Explicación del Tema 18 de Administrativo de la Seguridad Social

El recurso administrativo es el medio de impugnación por el que una persona legitimada solicita a la propia Administración que revise la legalidad de un acto. A diferencia de la revisión de oficio, el recurso nace de la iniciativa del interesado y se dirige contra un acto concreto dentro de los cauces y plazos legales.

Su finalidad no es abrir un procedimiento completamente nuevo, sino controlar si el acto recurrido se ajusta al ordenamiento. El recurrente puede denunciar defectos de competencia, procedimiento, motivación o contenido y solicitar la anulación o modificación del acto. La Administración conserva la obligación de resolver expresamente, aunque el transcurso del plazo produzca los efectos del silencio previstos para cada recurso.

Pueden recurrirse las resoluciones y los actos de trámite que decidan directa o indirectamente el fondo, impidan continuar el procedimiento, produzcan indefensión o causen perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos. Los restantes actos de trámite no se impugnan separadamente, pero sus defectos pueden alegarse al recurrir la resolución que termine el procedimiento (artículo 112.1 de la Ley 39/2015).

Las leyes pueden sustituir la alzada o la reposición, en ámbitos sectoriales determinados y cuando la materia lo justifique, por procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación o arbitraje ante órganos colegiados no sometidos a instrucciones jerárquicas. Deben respetarse los principios, garantías y plazos del procedimiento administrativo. En la Administración local, esta sustitución no puede desconocer las facultades resolutorias de los órganos representativos electos (artículo 112.2).

Contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabe recurso en vía administrativa. Sin embargo, un recurso contra un acto puede fundarse únicamente en la nulidad de la disposición general aplicada; en ese caso puede interponerse directamente ante el órgano que dictó la disposición (artículo 112.3).

Esta impugnación indirecta en vía administrativa no convierte al reglamento en objeto autónomo del recurso: formalmente se combate el acto de aplicación, aunque el motivo exclusivo sea la ilegalidad de la norma que lo sustenta. Las reclamaciones económico-administrativas, por su parte, se rigen por su legislación específica (artículo 112.4).

El recurso extraordinario de revisión solo procede frente a actos firmes cuando concurre alguna circunstancia del artículo 125.1 (artículo 113). La firmeza impide utilizar alzada o reposición, pero no excluye esta vía excepcional ni las solicitudes de revisión previstas por la propia Ley.

El esquema decisorio puede resumirse así: primero se comprueba si existe una resolución o un acto de trámite cualificado; después, si el acto pone fin a la vía administrativa; finalmente, si el plazo ordinario sigue abierto o el acto ya ha adquirido firmeza. Alterar ese orden conduce con facilidad a elegir un recurso improcedente.

Determinar si el acto pone fin a la vía administrativa permite elegir el recurso. La agotan las resoluciones de alzada; las resoluciones de procedimientos sustitutivos del artículo 112.2; los actos de órganos sin superior jerárquico, salvo previsión legal; los acuerdos, pactos, convenios o contratos finalizadores; las resoluciones de responsabilidad patrimonial; las resoluciones de procedimientos complementarios sancionadores; y las demás resoluciones cuando lo disponga una norma (artículo 114.1 de la Ley 39/2015).

Que un acto ponga fin a la vía administrativa no significa necesariamente que sea firme. Significa que ya no es obligatoria una nueva revisión administrativa antes de acudir a los tribunales. El acto se vuelve firme cuando transcurre el plazo para impugnarlo sin que se interponga el recurso procedente o cuando ya no queda una vía ordinaria abierta. Esta distinción explica por qué un acto que agota la vía puede ser recurrible en reposición o directamente ante el juez, mientras que un acto firme solo admite remedios excepcionales.

En el ámbito estatal también ponen fin a la vía los actos y resoluciones de miembros y órganos del Gobierno; los de ministros y secretarios de Estado en el ejercicio de sus competencias; los de órganos directivos con nivel de director general o superior en materia de personal; y, conforme a sus estatutos, los de los máximos órganos de dirección de organismos públicos y entidades de Derecho público (artículo 114.2).

El escrito de recurso debe identificar al recurrente; precisar el acto y la razón de impugnación; indicar lugar, fecha, firma, medio y lugar de notificación y órgano destinatario; y cumplir las restantes particularidades exigibles. El error o la falta de calificación no impide tramitarlo si de su contenido se deduce su verdadero carácter. Quien causó el vicio del acto no puede invocarlo después como fundamento del recurso (artículo 115).

