Explicación del Tema 15 de Administrativo de la Seguridad Social

El acto administrativo puede definirse como una declaración de voluntad, juicio, conocimiento o deseo realizada por una Administración en ejercicio de una potestad administrativa y sometida al Derecho administrativo. Se trata de una definición doctrinal, porque la Ley 39/2015 no formula un concepto cerrado, pero su contenido se reconoce en el régimen legal: el acto procede de un órgano administrativo, se dicta mediante el procedimiento correspondiente y produce efectos jurídicos.

La palabra declaración permite incluir decisiones de contenido diverso. Existe declaración de voluntad cuando se concede una autorización o se impone una sanción; de juicio cuando se emite una valoración jurídicamente relevante; de conocimiento cuando se certifica una circunstancia; y de deseo cuando un órgano expresa una propuesta o petición con efectos dentro de una relación administrativa. No toda declaración tiene la misma capacidad decisoria, pero todas deben situarse dentro de la potestad que habilita su emisión.

El acto presenta varios elementos cuya concurrencia permite comprobar su regularidad:

El artículo 34 de la Ley 39/2015 resume varias de estas exigencias: los actos se producen por el órgano competente, de oficio o a instancia del interesado, con arreglo a los requisitos y al procedimiento establecido; su contenido debe ajustarse al ordenamiento, ser determinado y resultar adecuado a sus fines. Esta vinculación expresa que la Administración no dispone de una libertad originaria: actúa mediante potestades atribuidas por las normas y sirve con objetividad los intereses generales, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho (artículo 103.1 de la Constitución).

No toda actuación administrativa es un acto administrativo en sentido estricto. El reglamento contiene normas generales y se integra en el ordenamiento, mientras que el acto aplica ese ordenamiento a una situación concreta, aunque afecte a muchas personas. El contrato nace del acuerdo de voluntades y posee su propio régimen de preparación, adjudicación y efectos. Una actuación material, como una inspección o la retirada física de un objeto, consiste en una actividad ejecutiva que normalmente debe apoyarse en una decisión previa. Informes, propuestas y diligencias pueden formar parte del procedimiento sin contener la resolución del asunto.

La denominación utilizada por la Administración no decide por sí sola la naturaleza jurídica. Una resolución puede contener materialmente una disposición general y una convocatoria dirigida a numerosos destinatarios puede continuar siendo un acto general no normativo. Deben examinarse su contenido, finalidad, destinatarios y capacidad para innovar el ordenamiento.

Las clasificaciones de los actos administrativos no son un inventario puramente académico. Permiten saber si el acto puede recurrirse de inmediato, si debe motivarse, cómo ha de comunicarse y qué procedimiento debe seguirse para retirarlo o revisarlo.

El acto definitivo resuelve el fondo o pone fin al procedimiento. El acto de trámite prepara la decisión: admite una prueba, solicita un informe o impulsa una actuación. El artículo 112 permite recurrir separadamente los actos de trámite cualificados, es decir, los que deciden directa o indirectamente el fondo, impiden continuar el procedimiento, producen indefensión o causan un perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos. Los demás defectos de tramitación pueden alegarse al impugnar la resolución final.

Los actos favorables reconocen o amplían una situación jurídica beneficiosa, como una autorización, un nombramiento o el reconocimiento de una prestación. Los actos desfavorables o de gravamen restringen una posición jurídica, imponen una obligación, sancionan o deniegan lo solicitado. La distinción resulta decisiva: un acto favorable anulable no puede retirarse libremente, sino que exige declaración de lesividad e impugnación judicial; un acto de gravamen puede revocarse dentro de los límites del artículo 109.1.

El acto expreso aparece formalizado en una resolución. El acto presunto es el efecto que la ley atribuye al vencimiento del plazo máximo sin notificación de una resolución expresa. En el silencio estimatorio existe un verdadero acto finalizador del procedimiento; el silencio desestimatorio cumple la función de permitir la interposición del recurso procedente, sin liberar a la Administración de su obligación de resolver. El denominado acto tácito se deduce de una conducta administrativa concluyente, pero no debe confundirse con el acto presunto, que nace directamente del régimen legal del silencio.

Un acto que pone fin a la vía administrativa no admite recurso de alzada. Según el supuesto, podrá ser objeto de reposición potestativa o impugnarse directamente ante la jurisdicción contencioso-administrativa. No es lo mismo agotar la vía administrativa que alcanzar firmeza: el primero describe la posición del acto dentro de la organización administrativa; la firmeza aparece cuando ya no cabe un recurso ordinario por haberse interpuesto y resuelto o por haber transcurrido su plazo.

