Explicación del Tema 17 de Administrativo de la Seguridad Social

El procedimiento administrativo puede iniciarse de oficio o a solicitud del interesado (artículo 54 de la Ley 39/2015). La forma de inicio determina quién promueve la actuación, qué contenido debe tener el primer acto y algunas consecuencias del vencimiento del plazo, pero no altera la obligación de respetar las garantías comunes.

La regulación desarrolla el mandato del artículo 105.c de la Constitución, que remite a la ley el procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos y exige audiencia cuando proceda. En materia de Seguridad Social debe recordarse además la disposición adicional primera de la Ley 39/2015: los procedimientos de gestión, inspección, liquidación, recaudación, impugnación y revisión se rigen prioritariamente por su normativa específica y supletoriamente por la ley común.

Antes del acuerdo de iniciación, el órgano competente puede abrir un periodo de información o actuaciones previas para conocer las circunstancias del caso y valorar si procede iniciar el procedimiento. En los procedimientos sancionadores se orientan a precisar los hechos, identificar a las posibles personas responsables y determinar las circunstancias relevantes; las realizan los órganos con funciones de investigación, averiguación e inspección y, si no existen, la persona u órgano que determine el competente para iniciar o resolver (artículo 55).

Estas actuaciones preparatorias no equivalen todavía a la iniciación formal ni anticipan una declaración de responsabilidad. Su finalidad es proporcionar elementos suficientes para decidir entre incoar o no el procedimiento. El acuerdo de inicio es el que delimita formalmente el objeto, activa los plazos y permite ejercer las facultades y garantías correspondientes.

Una vez iniciado el procedimiento, el órgano competente puede adoptar, de oficio o a instancia de parte, las medidas provisionales necesarias y proporcionadas para asegurar la eficacia de la resolución. Antes del inicio solo caben por urgencia inaplazable y para proteger provisionalmente los intereses implicados; deben confirmarse, modificarse o levantarse en el acuerdo de iniciación dentro de los quince días siguientes y quedan sin efecto si el procedimiento no se inicia en ese plazo o el acuerdo no contiene pronunciamiento expreso (artículo 56.1 y 56.2).

Entre las medidas posibles figuran la suspensión temporal de actividades; prestación de fianzas; retirada o intervención de bienes productivos o suspensión temporal de servicios por razones de sanidad, higiene o seguridad; embargo preventivo; depósito, retención o inmovilización de cosas muebles; intervención y depósito de ingresos obtenidos mediante una actividad presuntamente ilícita; consignación de cantidades; retención de ingresos a cuenta; y otras medidas previstas expresamente por las leyes o necesarias para proteger derechos y asegurar la efectividad de la resolución (artículo 56.3). Deben respetar los principios de proporcionalidad, efectividad y menor onerosidad. No pueden causar perjuicios de difícil o imposible reparación ni vulnerar derechos amparados por las leyes, y pueden modificarse o alzarse durante la tramitación; se extinguen con la eficacia de la resolución que termina el procedimiento (artículo 56.4 y 56.5).

La acumulación permite tramitar conjuntamente procedimientos que guarden identidad sustancial o íntima conexión, siempre que el mismo órgano sea competente para tramitarlos y resolverlos. Puede acordarse de oficio o a instancia de parte y contra el acuerdo no cabe recurso (artículo 57). No debe confundirse con la concentración de trámites del artículo 72: la acumulación reúne procedimientos; la concentración agrupa actuaciones compatibles dentro de un mismo procedimiento.

La acumulación busca coherencia y economía procedimental, pero no borra la identidad de las pretensiones ni autoriza a mezclar asuntos sin conexión suficiente. La competencia común del órgano es un requisito imprescindible: no puede utilizarse para alterar las reglas legales de atribución de competencias.

La iniciación de oficio exige acuerdo del órgano competente y puede derivar de cuatro causas (artículo 58):

La orden superior procede de quien ocupa una posición jerárquica sobre el órgano competente para iniciar. La petición razonada procede de otro órgano que conoce los hechos, pero no posee esa competencia, y no vincula: si se rechaza, deben comunicarse sus motivos. La denuncia se limita a poner hechos en conocimiento de la Administración; no obliga a iniciar ni convierte automáticamente al denunciante en interesado. Estas diferencias son relevantes porque determinan la relación entre quien aporta la información y el órgano competente.