La regla favorable a la correcta calificación evita que una persona pierda su derecho por haber escrito «reposición» donde jurídicamente correspondía «alzada». Lo decisivo es el contenido de la pretensión y el régimen del acto. Esta flexibilidad no permite, sin embargo, ignorar los plazos ni convertir en recurrible una actuación que no lo sea.

Son causas de inadmisión la incompetencia cuando el competente pertenece a otra Administración —en cuyo caso debe remitírsele el recurso—, la falta de legitimación, la impugnación de una actuación no recurrible, la extemporaneidad y la carencia manifiesta de fundamento (artículo 116).

La inadmisión impide entrar en el fondo porque falta un presupuesto del recurso. La desestimación, en cambio, supone que el órgano ha examinado las razones del recurrente y no las considera fundadas. La diferencia importa tanto para comprender la resolución como para identificar qué cuestión puede discutirse posteriormente ante la jurisdicción.

La interposición no suspende por sí sola la ejecución. El órgano competente puede suspenderla, de oficio o a solicitud, tras ponderar razonadamente el perjuicio al interés público o a terceros frente al causado al recurrente, cuando la ejecución pueda ocasionar daños de imposible o difícil reparación o la impugnación se funde en nulidad de pleno derecho. Si transcurre un mes desde la entrada de la solicitud en el registro del órgano competente sin resolución expresa, la ejecución se entiende suspendida (artículo 117.1 a 117.3).

No basta, por tanto, con invocar uno de esos motivos de forma abstracta. El órgano debe valorar los intereses enfrentados y motivar su decisión. La suspensión automática al mes exige que se haya solicitado y que no se haya dictado y notificado resolución expresa dentro de ese plazo; no nace de la simple interposición del recurso.

La suspensión puede condicionarse a caución o garantía y deben adoptarse medidas cautelares para proteger el interés público o de terceros. Puede prolongarse después de agotada la vía administrativa si sus efectos se extienden a la vía contenciosa y el interesado solicita tutela judicial; se mantiene hasta que el órgano judicial se pronuncie. Cuando el acto afecte a una pluralidad indeterminada, la suspensión debe publicarse en el diario oficial (artículo 117.4 y 117.5).

Si para resolver deben considerarse hechos o documentos nuevos, se concede audiencia por un plazo no inferior a diez ni superior a quince días. No tienen carácter nuevo el propio recurso, los informes, las propuestas ni los documentos aportados antes de la resolución. Tampoco pueden considerarse hechos, documentos o alegaciones que el recurrente pudo aportar durante el procedimiento y no aportó, ni solicitarse prueba cuya falta de práctica fuera imputable al interesado (artículo 118).

La resolución puede estimar total o parcialmente, desestimar o inadmitir. Si existe un vicio formal y no procede resolver el fondo, se ordena retrotraer las actuaciones al momento del defecto, sin perjuicio de convalidar actuaciones. El órgano resuelve todas las cuestiones que plantee el expediente, aunque no hayan sido alegadas, previa audiencia cuando corresponda, sin agravar la situación inicial del recurrente (artículo 119).

La prohibición de agravar la situación inicial —la denominada reformatio in peius— protege a quien recurre frente a un empeoramiento derivado únicamente de su propia impugnación. El órgano puede examinar cuestiones no alegadas, pero debe oír previamente a los interesados y respetar esa garantía.

Cuando varios recursos traen causa del mismo acto y una de sus resoluciones o desestimaciones presuntas se impugna judicialmente, el órgano puede suspender el plazo para resolver los restantes hasta el pronunciamiento judicial. El acuerdo se notifica y es recurrible; la impugnación por uno no levanta la suspensión de los demás. Dictada la resolución judicial, puede resolverse sin más trámite, salvo audiencia cuando proceda (artículo 120).

Esta técnica evita resoluciones administrativas contradictorias cuando numerosos interesados discuten el mismo acto y la cuestión determinante ya está sometida a un tribunal. Se suspende el plazo para resolver, no necesariamente la ejecución del acto, y la medida requiere un acuerdo notificado a todos los afectados.

La alzada procede contra las resoluciones y actos de trámite cualificados que no ponen fin a la vía administrativa. Resuelve el superior jerárquico. Los tribunales y órganos de selección de personal y otros órganos con autonomía funcional se consideran dependientes del órgano al que estén adscritos o, en su defecto, del que nombró a su presidente (artículo 121.1 de la Ley 39/2015).