Los actos reglados se dictan cuando la norma predetermina los presupuestos y la consecuencia jurídica. En los discrecionales, el ordenamiento permite elegir entre varias alternativas legítimas, pero esa elección no autoriza arbitrariedad. Competencia, procedimiento, realidad de los hechos, finalidad, principios generales y motivación continúan sometidos a control. La discrecionalidad tampoco debe confundirse con los conceptos jurídicos indeterminados: en estos últimos la norma utiliza expresiones abiertas, pero busca una aplicación jurídicamente correcta al caso.

La formación de un acto válido comienza con el artículo 34 de la Ley 39/2015. La decisión debe proceder del órgano competente y respetar el procedimiento aplicable. Además, su contenido ha de ser lícito, posible, determinado y congruente con el fin para el que se concedió la potestad. Una Administración no puede utilizar una competencia legítima para alcanzar un objetivo ajeno al previsto por el ordenamiento.

La motivación exterioriza las razones de hecho y de Derecho que sostienen la decisión. No exige necesariamente una exposición extensa, porque el artículo 35 admite una referencia sucinta, pero sí un razonamiento suficiente para comprender qué hechos se consideran acreditados, qué norma se aplica y por qué se alcanza una determinada conclusión. Una relación de artículos, una fórmula estereotipada o la afirmación de que se actúa «por razones de interés público» no bastan si impiden conocer el fundamento real.

La motivación cumple tres funciones relacionadas: obliga al órgano a razonar su decisión, permite al interesado decidir si la acepta o la impugna y hace posible el control administrativo y judicial. Por eso es especialmente relevante cuando la decisión limita derechos, se aparta de precedentes o dictámenes, rechaza pruebas o ejerce una potestad discrecional.

El artículo 35 exige motivación, entre otros, en los siguientes supuestos:

En procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva, la motivación se acomoda a las reglas de la convocatoria, pero los fundamentos de la decisión deben quedar acreditados en el expediente. Es posible la motivación por remisión a informes o dictámenes si estos se incorporan al texto o al expediente y la remisión permite conocer realmente las razones adoptadas.

El artículo 36 establece como regla que los actos se produzcan por escrito y a través de medios electrónicos, salvo que su naturaleza exija otra forma más adecuada de expresión y constancia. Si el órgano ejerce su competencia verbalmente, la constancia escrita, cuando sea necesaria, corresponde al titular del órgano inferior o al funcionario que reciba oralmente la decisión, indicando la autoridad de la que procede. Cuando deban dictarse numerosos actos de la misma naturaleza, pueden refundirse en uno solo, siempre que se individualicen las personas u otras circunstancias que concreten sus efectos.

La forma escrita no se reduce a la firma final. Debe permitir identificar al órgano, conocer el contenido y acreditar la autenticidad e integridad del documento. La utilización ordinaria de medios electrónicos responde a la organización actual del procedimiento, pero no elimina las garantías materiales del acto.

Finalmente, el artículo 37 consagra la inderogabilidad singular de los reglamentos. Una resolución particular no puede vulnerar una disposición general aunque sea dictada por un órgano de igual o superior jerarquía al que aprobó el reglamento. Mientras la disposición permanezca vigente, la Administración debe aplicarla o utilizar las vías previstas para modificarla o impugnarla; no puede dispensar de su cumplimiento mediante una decisión individual.

La validez indica si el acto se ajusta al ordenamiento; la eficacia, si está en condiciones de producir sus efectos; la ejecutividad, si obliga y puede ser cumplido sin necesidad de una declaración judicial previa; y la ejecución forzosa, si la Administración puede imponer materialmente su cumplimiento mediante los medios legales. Estos conceptos se relacionan, pero no son intercambiables.

El artículo 38 declara ejecutivos los actos administrativos sujetos al Derecho administrativo con arreglo a la Ley 39/2015. El artículo 39.1 dispone que se presumen válidos y producen efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que establezcan otra cosa. Se trata de una presunción iuris tantum: permite que el acto despliegue efectos, pero puede destruirse mediante los procedimientos de recurso o revisión correspondientes.

La eficacia queda demorada cuando así lo exige el propio contenido del acto o está supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior. Una resolución desfavorable dirigida a una persona identificada no puede perjudicarla antes de que se practique la comunicación exigida. De este modo, un acto puede existir y ser inicialmente válido, pero no producir todavía todos sus efectos frente al destinatario.

