Explicación del Tema 15 de Ayudantes de Instituciones Penitenciarias

El tema avanza desde las normas generales hasta la decisión administrativa concreta y sus mecanismos de corrección. Primero sitúa las fuentes, la jerarquía y la potestad reglamentaria; después analiza cómo nace, se motiva y produce efectos un acto administrativo; y finalmente estudia sus posibles vicios y las vías para revisarlo o recurrirlo. Este orden permite comprender que legalidad, validez y eficacia son planos relacionados pero distintos, y que cada mecanismo de impugnación depende del tipo de acto, del vicio alegado y de quién promueve la revisión.

Base normativa: Artículo 9 de la Constitución y los artículos 1 a 3 del Código Civil.

El sistema de fuentes comprende la ley, la costumbre y los principios generales del Derecho. La costumbre solo rige si no existe ley aplicable, no contradice la moral ni el orden público y resulta probada; los principios generales se aplican en defecto de ley o costumbre y, además, informan todo el ordenamiento. La jurisprudencia complementa el ordenamiento mediante la doctrina reiterada del Tribunal Supremo, pero no ocupa el mismo lugar que las fuentes enumeradas en el artículo 1 del Código Civil.

La expresión «ley» comprende aquí el conjunto de normas escritas, ordenadas jerárquicamente. La Constitución ocupa la posición superior; le siguen las normas con rango de ley y, subordinadas a ellas, las disposiciones reglamentarias. Carecen de validez las disposiciones que contradigan otra de rango superior. El artículo 9.3 de la Constitución garantiza, entre otros principios, la legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la seguridad jurídica y la interdicción de la arbitrariedad.

Las leyes entran en vigor en la fecha que establezcan o, si no disponen otra cosa, a los veinte días de su publicación completa en el BOE. Solo se derogan por otras posteriores. Las normas se interpretan conforme al sentido de sus palabras, contexto, antecedentes, realidad social y espíritu y finalidad, según los artículos 2 y 3 del Código Civil.

Ciudadanía y poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento. Para la Administración, el artículo 103 exige sometimiento pleno a la ley y al Derecho: no basta con no infringir una prohibición, sino que toda actuación necesita competencia y potestad atribuidas por el ordenamiento, debe perseguir el fin que justifica esa potestad y respetar el procedimiento establecido.

Base normativa: Artículos 9, 97, 103 y 106 de la Constitución, el artículo 37 de la Ley 39/2015 y los artículos 22 a 28 de la Ley 50/1997.

El Gobierno ejerce la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes, conforme al artículo 97. Los reglamentos desarrollan o ejecutan la ley y no pueden regular materias reservadas a esta, tipificar delitos o infracciones, establecer penas, sanciones o tributos ni contradecir normas superiores. La jerarquía interna de las disposiciones del Gobierno sitúa los reales decretos del presidente o del Consejo de Ministros por encima de las órdenes ministeriales, según el artículo 24 de la Ley 50/1997.

La iniciativa legislativa y la elaboración reglamentaria se sujetan a planificación, consulta, memoria de análisis de impacto, informes, audiencia e información pública y aprobación en los términos de los artículos 22 a 28 de la Ley 50/1997. El artículo 37 de la Ley 39/2015 establece la inderogabilidad singular: una resolución particular no puede vulnerar una disposición general, aunque proceda de un órgano de igual o superior jerarquía. Los tribunales controlan la potestad reglamentaria, la legalidad de la actuación y su sometimiento a los fines que la justifican, conforme al artículo 106 de la Constitución.

El acto administrativo puede definirse como la declaración unilateral de voluntad, juicio, conocimiento o deseo realizada por una Administración en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la reglamentaria y destinada a producir efectos jurídicos concretos. A diferencia del reglamento, que innova el ordenamiento con vocación general, el acto aplica el ordenamiento a una situación determinada y se agota con su cumplimiento.

Base normativa: Artículos 34 a 36 de la Ley 39/2015.

La doctrina clasifica los actos como definitivos o de trámite; favorables o de gravamen; expresos o presuntos; reglados o discrecionales; constitutivos o declarativos; firmes o recurribles; y actos que ponen o no fin a la vía administrativa. Estas categorías ayudan a determinar su régimen, pero no constituyen una lista cerrada formulada por la Ley. Los actos de trámite cualificados deciden directa o indirectamente el fondo, impiden continuar o producen indefensión o perjuicio irreparable, por lo que pueden impugnarse separadamente en los términos del artículo 112.