La denuncia no confiere por sí sola la condición de interesado. Cuando invoca un perjuicio en el patrimonio público, la decisión de no iniciar debe motivarse y notificarse al denunciante. Si este participó en una infracción con otros y es el primero en aportar pruebas que permitan iniciar o comprobar la infracción, el órgano competente debe eximirlo de la multa o de la sanción no pecuniaria cuando concurran los requisitos legales; si no se cumplen todos, debe reducir la multa o, en su caso, la sanción no pecuniaria cuando aporte elementos con valor añadido significativo. En ambos casos se exige reparar el perjuicio cuando proceda, cesar en la participación y no destruir pruebas (artículo 62.3 y 62.4).

Los procedimientos sancionadores se inician siempre de oficio y han de separar la fase instructora de la sancionadora, encomendándolas a órganos distintos. No puede imponerse sanción sin procedimiento y no cabe abrir un nuevo procedimiento por conductas continuadas mientras no exista una primera resolución ejecutiva (artículo 63).

El acuerdo de iniciación sancionador debe identificar a los presuntos responsables; exponer los hechos, su posible calificación y las sanciones; identificar al instructor y, en su caso, al secretario, con indicación del régimen de recusación; señalar el órgano competente para resolver y su norma atributiva; mencionar la posibilidad de reconocimiento voluntario; recoger las medidas provisionales adoptadas; e indicar el derecho a formular alegaciones, la audiencia y los plazos. Si inicialmente no existen elementos suficientes para calificar los hechos, esa calificación puede realizarse después mediante pliego de cargos, que debe notificarse (artículo 64).

La iniciación de oficio de un procedimiento de responsabilidad patrimonial exige que no haya prescrito el derecho a reclamar. El acuerdo se notifica a los particulares presuntamente lesionados y les concede diez días para alegar, aportar documentos y proponer prueba; el procedimiento continúa aunque no comparezcan (artículo 65).

La solicitud de iniciación debe contener nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de su representante; identificación del medio electrónico o lugar físico elegido para las notificaciones; hechos, razones y petición expresados con claridad; lugar y fecha; firma o acreditación de la voluntad; y órgano, centro o unidad a la que se dirige, cuyo código debe facilitar la oficina de asistencia (artículo 66.1).

Cuando varias personas formulen pretensiones de contenido y fundamento idéntico o sustancialmente similar, pueden presentarlas en una única solicitud, salvo que la normativa específica disponga otra cosa. La Administración debe establecer modelos y sistemas de presentación masiva que sean voluntarios, salvo que en un procedimiento concreto establezca expresamente un modelo de uso obligatorio. El solicitante puede acompañar elementos para precisar o completar los datos y exigir recibo que acredite fecha y hora de presentación (artículo 66.2 a 66.5).

La solicitud de responsabilidad patrimonial solo puede formularse mientras no haya prescrito el derecho. Como regla, el plazo es de un año desde el hecho o acto lesivo o desde que se manifiesta su efecto; en daños físicos o psíquicos, se cuenta desde la curación o determinación del alcance de las secuelas. Si el daño deriva de la anulación administrativa o judicial de un acto o disposición, el año se cuenta desde la notificación de la resolución o sentencia definitiva. La solicitud debe precisar lesiones, relación causal, evaluación económica si es posible y momento del daño, y acompañar alegaciones, documentos y propuesta de prueba (artículo 67).

Cuando la reclamación se basa en una norma con rango de ley declarada inconstitucional o contraria al Derecho de la Unión Europea en los supuestos del artículo 32.4 y 32.5 de la Ley 40/2015, el año se computa desde la publicación de la sentencia correspondiente en el BOE o en el «Diario Oficial de la Unión Europea». Son reglas especiales que no deben confundirse con la anulación ordinaria de un acto administrativo.

Si una solicitud no reúne los requisitos de los artículos 66 y 67 u otros exigibles, debe requerirse la subsanación en diez días, advirtiendo que la falta de cumplimiento producirá el desistimiento, previa resolución. Salvo en procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva, el plazo puede ampliarse hasta cinco días cuando aportar los documentos presente dificultades especiales. También puede recabarse la modificación o mejora voluntaria de la solicitud, dejando constancia en acta (artículo 68.1 a 68.3).