La eficacia retroactiva es excepcional. Puede otorgarse a los actos dictados en sustitución de otros anulados y a los actos que produzcan efectos favorables, siempre que los presupuestos de hecho necesarios ya existieran en la fecha a la que se retrotraigan y que la retroacción no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas. La retroactividad no permite reconstruir hechos inexistentes ni perjudicar a terceros.

Los actos administrativos de una Administración deben ser observados por las demás. Estas pueden requerir la información necesaria para comprobarlos sin que ese requerimiento suspenda el procedimiento. Si una Administración necesita basar su decisión en un acto de otra y considera que este es ilegal, puede requerir previamente su anulación o revisión y, si el requerimiento se rechaza, acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa (artículo 39.4 y 5).

La presunción de validez tampoco impide que se acuerde la suspensión cuando concurra una causa legal. La suspensión afecta temporalmente a la eficacia o ejecución, pero no equivale a la anulación. Solo cuando el recurso, la revisión o la sentencia correspondiente eliminan el acto desaparece su validez jurídica en los términos de la resolución que se adopte.

La notificación es la comunicación individual y formal del acto a quienes resulten afectados en sus derechos o intereses. No es un trámite ornamental: permite conocer la decisión, cumplirla voluntariamente y ejercer los recursos procedentes. Por ello, la corrección de la notificación influye directamente en la eficacia del acto frente al destinatario y en el comienzo de los plazos de impugnación.

El artículo 40 exige cursarla dentro de los diez días siguientes a la fecha en que el acto haya sido dictado. Debe contener:

Una notificación que contiene el texto íntegro pero omite algún otro requisito produce efectos desde el momento en que el interesado realiza actuaciones que demuestran el conocimiento del contenido y alcance del acto o interpone un recurso procedente. A los solos efectos de entender cumplida dentro del plazo máximo la obligación de notificar, basta con el texto íntegro y el intento de notificación debidamente acreditado. Esta regla evita imputar a la Administración una demora cuando intentó comunicar correctamente, pero no convierte el intento fallido en conocimiento efectivo por el destinatario.

Las notificaciones se practican preferentemente por medios electrónicos y obligatoriamente por esa vía cuando el interesado está sujeto a relacionarse electrónicamente con la Administración. Pueden realizarse por medio no electrónico cuando el interesado comparece espontáneamente en una oficina de asistencia y solicita la comunicación personal o cuando la entrega directa por un empleado público sea necesaria para asegurar la eficacia de la actuación. Tampoco se practican electrónicamente si el acto incorpora elementos que no puedan convertirse a formato electrónico o contiene medios de pago a favor del obligado.

La persona interesada puede identificar un dispositivo o correo electrónico para recibir un aviso de puesta a disposición. El aviso no es la notificación y su ausencia no invalida esta. Si se utilizan distintos cauces, se considera fecha de notificación la de la primera que se haya practicado correctamente.

En las notificaciones en papel, todas deben quedar también a disposición del interesado en la sede electrónica para que pueda acceder voluntariamente a ellas. Si la entrega se intenta en el domicilio y el interesado no está presente, puede recibirla cualquier persona mayor de catorce años que se encuentre allí y haga constar su identidad. Si nadie puede hacerse cargo, debe registrarse el día y la hora del intento y repetirse una sola vez dentro de los tres días siguientes.

El segundo intento debe realizarse en una franja horaria distinta: si el primero tuvo lugar antes de las quince horas, el segundo se efectuará después de esa hora, y viceversa, dejando en todo caso un margen mínimo de tres horas entre ambos. Esta precisión evita que se repita la entrega en condiciones prácticamente idénticas que impidan razonablemente localizar al destinatario.

La notificación electrónica se practica mediante comparecencia en la sede electrónica, a través de la dirección electrónica habilitada única o mediante ambos sistemas. Se entiende realizada cuando se accede a su contenido. Si es obligatoria o fue elegida expresamente, se considera rechazada cuando transcurren diez días naturales desde su puesta a disposición sin que se acceda a ella.

Cuando el interesado o su representante rechaza una notificación, se hace constar esa circunstancia y se especifican el medio y las circunstancias del intento; el trámite se tiene por efectuado y el procedimiento continúa. El rechazo voluntario no permite paralizar la actuación administrativa, mientras que la imposibilidad objetiva de practicar la notificación obliga a utilizar la vía prevista en el artículo 44.