Entre sus elementos subjetivos figuran la Administración y el órgano competente, con investidura y actuación regular. El elemento objetivo exige contenido posible, lícito, determinado y adecuado al ordenamiento. La causa conecta los hechos con el presupuesto de la potestad; el fin debe coincidir con el interés público legalmente previsto, pues su desviación determina anulabilidad. Los elementos formales comprenden procedimiento, motivación cuando sea exigible y exteriorización normalmente escrita y electrónica.

Los actos se producen por el órgano competente, ajustándose a requisitos y procedimiento. Su contenido debe ser conforme al ordenamiento, determinado y adecuado a sus fines, según el artículo 34.

Base normativa: Artículos 34 a 36 de la Ley 39/2015.

Deben motivarse, con referencia sucinta a hechos y fundamentos jurídicos, los actos que limitan derechos o intereses legítimos; resuelven revisión, recursos, arbitraje o inadmisión; se separan del criterio seguido o de dictámenes consultivos; suspenden actos, adoptan medidas provisionales o aplican urgencia o ampliación; rechazan pruebas; terminan por imposibilidad material o desistimiento administrativo; y ejercen potestades discrecionales, entre otros supuestos del artículo 35.

Los actos se dictan por escrito a través de medios electrónicos salvo que su naturaleza exija otra forma. Cuando un órgano ejerce verbalmente su competencia, la constancia escrita corresponde al órgano inferior o funcionario que lo recibe, indicando la autoridad de procedencia. Una serie de actos homogéneos puede refundirse en un único acto, individualizando sus destinatarios y efectos, conforme al artículo 36.

Los actos sujetos al Derecho administrativo son ejecutivos y se presumen válidos. Como regla producen efectos desde la fecha en que se dictan, aunque su eficacia puede demorarse por su contenido o porque dependa de notificación, publicación o aprobación superior. Excepcionalmente cabe eficacia retroactiva para sustituir actos anulados o cuando produzca efectos favorables, siempre que los hechos necesarios ya existieran y no se lesionen derechos o intereses legítimos de otras personas, según los artículos 38 y 39.

Base normativa: Artículos 38 a 46 de la Ley 39/2015.

Debe notificarse a quienes resulten afectados el texto íntegro de la resolución, indicando si pone fin a la vía administrativa, los recursos procedentes, órgano y plazo. La notificación defectuosa produce efectos cuando el interesado conoce suficientemente el contenido y alcance o interpone recurso. Debe cursarse dentro de diez días desde que se dicta el acto, conforme al artículo 40.

La notificación se practica preferentemente por medios electrónicos y obligatoriamente para quienes deban utilizarlos. En papel se entrega en domicilio y se intenta de nuevo una sola vez, en hora distinta, si nadie la recibe. La electrónica se entiende practicada al acceder a su contenido y, si es obligatoria o fue elegida, rechazada al transcurrir diez días naturales sin acceso. Cuando los interesados sean desconocidos, se ignore el lugar o los intentos resulten infructuosos, se anuncia en el BOE. La publicación sustituye a la notificación en los supuestos del artículo 45; el artículo 46 permite omitir datos lesivos y publicar solo una indicación para acceder al contenido íntegro.

Son nulos de pleno derecho los actos que lesionen derechos susceptibles de amparo constitucional; procedan de órgano manifiestamente incompetente por materia o territorio; tengan contenido imposible; constituyan infracción penal o se dicten como consecuencia de ella; prescindan total y absolutamente del procedimiento o de reglas esenciales de órganos colegiados; atribuyan derechos careciendo de requisitos esenciales; o incurran en otra causa establecida expresamente por ley. También son nulas las disposiciones administrativas contrarias a normas superiores, que regulen materias reservadas a ley o establezcan retroactividad sancionadora desfavorable, según el artículo 47.

Base normativa: Artículos 47 a 52 de la Ley 39/2015.