Cuando un sujeto obligado a relacionarse electrónicamente presenta presencialmente su solicitud, la Administración debe requerirle que la subsane mediante presentación electrónica. A estos efectos, la fecha de presentación es la de la subsanación electrónica (artículo 68.4).

La declaración responsable es el documento por el que el interesado manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple los requisitos legales para obtener un derecho o facultad o ejercerlos, que dispone de la documentación acreditativa, que la pondrá a disposición de la Administración cuando se le requiera y que mantendrá el cumplimiento durante el periodo correspondiente. La comunicación pone en conocimiento de la Administración los datos identificativos u otros relevantes para iniciar una actividad o ejercer un derecho (artículo 69.1 y 69.2).

Ambas permiten, como regla, reconocer o ejercer el derecho o iniciar la actividad desde su presentación, sin perjuicio de las facultades de comprobación, control e inspección. La inexactitud, falsedad u omisión esencial, o la falta de presentación de la declaración, la documentación requerida o la comunicación, impide continuar la actividad desde que consten los hechos, sin perjuicio de responsabilidades; puede además obligar a restituir la situación y prohibir iniciar un procedimiento análogo durante el periodo legalmente establecido (artículo 69.3 y 69.4). Solo puede exigirse una declaración responsable o una comunicación para una misma actividad, no ambas acumulativamente (artículo 69.6).

Ni la declaración responsable ni la comunicación constituyen una autorización administrativa presunta. El interesado asume la responsabilidad por la veracidad y mantenimiento de los requisitos, mientras que la Administración desplaza su intervención hacia la comprobación posterior. La eficacia inmediata no protege falsedades u omisiones esenciales ni impide adoptar medidas cuando se incumpla la normativa sectorial.

La ordenación comprende las reglas que organizan el avance del procedimiento y evitan paralizaciones o repeticiones innecesarias. No decide todavía qué hechos quedan probados ni cuál debe ser la solución: esa es la función principal de la instrucción. Ordenar significa formar correctamente el expediente, impulsarlo, coordinar los trámites y exigir su cumplimiento dentro de plazo.

El expediente administrativo es el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla. Tiene formato electrónico y se integra mediante la agregación ordenada de documentos, pruebas, dictámenes, informes, acuerdos, notificaciones y demás diligencias. Cuando se remite, debe contener un índice numerado y copia electrónica certificada de la resolución adoptada (artículo 70.1 y 70.2).

No forma parte del expediente la información auxiliar o de apoyo: aplicaciones, ficheros y bases de datos informáticas, notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos, ni juicios de valor, salvo los informes preceptivos o facultativos solicitados antes de la resolución que termina el procedimiento (artículo 70.4).

El procedimiento se impulsa de oficio, por medios electrónicos, conforme a los principios de transparencia y publicidad. En asuntos homogéneos debe respetarse el orden riguroso de incoación, salvo orden motivada del titular de la unidad, de la que quede constancia. Su incumplimiento puede dar lugar a responsabilidad disciplinaria y, en su caso, a la remoción del puesto. Las personas designadas como órgano instructor o titulares de la unidad responsable responden directamente de la tramitación y del cumplimiento de plazos (artículo 71).

La concentración se vincula al principio de simplificación: los trámites compatibles deben agruparse para evitar esperas sucesivas. El artículo 72 no establece un plazo general de siete días; obliga a comunicar al órgano requerido el plazo legal previsto para cumplimentar cada trámite.

La pérdida de un trámite no puede declararse anticipadamente ni de forma automática. Si el interesado actúa después del vencimiento pero antes o durante el día en que se le notifique la resolución que tiene por transcurrido el plazo, su actuación debe admitirse. Esta regla favorece la continuación del procedimiento sin eliminar la obligatoriedad de los plazos.

La instrucción reúne las actuaciones necesarias para determinar, conocer y comprobar los hechos sobre los que debe pronunciarse la resolución. Los actos se realizan de oficio y por medios electrónicos por el órgano tramitador, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer actuaciones que requieran su intervención o constituyan trámites legal o reglamentariamente establecidos. Las aplicaciones utilizadas deben controlar tiempos y plazos, identificar órganos responsables y facilitar la tramitación ordenada. Cuando existan intereses contrapuestos, el instructor debe adoptar las medidas necesarias para asegurar contradicción e igualdad (artículo 75).