Notificación y publicación comparten la finalidad de dar a conocer una decisión, pero no operan siempre del mismo modo. La notificación se dirige individualmente a un interesado identificado. La publicación difunde el acto mediante el diario, sede o medio previsto y puede actuar como comunicación adicional o producir los efectos propios de la notificación.

El artículo 45.1 establece, con carácter general, que los actos se publicarán cuando lo dispongan las normas reguladoras del procedimiento o cuando el órgano competente aprecie razones de interés público. En estos supuestos la publicación puede complementar otras formas de comunicación. Además, produce en todo caso los efectos de la notificación cuando el acto tiene por destinataria a una pluralidad indeterminada de personas, cuando la notificación individual resulta insuficiente para garantizar la comunicación a todos o cuando forma parte de un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva.

En los procedimientos selectivos y competitivos, la convocatoria debe indicar el medio en el que se practicarán las publicaciones sucesivas. Las efectuadas en lugares distintos carecen de validez. Esta regla permite que todas las personas participantes conozcan de antemano el canal oficial y evita comunicaciones dispersas o desiguales.

La publicación debe contener los mismos elementos que el artículo 40.2 exige para la notificación. Se realiza en el diario oficial que corresponda según la Administración de la que proceda el acto, sin perjuicio de otras formas complementarias. Cuando se trate de actos de órganos colegiados, la publicación de acuerdos debe respetar también las normas específicas aplicables.

La notificación infructuosa del artículo 44 responde a un supuesto diferente. Si los interesados son desconocidos, se ignora el lugar de notificación o, intentada esta, no ha podido practicarse, la comunicación se efectúa mediante un anuncio publicado en el «Boletín Oficial del Estado». La Administración puede añadir un anuncio en el boletín autonómico o provincial, en el tablón consular o en otros medios, pero esas actuaciones son complementarias y no sustituyen el anuncio en el BOE.

El deber de comunicar debe conciliarse con la protección de derechos e intereses legítimos. Si publicar el contenido íntegro puede lesionarlos, el artículo 46 permite limitar el anuncio a una indicación somera del contenido y del lugar donde los interesados pueden comparecer, dentro del plazo señalado, para conocer el texto completo. No se trata de ocultar la decisión, sino de evitar que su difusión general revele datos o circunstancias que solo necesitan conocer sus destinatarios.

Un acto es inválido cuando infringe el ordenamiento con una intensidad capaz de afectar a su validez. La Ley 39/2015 distingue la nulidad de pleno derecho, reservada a vicios graves y expresamente enumerados, y la anulabilidad, que constituye la respuesta ordinaria frente a las demás infracciones invalidantes. Junto a ellas existen defectos que, aun siendo irregulares, no provocan por sí solos la anulación.

Son nulos de pleno derecho los actos comprendidos en el artículo 47.1:

Las disposiciones administrativas son nulas cuando vulneran la Constitución, las leyes u otras disposiciones de rango superior; regulan materias reservadas a la ley; o establecen retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales (artículo 47.2). A diferencia de los actos, no existe una categoría general de reglamento meramente anulable: la disposición ilegal queda afectada por nulidad.

El artículo 48 declara anulables los actos que incurran en cualquier infracción del ordenamiento, incluida la desviación de poder, siempre que no concurra una causa de nulidad. El defecto de forma solo produce anulabilidad cuando el acto carece de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o causa indefensión. La actuación fuera del plazo previsto únicamente determina anulabilidad cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo.

La invalidez no debe extenderse más allá de lo necesario. El artículo 49 dispone que la nulidad o anulabilidad de un acto no implica la de los actos sucesivos independientes. La invalidez parcial tampoco alcanza a las partes independientes, salvo que la parte viciada sea tan importante que el acto no se hubiera dictado sin ella.

Los artículos 50 a 52 articulan tres técnicas distintas. La conversión permite que un acto nulo o anulable produzca los efectos de otro cuyos elementos constitutivos sí contiene. La conservación mantiene los actos y trámites cuyo contenido habría sido igual de no cometerse la infracción. La convalidación subsana el vicio de un acto anulable mediante un nuevo acto administrativo.