Los restantes actos que infrinjan el ordenamiento, incluida la desviación de poder, son anulables. El defecto de forma solo causa anulabilidad si impide alcanzar la finalidad del acto o produce indefensión; las actuaciones fuera de plazo solo cuando lo exige la naturaleza del término. Nulidad y anulabilidad no se transmiten a partes independientes ni a actos sucesivos autónomos, conforme a los artículos 48 y 49.

La Ley favorece la conservación: el acto nulo o anulable puede producir efectos de otro válido si contiene sus elementos; deben conservarse trámites cuyo contenido habría sido igual; y los actos anulables pueden convalidarse subsanando el vicio. La convalidación produce efectos desde su fecha, sin perjuicio de la retroactividad admisible, según los artículos 50 a 52.

La Administración puede declarar de oficio, en cualquier momento, la nulidad de actos que hayan puesto fin a la vía administrativa o no fueran recurridos en plazo y de disposiciones administrativas, siempre que concurra una causa de nulidad y exista dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico equivalente. En la revisión iniciada a solicitud, la petición puede inadmitirse motivadamente si no invoca causa de nulidad, carece manifiestamente de fundamento o ya se desestimaron otras sustancialmente iguales. El procedimiento de revisión de actos caduca a los seis meses si se inició de oficio; si se inició a solicitud, el silencio es desestimatorio, conforme al artículo 106.

Base normativa: Artículos 106 a 111 de la Ley 39/2015.

Para impugnar ante la jurisdicción contencioso-administrativa un acto favorable anulable, la Administración debe declararlo lesivo para el interés público. La declaración exige audiencia, no puede adoptarse después de cuatro años desde el acto y el procedimiento caduca a los seis meses desde su iniciación. No anula por sí misma el acto: habilita su impugnación judicial, según el artículo 107.

La iniciación de revisión o lesividad permite suspender la ejecución si puede causar perjuicios de imposible o difícil reparación. La Administración puede revocar actos desfavorables o de gravamen mientras no haya prescrito la acción y siempre dentro de los límites legales, y rectificar en cualquier momento errores materiales, de hecho o aritméticos. Las facultades de revisión no pueden ejercerse cuando equidad, buena fe, derechos particulares, tiempo transcurrido u otras circunstancias lo hagan contrario a Derecho, conforme a los artículos 108 a 110; el artículo 111 determina los órganos competentes en la Administración General del Estado.

Las resoluciones y los actos de trámite cualificados pueden recurrirse en alzada o reposición por motivos de nulidad o anulabilidad. Las disposiciones generales no admiten recurso administrativo directo, aunque un recurso contra un acto puede fundarse exclusivamente en la nulidad de la disposición aplicada. Los actos que ponen fin a la vía administrativa se enumeran en el artículo 114. El escrito debe identificar recurrente, acto, motivo, lugar, fecha, firma, medio y órgano; el error al calificar el recurso no impide tramitarlo si se deduce su verdadero carácter. El artículo 116 regula las causas tasadas de inadmisión.

Base normativa: Artículos 112 a 126 de la Ley 39/2015.

La interposición no suspende por regla general la ejecución. El órgano competente puede suspenderla, tras ponderar intereses, si la ejecución causa perjuicios de imposible o difícil reparación o la impugnación se basa en nulidad de pleno derecho. Si la solicitud no se resuelve y notifica en un mes, se entiende suspendida. La resolución debe ser congruente y no puede empeorar la situación inicial del recurrente, conforme a los artículos 117 a 119.

El recurso de alzada procede contra actos que no ponen fin a la vía administrativa y lo resuelve el superior jerárquico. El plazo es de un mes si el acto es expreso; si no lo es, puede interponerse desde que se produzcan los efectos del silencio. Debe resolverse en tres meses y contra su resolución no cabe otro recurso administrativo salvo el extraordinario de revisión, según los artículos 121 y 122.

La reposición es potestativa y se interpone ante el mismo órgano contra actos que ponen fin a la vía administrativa: un mes frente a acto expreso y sin plazo cerrado frente a acto presunto. Se resuelve en un mes y no cabe nueva reposición. El recurso extraordinario de revisión solo procede contra actos firmes por error de hecho documental, aparición de documentos esenciales, falsedad declarada judicialmente o resolución dictada mediante delito. Sus plazos son cuatro años para el error de hecho y tres meses en los demás casos; el régimen de resolución figura en los artículos 125 y 126.