El principio de oficialidad significa que la carga de hacer avanzar y completar la instrucción corresponde a la Administración. No impide que los interesados aleguen y propongan prueba, pero evita que la resolución se apoye únicamente en su actividad o inactividad cuando el órgano tiene el deber de esclarecer los hechos relevantes.

Los interesados pueden formular alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio en cualquier momento anterior al trámite de audiencia; deben tenerse en cuenta al redactar la propuesta de resolución. También pueden alegar defectos de tramitación, especialmente paralización, incumplimiento de plazos u omisión de trámites subsanables, lo que puede originar responsabilidad disciplinaria (artículo 76).

Cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados o la naturaleza del procedimiento lo exija, el instructor abre un periodo de prueba no inferior a diez ni superior a treinta días. A petición de los interesados puede acordar un periodo extraordinario de hasta diez días. Son admisibles los medios de prueba reconocidos en Derecho; solo pueden rechazarse los manifiestamente improcedentes o innecesarios mediante resolución motivada (artículo 77.1 a 77.3).

Cuando el interesado aporta indicios fundados de discriminación, corresponde a quien se imputa esa situación ofrecer una justificación objetiva, razonable y suficientemente probada de las medidas adoptadas y de su proporcionalidad; el órgano puede recabar informe de los organismos públicos competentes en igualdad (artículo 77.3 bis).

En los procedimientos sancionadores, los hechos declarados probados por sentencia penal firme vinculan a la Administración. Los documentos formalizados por funcionarios con condición de autoridad hacen prueba de los hechos constatados, salvo acreditación en contrario. Cuando la prueba consiste en un informe de un órgano administrativo, organismo público o entidad de Derecho público, el informe tiene carácter preceptivo. Si la valoración de las pruebas practicadas constituye fundamento básico de la decisión, debe incluirse en la propuesta de resolución (artículo 77.4 a 77.7).

La Administración comunica con antelación suficiente el inicio de las actuaciones probatorias admitidas, indicando lugar, fecha y hora. El interesado puede nombrar técnicos que le asistan. Si una prueba solicitada por él ocasiona gastos que la Administración no deba soportar, puede exigirse su anticipo, sin perjuicio de la liquidación definitiva con justificantes (artículo 78).

Para pedir un informe, el órgano debe citar el precepto que lo exige o fundamentar la conveniencia de solicitarlo y concretar los extremos sobre los que se pide pronunciamiento (artículo 79). Salvo disposición expresa, los informes son facultativos y no vinculantes. Se emiten por medios electrónicos en diez días, salvo plazo distinto. Si no llegan a tiempo, puede continuarse la tramitación, excepto cuando sea preceptivo y proceda suspender el plazo máximo; un informe emitido fuera de plazo puede no ser tenido en cuenta. Si debe informar otra Administración y transcurre el plazo sin emisión, continúan las actuaciones, aunque el informe tardío puede no considerarse (artículo 80).

En responsabilidad patrimonial es preceptivo solicitar informe al servicio cuyo funcionamiento haya ocasionado la lesión, con un plazo máximo de diez días. También es preceptivo el dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico cuando la indemnización reclamada alcance o supere 50.000 euros, o la cuantía que establezca la legislación autonómica, y en los casos previstos por la Ley Orgánica del Consejo de Estado. El dictamen se emite en dos meses y debe pronunciarse sobre causalidad, valoración del daño y cuantía y modo de indemnización. En responsabilidad patrimonial del Estado por funcionamiento anormal de la Administración de Justicia es preceptivo el informe del Consejo General del Poder Judicial, con plazo máximo de dos meses (artículo 81).

Concluida la instrucción e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, se pone el expediente de manifiesto a los interesados. La audiencia dura entre diez y quince días. Puede prescindirse de ella cuando no figuren ni se tengan en cuenta hechos, alegaciones o pruebas distintos de los aportados por el interesado. Si este manifiesta antes del vencimiento que no efectuará alegaciones ni aportará nuevos documentos, el trámite se tiene por realizado. En responsabilidad patrimonial debe darse audiencia también al contratista cuando se plantee su eventual responsabilidad (artículo 82).