Su fundamento es la jerarquía administrativa: antes de abrirse el control judicial, se ofrece al órgano superior la posibilidad de corregir la decisión del inferior. Por eso la alzada no es potestativa cuando resulta procedente. Si el interesado acude directamente al contencioso contra un acto que no ha agotado la vía administrativa, faltará el presupuesto necesario para la impugnación judicial.

Puede interponerse ante el órgano que dictó el acto o ante el competente para resolver. Si se presenta ante el primero, debe remitirla al superior en diez días con informe y copia completa y ordenada del expediente; el titular del órgano responde directamente del cumplimiento (artículo 121.2).

Estas reglas se establecen en el artículo 122. La resolución de alzada pone fin a la vía administrativa (artículo 114.1.a), por lo que puede ser impugnada ante el orden contencioso-administrativo.

Como regla, la falta de resolución en tres meses produce la desestimación presunta. Existe una excepción relevante: si la alzada se interpuso contra la desestimación por silencio de una solicitud, el nuevo silencio produce la estimación del recurso. Esta regla del «doble silencio» positivo no opera cuando la solicitud se refiere al derecho de petición, a la transferencia de facultades sobre el dominio o el servicio público, a actividades que puedan dañar el medio ambiente o a responsabilidad patrimonial, materias exceptuadas por el artículo 24.1.

Contra la resolución de alzada no cabe otro recurso administrativo ordinario. Puede acudirse al contencioso-administrativo y, si el acto llega a ser firme y concurre una causa tasada, al recurso extraordinario de revisión.

Los actos que ponen fin a la vía administrativa pueden impugnarse directamente ante el orden contencioso-administrativo o, potestativamente, en reposición ante el mismo órgano que los dictó. Si se interpone reposición, no puede presentarse recurso contencioso hasta que se resuelva expresamente o se produzca su desestimación presunta (artículo 123 de la Ley 39/2015).

Frente a un acto expreso, el plazo para recurrir en reposición es de un mes; pasado este, solo queda la vía contenciosa, sin perjuicio de la revisión extraordinaria cuando proceda. Frente a un acto no expreso, puede interponerse en cualquier momento desde el día siguiente a la producción del acto presunto. La Administración dispone de un mes para resolver y notificar. Contra la resolución de reposición no cabe una nueva reposición (artículo 124).

La reposición no constituye una instancia obligatoria ni puede tramitarse simultáneamente con el recurso judicial. Su rasgo definitorio no es que revise un superior, sino que permite al mismo órgano reconsiderar un acto que ya agotó la vía administrativa.

La elección corresponde al interesado. Puede prescindir de la reposición y acudir directamente al orden contencioso dentro del plazo judicial, o intentar primero que la Administración rectifique. Una vez interpuesta reposición, debe esperar a su resolución expresa o presunta antes de demandar. Esta espera no supone renunciar a la tutela judicial, sino desplazar el momento en que comienza la vía contenciosa.

Alzada y reposición comparten el plazo de un mes frente a actos expresos, pero no deben confundirse. En alzada resuelve el superior, el plazo para resolver es de tres meses y su utilización es necesaria cuando el acto no agota la vía. En reposición decide el mismo órgano, el plazo para resolver es de un mes y su interposición es voluntaria. Contra su resolución no cabe presentar otra reposición.

El recurso extraordinario de revisión se interpone contra actos firmes en vía administrativa ante el órgano que los dictó, que también lo resuelve. Solo cabe por las causas tasadas del artículo 125.1 de la Ley 39/2015:

El error de la primera causa debe ser fáctico y resultar de documentos ya incorporados, no una discrepancia sobre interpretación jurídica. En las restantes causas, el plazo se vincula al conocimiento del documento o a la firmeza de la sentencia (artículo 125.2).

Existe error de hecho cuando la Administración parte de un dato objetivamente equivocado y la corrección resulta de los documentos del expediente, por ejemplo, una fecha o una cantidad mal leída. No existe cuando lo discutido exige reinterpretar una norma o realizar una nueva valoración jurídica. Los documentos aparecidos después deben ser esenciales: no basta con que refuercen una alegación, sino que han de evidenciar el error de la resolución.

