación solo debe exigirse cuando resulte necesaria; el acceso a una carpeta personal requiere garantías distintas de las aplicables a la consulta de información pública; y los datos no deben quedar expuestos a usuarios o unidades que carezcan de autorización.

Este principio se relaciona con la seguridad prevista en el artículo 7, pero ambos no son idénticos. La seguridad protege sistemas, comunicaciones e información frente a accesos, pérdidas o alteraciones. La protección de datos tutela además los derechos de las personas y limita qué datos pueden tratarse, con qué finalidad y durante cuánto tiempo.

El primer principio específico de la administración electrónica es la simplificación administrativa. La implantación tecnológica debe servir para simplificar e integrar procesos, procedimientos y trámites y para mejorar el servicio. Digitalizar una exigencia innecesaria no la convierte en razonable; antes de trasladar un procedimiento al entorno electrónico debe analizarse si pueden eliminarse pasos, reutilizarse datos o evitarse aportaciones repetidas.

La Ordenanza ordena promover el uso efectivo de los medios electrónicos en el conjunto de la actividad administrativa y, de forma especial, en las relaciones con la ciudadanía. La palabra efectivo exige que el sistema pueda utilizarse de verdad: debe ser estable, comprensible, accesible y capaz de completar la actuación prevista.

También se garantiza el pago electrónico de los derechos, tributos, multas y sanciones pecuniarias que deban abonarse a la Hacienda pública. La posibilidad de pagar por medios digitales facilita el cumplimiento de obligaciones y permite integrar el pago en el correspondiente procedimiento. Debe conservar, no obstante, las garantías de identificación, constancia, seguridad y protección de datos.

Los tres principios responden a una misma lógica. El medio electrónico debe reducir cargas, facilitar la relación y permitir completar actuaciones que antes exigían desplazamientos o gestiones separadas. La calidad del servicio, y no la mera presencia de tecnología, es el criterio que permite valorar el resultado.

La neutralidad tecnológica impide que la Administración vincule injustificadamente el acceso a una marca, programa o solución determinada. Los sistemas deben mantener la independencia respecto de las alternativas tecnológicas y respetar la libertad de elección de la ciudadanía. Para ello deben utilizar estándares abiertos y, cuando sea necesario, otros de uso generalizado.

Las herramientas empleadas no pueden ser discriminatorias, deben encontrarse generalmente disponibles y han de ser compatibles con los productos de uso común. Una exigencia técnica que solo pudiera cumplirse mediante una solución privada poco accesible restringiría el derecho de relación y sería contraria al principio.

El principio de software libre garantiza la promoción del uso de programas de código abierto en la administración electrónica. Esta orientación puede favorecer la reutilización y reducir dependencias tecnológicas, pero no elimina la obligación de valorar la seguridad, la funcionalidad, la compatibilidad y la adecuación de cada solución.

La interoperabilidad permite que sistemas distintos puedan intercambiar información y utilizarla de manera coherente. Exige adoptar estándares que respeten la seguridad, la adecuación técnica y la economía de medios, de forma que los sistemas municipales sean compatibles y se reconozcan con los utilizados por la ciudadanía y por otras Administraciones.

Los tres principios se refuerzan, pero no son equivalentes. Un programa puede ser libre y no interoperar adecuadamente con otros sistemas; una solución interoperable puede depender de una tecnología cerrada; y la neutralidad exige valorar las alternativas sin imponer una opción injustificada. La Administración debe atender simultáneamente a todas estas exigencias.

La administración electrónica debe garantizar la confidencialidad, la seguridad y la protección de los datos. Las medidas adoptadas han de impedir accesos no autorizados, alteraciones, pérdidas y usos incompatibles con la finalidad del tratamiento. Estas garantías sostienen la confianza en la relación electrónica y permiten atribuir efectos jurídicos a las actuaciones.

Los principios de eficacia, eficiencia y economía exigen valorar la implantación de los medios electrónicos por sus resultados. Deben analizarse el impacto y el nivel de utilización, los grupos de personas a los que se dirige el servicio, las mejoras que aporta y su integración con los sistemas de relación, organización e información ya existentes.

La evaluación evita crear herramientas aisladas, duplicar inversiones o mantener servicios que no responden a necesidades reales. La eficacia pregunta si se alcanza la finalidad; la eficiencia compara los resultados con los recursos utilizados; y la economía impide emplear medios desproporcionados o innecesarios.

La cooperación y colaboración interadministrativas permiten compartir información, soluciones y recursos para mejorar el servicio y gestionar con mayor eficiencia los recursos públicos. La Ordenanza promueve para ello la firma de convenios y acuerdos con otras Administraciones, de conformidad con el capítulo IV de la Ley 40/2015.

El principio de proporcionalidad exige que las garantías y medidas de seguridad sean adecuadas a la naturaleza y circunstancias de cada actuación. No todos los trámites presentan el mismo riesgo ni necesitan el mismo nivel de identificación. Exigir garantías insuficientes comprometería la seguridad; imponer requisitos excesivos dificultaría injustificadamente el acceso.

La aplicación conjunta de estos principios puede observarse en una carpeta ciudadana. Debe ser fácil de utilizar y accesible; mostrar información exacta y actualizada; proteger los datos; identificarse con garantías proporcionadas; comunicarse con los sistemas municipales; y permitir realizar trámites de forma más sencilla. El servicio solo cumple la Ordenanza si todas esas dimensiones funcionan de manera coherente.

Los primeros artículos de la Ordenanza siguen una secuencia lógica. El objeto explica qué se pretende regular; las definiciones fijan el significado de los conceptos; los ámbitos subjetivo y objetivo determinan quién y qué queda comprendido; y los principios establecen cómo debe actuar la organización municipal.

El conjunto sitúa a la ciudadanía en el centro del servicio. La tecnología es un medio para facilitar derechos y obligaciones, no una finalidad autónoma. Por ello, la Ordenanza combina exigencias jurídicas, organizativas, comunicativas y técnicas: una relación válida debe ser también comprensible; un sistema seguro debe ser accesible; y una solución eficiente debe respetar los derechos de las personas.