Cuando la naturaleza del procedimiento lo requiera, el órgano competente para resolver puede abrir información pública mediante anuncio en el diario oficial. El expediente debe estar disponible también electrónicamente y el plazo de alegaciones no puede ser inferior a veinte días. No comparecer no impide a los interesados recurrir la resolución; comparecer no otorga por sí solo la condición de interesado. Quien formule alegaciones tiene derecho a una respuesta razonada, que puede ser común para cuestiones sustancialmente iguales (artículo 83).

Audiencia e información pública no son equivalentes. La audiencia se dirige a quienes ya tienen la condición de interesados y les permite conocer el expediente antes de la propuesta de resolución. La información pública abre una participación más amplia cuando la naturaleza del asunto lo aconseja; presentar alegaciones en ella no convierte por sí mismo al compareciente en interesado, aunque sí obliga a ofrecer una respuesta razonada.

Ponen fin al procedimiento la resolución, el desistimiento, la renuncia al derecho cuando no esté prohibida y la declaración de caducidad. También lo termina la imposibilidad material sobrevenida, que debe declararse mediante resolución motivada (artículo 84). La terminación convencional del artículo 86 constituye otra forma posible cuando se cumplen sus requisitos.

En un procedimiento sancionador, el reconocimiento de responsabilidad por el infractor permite resolver imponiendo la sanción procedente. Si la sanción es solo pecuniaria, o se ha justificado que no procede la no pecuniaria, el pago voluntario anterior a la resolución termina el procedimiento, salvo lo relativo a reponer la situación o indemnizar daños (artículo 85.1 y 85.2). Cuando la sanción es únicamente pecuniaria, tanto el reconocimiento como el pago dan lugar a reducciones de al menos el veinte por ciento cada una, acumulables, previstas en la notificación inicial y condicionadas al desistimiento o renuncia de acciones o recursos administrativos contra la sanción (artículo 85.3).

La terminación convencional admite acuerdos, pactos, convenios o contratos con personas públicas o privadas, siempre que no contradigan el ordenamiento, no recaigan sobre materias no susceptibles de transacción y satisfagan el interés público. Pueden finalizar el procedimiento o insertarse antes de la resolución con carácter vinculante o no. Deben identificar partes, ámbito personal, funcional y territorial y vigencia; no alteran competencias ni responsabilidades. Los acuerdos sobre competencia directa del Consejo de Ministros u órgano autonómico equivalente requieren su aprobación expresa (artículo 86.1 a 86.4). En responsabilidad patrimonial deben fijar cuantía y modo de indemnización (artículo 86.5).

Antes de resolver, el órgano competente puede acordar motivadamente actuaciones complementarias indispensables. No tienen ese carácter los informes que preceden inmediatamente a la resolución. El acuerdo se notifica; tras concluir las actuaciones, los interesados disponen de siete días para alegar. Deben practicarse en un máximo de quince días y durante ellas queda suspendido el plazo para resolver (artículo 87).

La resolución decide todas las cuestiones planteadas y las derivadas del expediente. En procedimientos a solicitud debe ser congruente con lo pedido y no agravar la situación inicial, sin perjuicio de iniciar de oficio otro procedimiento. Debe expresar la decisión y su motivación cuando sea exigible, indicar recursos, órgano y plazo, y dictarse electrónicamente garantizando identidad, autenticidad e integridad. La Administración no puede abstenerse de resolver por silencio, oscuridad o insuficiencia de las normas (artículo 88).

La congruencia exige responder a la pretensión formulada y a las cuestiones relevantes del expediente, sin sustituir lo pedido por una decisión ajena. La prohibición de agravar la situación inicial protege al solicitante dentro de ese procedimiento, pero no impide que los hechos conocidos justifiquen la iniciación separada de otra actuación de oficio. Tampoco cabe dejar una cuestión sin resolver alegando que la norma es oscura: el órgano debe aplicar las fuentes del ordenamiento y motivar su interpretación.

El instructor sancionador resuelve el archivo sin propuesta cuando los hechos no existen o no están acreditados, no constituyen manifiestamente infracción, no existe o no puede identificarse responsable o la infracción ha prescrito. Si existe infracción, formula propuesta con hechos probados, calificación, responsables, sanción, valoración de pruebas y medidas provisionales; si aprecia inexistencia de infracción lo declara (artículo 89).