El órgano puede inadmitir motivadamente, sin dictamen consultivo, si no se invoca una causa legal o ya se desestimaron en el fondo recursos sustancialmente iguales. Si lo tramita, debe pronunciarse sobre la procedencia del recurso y, en su caso, sobre el fondo del acto. Transcurridos tres meses sin resolución notificada, se entiende desestimado y queda abierta la vía contenciosa (artículo 126).

La revisión extraordinaria no reemplaza a los recursos que el interesado dejó caducar. Su carácter excepcional protege la estabilidad de los actos firmes y solo permite romperla ante errores fácticos manifiestos, documentos decisivos, falsedad declarada judicialmente o conductas delictivas que hayan determinado la resolución. Todo ello se entiende sin perjuicio de la revisión de oficio y de la rectificación de errores materiales, de hecho o aritméticos cuando procedan.

El control judicial de la Administración deriva de los artículos 24.1 y 106.1 de la Constitución: todas las personas tienen derecho a obtener tutela judicial efectiva y los tribunales controlan la potestad reglamentaria, la legalidad de la actuación administrativa y su sometimiento a los fines que la justifican. La Administración dispone de autotutela para dictar y ejecutar sus actos, pero no queda exenta de control jurisdiccional.

El orden contencioso-administrativo conoce de las pretensiones relativas a la actuación de las Administraciones sujeta al Derecho administrativo, las disposiciones generales inferiores a la ley y los decretos legislativos cuando excedan los límites de la delegación. A estos efectos comprende Administraciones territoriales, entidades públicas vinculadas y determinados actos de órganos constitucionales, además de la actuación de la Administración electoral en los términos legales (artículo 1 de la Ley 29/1998).

También conoce, entre otras materias, de actos y disposiciones de corporaciones de Derecho público en funciones públicas; actos de concesionarios recurribles administrativamente; contratos administrativos y actos de preparación y adjudicación sujetos a contratación pública; actos de control de la Administración concedente; responsabilidad patrimonial de las Administraciones; y restantes materias atribuidas por ley (artículo 2).

Quedan fuera las cuestiones expresamente atribuidas a los órdenes civil, penal y social, aunque estén relacionadas con actividad administrativa; el recurso contencioso-disciplinario militar; los conflictos de jurisdicción entre juzgados y Administraciones y los conflictos de atribuciones entre órganos de una misma Administración; y los recursos contra determinadas normas forales fiscales atribuidos al Tribunal Constitucional (artículo 3).

La delimitación se realiza por la naturaleza jurídica de la actuación y por la atribución legal de la materia. No toda decisión de un ente público pertenece al orden contencioso: una Administración puede actuar sometida al Derecho privado y determinadas controversias de Seguridad Social corresponden al orden social. El tema se ocupa del control de la actuación sujeta al Derecho administrativo.

El objeto identifica la actuación que se lleva ante el órgano judicial. La Ley supera una concepción limitada al acto administrativo: permite reaccionar también frente a reglamentos ilegales, omisiones de prestaciones debidas y actuaciones materiales carentes de cobertura jurídica.

El recurso es admisible contra disposiciones generales y actos expresos o presuntos que pongan fin a la vía administrativa, definitivos o de trámite cualificado; también contra la inactividad y la vía de hecho (artículo 25).

Los actos de trámite cualificados responden a los mismos criterios esenciales que en la vía administrativa: deciden directa o indirectamente el fondo, impiden continuar el procedimiento, producen indefensión o causan perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos. Los restantes defectos de tramitación se combaten al recurrir el acto definitivo.

Las disposiciones generales pueden impugnarse directamente o indirectamente mediante el recurso contra un acto de aplicación fundado en su ilegalidad. No haber recurrido directamente la disposición, o haber perdido ese recurso, no impide impugnar después sus actos de aplicación por ese motivo (artículo 26).

Si una sentencia firme estima el recurso contra un acto por considerar ilegal la disposición aplicada, el órgano judicial plantea cuestión de ilegalidad ante el tribunal competente para el recurso directo. No es necesaria si el mismo tribunal tiene ambas competencias, pues puede declarar la validez o nulidad, ni cuando el Tribunal Supremo conoce del recurso, ya que puede anular directamente la disposición (artículo 27).

No se admite recurso contra actos que reproduzcan otros anteriores definitivos y firmes ni contra actos confirmatorios de otros consentidos por no haberse recurrido en tiempo y forma (artículo 28).

La exclusión exige verdadera identidad. Un acto posterior no es meramente confirmatorio si incorpora hechos nuevos, altera la situación jurídica o responde a una petición sustancialmente distinta. La regla protege la firmeza del acto anterior y evita reabrir artificialmente un plazo de impugnación ya vencido.