La convalidación produce efectos desde su fecha, aunque puede aplicarse la retroactividad permitida por el artículo 39.3. Si el vicio consiste en incompetencia no determinante de nulidad, puede convalidar el órgano competente cuando sea superior jerárquico del que dictó el acto. Si falta una autorización, el órgano competente puede otorgarla. Estas reglas muestran que no todo defecto obliga a reiniciar completamente el procedimiento: debe preservarse lo válido sin rebajar las garantías esenciales.

La Administración no puede retirar cualquier acto firme mediante una decisión informal. Los artículos 106 a 111 establecen técnicas diferentes según la clase de vicio, el carácter favorable o desfavorable del acto y la naturaleza de aquello que se revisa. La expresión «revisión de oficio» se utiliza a veces en sentido amplio para referirse a todas ellas, aunque en sentido estricto identifica el procedimiento del artículo 106 para actos y disposiciones nulos.

La revisión del artículo 106 permite declarar en cualquier momento la nulidad de actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no fueran recurridos en plazo, cuando concurra una causa del artículo 47.1. Puede iniciarse por iniciativa de la Administración o a solicitud de interesado y exige dictamen favorable del Consejo de Estado o del órgano consultivo equivalente de la comunidad autónoma. El dictamen no es un trámite meramente facultativo: debe ser favorable para declarar la nulidad.

Las disposiciones administrativas nulas por las causas del artículo 47.2 también pueden revisarse, pero únicamente de oficio. La solicitud relativa a un acto puede inadmitirse motivadamente sin pedir dictamen cuando no invoque una causa de nulidad, carezca manifiestamente de fundamento o reproduzca otras solicitudes sustancialmente iguales ya desestimadas.

Si la revisión se inició de oficio, el transcurso de seis meses sin resolución produce la caducidad. Si comenzó a solicitud de interesado, transcurrido ese plazo la petición se entiende desestimada. La Administración puede reconocer en la resolución las indemnizaciones que procedan cuando concurran los requisitos legales. Cuando se declara nula una disposición, subsisten los actos firmes dictados en su aplicación en los términos del artículo 106.4.

La declaración de lesividad del artículo 107 se aplica a actos favorables que sean anulables. La Administración no puede anularlos directamente: dentro de los cuatro años siguientes a su adopción debe declarar que lesionan el interés público, previa audiencia de los interesados, y después impugnarlos ante la jurisdicción contencioso-administrativa. La declaración no decide por sí misma la invalidez; constituye el presupuesto para que el órgano judicial examine el acto. El recurso de lesividad debe interponerse en el plazo de dos meses desde el día siguiente a la declaración, conforme al artículo 46.5 de la Ley 29/1998.

El procedimiento de lesividad caduca si transcurren seis meses desde su iniciación sin que se declare la lesividad. La declaración no es recurrible autónomamente, aunque puede notificarse a los interesados con finalidad informativa y sus defectos podrán alegarse en el proceso judicial correspondiente.

Iniciado un procedimiento de revisión o lesividad, el órgano competente puede suspender la ejecución cuando esta pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación (artículo 108). La suspensión es cautelar: evita que la ejecución haga inútil la revisión, pero no anticipa la decisión sobre la validez del acto.

La revocación del artículo 109.1 permite retirar actos desfavorables o de gravamen mientras no haya transcurrido el plazo de prescripción. No puede constituir una dispensa o exención no permitida por las leyes ni ser contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento. No es una vía para eludir los procedimientos de revisión de actos favorables.

La rectificación de errores puede realizarse en cualquier momento, de oficio o a instancia del interesado, pero solo alcanza errores materiales, de hecho o aritméticos. Existe error material cuando la equivocación resulta patente a partir del propio expediente y su corrección no exige una nueva valoración jurídica. Si es necesario reinterpretar la norma, reconsiderar las pruebas o sustituir la decisión, no hay simple rectificación.

El artículo 110 somete todas estas facultades a un límite material. Aunque concurran sus requisitos formales, no pueden ejercerse cuando, por la prescripción de acciones, el tiempo transcurrido u otras circunstancias, resulten contrarias a la equidad, la buena fe, el derecho de los particulares o las leyes. La revisión protege la legalidad, pero debe conciliarse con la seguridad jurídica y la confianza legítima.

En el ámbito estatal, el artículo 111 distribuye la competencia para revisar entre el Consejo de Ministros, los ministros y los órganos correspondientes de los organismos públicos y entidades vinculadas o dependientes. Por tanto, la revisión exige no solo una causa material y el procedimiento adecuado, sino también que resuelva el órgano al que la ley atribuye expresamente esa potestad.