La resolución sancionadora debe valorar las pruebas, fijar hechos y responsables, determinar infracción y sanción o declarar la inexistencia de responsabilidad. No puede aceptar hechos distintos de los determinados durante el procedimiento, aunque sí una valoración jurídica diferente; si el órgano resolutor considera más grave la infracción, debe conceder quince días de alegaciones. La resolución es ejecutiva cuando no cabe recurso ordinario en vía administrativa y puede contener medidas cautelares para asegurar su eficacia mientras no sea ejecutiva (artículo 90).

En responsabilidad patrimonial, la resolución debe pronunciarse sobre la relación de causalidad, valoración del daño, cuantía y modo de indemnización. Transcurridos seis meses desde el inicio sin resolución o acuerdo, puede entenderse contraria a la indemnización (artículo 91). En la Administración General del Estado resuelve el ministro respectivo o el Consejo de Ministros en los casos legales; en ámbitos autonómico, local y entidades de Derecho público rigen los órganos determinados por sus normas (artículo 92).

El desistimiento abandona la solicitud o el procedimiento promovido, pero normalmente conserva la posibilidad de formular una nueva solicitud mientras el derecho no haya prescrito. La renuncia recae sobre el propio derecho y solo es posible cuando el ordenamiento no la prohíbe, por lo que sus efectos materiales son más intensos. La caducidad responde a la paralización imputable al interesado en procedimientos iniciados a su solicitud y requiere advertencia previa y transcurso de tres meses.

El desistimiento o la renuncia solo afecta a quienes lo formulan cuando existen varios interesados. La Administración los acepta de plano y declara terminado el procedimiento, salvo que terceros personados soliciten su continuación dentro de los diez días siguientes. También puede continuar si la cuestión afecta al interés general o conviene sustanciarla para definirla, limitando entonces los efectos del desistimiento o renuncia al interesado (artículo 94).

La caducidad no puede declararse por una inactividad que solo afecte a trámites no indispensables para resolver; esa inactividad produce únicamente la pérdida del trámite. Tampoco procede cuando la cuestión afecta al interés general o conviene sustanciarla para su definición. Los procedimientos caducados no interrumpen la prescripción, pero pueden conservarse actos y trámites cuyo contenido habría permanecido igual y deben cumplimentarse de nuevo alegaciones, prueba y audiencia (artículo 95).

La caducidad del artículo 95 no debe confundirse con la producida por vencimiento del plazo máximo en procedimientos de oficio sancionadores o de gravamen, regulada en el artículo 25. En ambos casos se archiva el procedimiento, pero sus presupuestos son distintos: en uno existe inactividad del solicitante y en el otro incumplimiento temporal de la Administración.

La Administración puede acordar la tramitación simplificada cuando lo aconsejen razones de interés público o la falta de complejidad, de oficio o a solicitud. Antes de resolver puede volver en cualquier momento a la tramitación ordinaria (artículo 96.1 de la Ley 39/2015).

Si se acuerda de oficio, se notifica a los interesados y la oposición expresa de cualquiera obliga a seguir la vía ordinaria. Si la pide un interesado, el órgano puede desestimarla dentro de cinco días cuando no concurra la causa legal; la falta de respuesta en ese plazo equivale a desestimación y no cabe recurso separado (artículo 96.2 y 96.3).

En responsabilidad patrimonial puede acordarse de oficio cuando sean inequívocas la relación causal, la valoración del daño y la cuantía. En sancionadores cabe si existen elementos suficientes para calificar la infracción como leve; en este caso no opera el derecho de oposición previsto para el acuerdo de oficio (artículo 96.4 y 96.5).

Salvo que reste menos tiempo en la tramitación ordinaria, el procedimiento simplificado debe resolverse en treinta días desde el siguiente a la notificación del acuerdo. Solo comprende inicio; subsanación; alegaciones iniciales durante cinco días; audiencia cuando la resolución vaya a ser desfavorable; informe jurídico y del Consejo General del Poder Judicial cuando sean preceptivos; dictamen del Consejo de Estado u órgano autonómico equivalente cuando sea preceptivo; y resolución (artículo 96.6).