La inactividad puede recurrirse cuando, sobre la base de una disposición general sin actos de aplicación o de un acto, contrato o convenio, la Administración deba realizar una prestación concreta a personas determinadas: primero se reclama el cumplimiento y, transcurridos tres meses sin respuesta o ejecución, cabe recurso. Si se pide ejecutar un acto firme, el plazo previo es de un mes (artículo 29).

Frente a una vía de hecho, el interesado puede requerir a la Administración para que cese. Si no formula requerimiento o este no se atiende dentro de diez días, puede acudir directamente al contencioso (artículo 30).

Inactividad y vía de hecho son figuras opuestas. En la primera, la Administración deja de realizar una prestación o ejecutar un acto que jurídicamente debe cumplir. En la segunda, actúa materialmente sin la cobertura necesaria o excediendo sus límites. La reacción solicitada también cambia: frente a la inactividad se pretende obtener el cumplimiento; frente a la vía de hecho, el cese y el restablecimiento de la situación alterada.

Las pretensiones expresan lo que se pide al tribunal. Frente a una disposición o un acto puede solicitarse que se declare su disconformidad con el ordenamiento y, en su caso, que se anule. Además, quien sea titular de una situación jurídica individualizada puede pedir su reconocimiento y las medidas necesarias para restablecerla plenamente, incluida la indemnización cuando proceda (artículo 31).

Cuando el objeto sea la inactividad, puede pedirse que la Administración cumpla la obligación concreta. Frente a una vía de hecho, puede solicitarse que se declare contraria a Derecho, que se ordene su cese y que se adopten las medidas de restablecimiento necesarias (artículo 32). Distinguir objeto y pretensión evita confundir la actuación impugnada con la tutela judicial solicitada.

El plazo general contra una disposición general o un acto expreso que ponga fin a la vía administrativa es de dos meses. Se cuenta desde el día siguiente a la publicación de la disposición o desde el día siguiente a la notificación o publicación del acto, según corresponda (artículo 46.1 de la Ley 29/1998).

El mismo artículo mantiene literalmente un plazo de seis meses para los actos no expresos desde el día siguiente a la producción del acto presunto. Sin embargo, la STC 52/2014, de 10 de abril, precisó que la desestimación por silencio, configurada como mera ficción que permite recurrir y no como verdadero acto presunto denegatorio, no queda sometida a ese plazo de caducidad. Por tanto, no puede presentarse el plazo legal de seis meses como límite general de las desestimaciones por silencio.

La explicación debe integrar ambas reglas. El opositor ha de conocer la literalidad del artículo 46.1, pero también que el silencio negativo no libera a la Administración de resolver ni puede convertirse en una ventaja derivada de su incumplimiento. Si posteriormente se notifica una resolución expresa, comienza el plazo de dos meses para impugnarla.

La conexión entre ambas vías depende del acto: si no agota la vía administrativa, debe resolverse la alzada o producirse los efectos legalmente previstos para su silencio antes del acceso judicial; si la agota, cabe contencioso directo o reposición potestativa. Interpuesta reposición, el artículo 123.2 impide acudir a la jurisdicción hasta su resolución expresa o presunta.

En la inactividad del artículo 29.1, antes de recurrir debe reclamarse el cumplimiento y esperar tres meses; si se pretende la ejecución de un acto firme conforme al artículo 29.2, debe esperarse un mes. Los dos meses para acudir al tribunal comienzan al día siguiente del vencimiento del respectivo plazo previo. No deben confundirse, por tanto, el tiempo concedido a la Administración para reaccionar y el posterior plazo de interposición judicial.

En la vía de hecho, el requerimiento de cese es facultativo. Si se formula y no se atiende dentro de diez días, el recurso debe interponerse en los diez días siguientes a la terminación de ese plazo. Si se prescinde del requerimiento, el plazo es de veinte días desde el inicio de la actuación material. La brevedad responde a la necesidad de reaccionar rápidamente frente a una actuación administrativa sin cobertura suficiente.

El recurso de lesividad debe interponerse dentro de los dos meses siguientes a la declaración previa de lesividad. En los litigios entre Administraciones no cabe recurso administrativo ordinario; puede formularse el requerimiento previo del artículo 44 y, si se utiliza, el plazo judicial se cuenta desde su rechazo expreso o presunto.