La solicitud del dictamen suspende automáticamente el plazo. Puede pedirse su emisión en quince días y el expediente debe incluir propuesta de resolución. Si el dictamen es contrario al fondo de la propuesta, se continúa por la vía ordinaria, se notifica y se convalidan las actuaciones realizadas salvo el propio dictamen. Si el procedimiento exige cualquier trámite no incluido en la lista legal, debe tramitarse de manera ordinaria (artículo 96.6 y 96.7).

La Administración no puede iniciar actuaciones materiales que limiten derechos sin una resolución previa que les sirva de fundamento. El órgano que ordene la ejecución material debe notificar al afectado la resolución que la autoriza (artículo 97 de la Ley 39/2015). Esta exigencia impide las actuaciones materiales carentes de cobertura formal.

Los actos administrativos son inmediatamente ejecutivos, salvo suspensión; resolución sancionadora todavía recurrible en vía administrativa, incluido el recurso potestativo de reposición; disposición en contrario; o necesidad de aprobación o autorización superior (artículo 98.1). Las obligaciones de pago a la Hacienda pública derivadas de sanciones, multas u otros derechos se satisfacen preferentemente por medios electrónicos —tarjeta, transferencia, domiciliación u otros autorizados—, salvo imposibilidad justificada (artículo 98.2).

La ejecución forzosa requiere previo apercibimiento y no procede si la ejecución está suspendida o si la Constitución o la ley exigen intervención judicial (artículo 99). Debe respetar proporcionalidad y, cuando sean posibles varios medios, emplear el menos restrictivo de la libertad individual. Para entrar en el domicilio o en otros lugares cuyo acceso requiera autorización del titular se necesita su consentimiento o autorización judicial (artículo 100).

El apercibimiento ofrece al obligado una última oportunidad de cumplimiento voluntario y le informa de las consecuencias de persistir en el incumplimiento. La proporcionalidad exige comparar los medios jurídicamente posibles y escoger el idóneo para ejecutar el contenido del acto sin imponer restricciones innecesarias. El orden de enumeración de los medios en la Ley no establece una preferencia automática por el apremio.

La entrada en domicilio constituye un límite especialmente intenso. La ejecutividad del acto no sustituye el consentimiento del titular ni la autorización judicial exigida constitucionalmente. La Administración necesita tanto la resolución que sirve de título como la habilitación de acceso cuando el lugar se encuentra protegido.

El artículo 100 enumera cuatro medios: apremio sobre el patrimonio, ejecución subsidiaria, multa coercitiva y compulsión sobre las personas. La elección no depende de la mera comodidad administrativa, sino de la naturaleza de la obligación y de los límites establecidos para cada técnica.

La multa coercitiva puede emplearse para actos personalísimos en los que no proceda compulsión directa, actos cuya compulsión se estime improcedente y actos que el obligado pueda encargar a otra persona. Su finalidad es obtener el cumplimiento, no castigar una infracción, por lo que no se identifica con una sanción (artículo 103).

La diferencia entre multa coercitiva y sanción explica que puedan coexistir. La sanción reacciona frente a una infracción ya cometida; la multa coercitiva presiona para que se cumpla una obligación pendiente y puede reiterarse dejando lapsos suficientes. Su imposición requiere una ley que autorice expresamente su forma y cuantía.

La ejecución subsidiaria tampoco es una sanción. La Administración o un tercero realizan a costa del obligado una actuación no personalísima que este incumplió. Los gastos, daños y perjuicios pueden exigirse por apremio y liquidarse provisionalmente antes de la ejecución, sin perjuicio de la liquidación definitiva.

La compulsión es el medio más directamente conectado con la libertad personal y, por ello, exige autorización legal expresa, respeto a la dignidad y una obligación personalísima de no hacer o soportar. Cuando la obligación personalísima consiste en hacer y no se cumple, no cabe sustituir físicamente la voluntad del obligado: procede el resarcimiento de daños y perjuicios.

No se admiten a trámite acciones posesorias contra actuaciones administrativas realizadas por órganos competentes y conforme al procedimiento legal (artículo 105). Esta regla protege la autotutela ejecutiva, pero no elimina el control de legalidad por la jurisdicción competente ni ampara actuaciones sin competencia o al margen del procedimiento.