Explicación del Tema 15 de Ayudantes de Instituciones Penitenciarias

Las fuentes determinan cómo se crean las normas, qué posición ocupan y cómo se resuelven sus relaciones. El artículo 1 del Código Civil enumera ley, costumbre y principios generales del Derecho. En Derecho administrativo, esa enumeración debe completarse con la Constitución, el Derecho de la Unión Europea, los tratados internacionales, la distribución territorial de competencias y la potestad reglamentaria.

Base normativa: artículos 9, 81 a 86, 93, 96, 97, 103 y 106 de la Constitución; artículos 1 a 3 del Código Civil; artículo 288 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

Criterios para relacionar normas

La jerarquía no explica por sí sola la relación entre una ley estatal y una autonómica. Ambas pueden tener rango legal; el conflicto se resuelve principalmente mediante la distribución constitucional y estatutaria de competencias. Tampoco el Derecho de la Unión se describe adecuadamente como un peldaño ordinario de la pirámide interna: su primacía y efecto se fundamentan en el ordenamiento europeo y en la atribución de competencias consentida conforme al artículo 93 de la Constitución.

Constitución y bloque de constitucionalidad

La Constitución es la norma suprema. Vincula a ciudadanía y poderes públicos, garantiza legalidad, jerarquía normativa, publicidad, irretroactividad sancionadora desfavorable o restrictiva de derechos, seguridad jurídica, responsabilidad e interdicción de la arbitrariedad.

Las leyes y disposiciones con fuerza de ley están sometidas al control del Tribunal Constitucional; los reglamentos y actos administrativos, al control de la jurisdicción ordinaria y contencioso-administrativa. Los Estatutos de Autonomía forman parte del ordenamiento y cumplen una función central en la organización y distribución territorial del poder.

Tratados internacionales

Los tratados válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en España, forman parte del ordenamiento interno. Sus disposiciones solo pueden derogarse, modificarse o suspenderse en la forma prevista en los propios tratados o conforme a las normas generales del Derecho internacional. Si un tratado contiene estipulaciones contrarias a la Constitución, su celebración exige revisión constitucional previa.

El artículo 1.5 del Código Civil confirma que las normas de los tratados no son de aplicación directa en España mientras no hayan pasado a formar parte del ordenamiento mediante publicación íntegra en el BOE.

Derecho de la Unión Europea

El Derecho originario está integrado principalmente por los tratados; el derivado comprende reglamentos, directivas, decisiones, recomendaciones y dictámenes. El artículo 288 TFUE establece:

La primacía obliga a no aplicar la norma interna incompatible dentro del ámbito del Derecho de la Unión. El efecto directo permite invocar determinadas disposiciones europeas suficientemente claras, precisas e incondicionales. Una directiva no transpuesta puede producir, bajo requisitos estrictos, efecto directo vertical frente al Estado, pero no impone por sí sola obligaciones a un particular en una relación horizontal.

Costumbre, principios y jurisprudencia

La costumbre solo rige en defecto de ley aplicable, siempre que no sea contraria a moral u orden público y resulte probada. Su papel en Derecho administrativo es limitado porque la actividad pública se encuentra intensamente regulada y las potestades no nacen de la costumbre.

Los principios generales se aplican en defecto de ley o costumbre y además informan el ordenamiento. Legalidad, buena fe, confianza legítima, proporcionalidad, igualdad, seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad orientan interpretación, integración y control.

La jurisprudencia complementa el ordenamiento con la doctrina reiterada del Tribunal Supremo al interpretar y aplicar ley, costumbre y principios. No ocupa formalmente el mismo lugar que las fuentes del artículo 1.1, pero resulta esencial para concretar su significado. La doctrina constitucional vincula en la interpretación de la Constitución y depura las leyes incompatibles.

Vigencia e interpretación

Las leyes entran en vigor en la fecha que establezcan o, en defecto de previsión, a los veinte días de su completa publicación en el BOE. Solo se derogan por otras posteriores y la derogación tiene el alcance expresamente dispuesto y el que resulte de incompatibilidad. La simple derogación de una ley no revive las que esta hubiera derogado.

Las normas se interpretan conforme al sentido propio de sus palabras, contexto, antecedentes históricos y legislativos, realidad social y espíritu y finalidad. La equidad se pondera, pero una resolución judicial solo puede descansar exclusivamente en ella cuando la ley lo permita.

Síntesis del apartado

Para resolver una contradicción no basta con preguntar qué norma es «superior». Debe comprobarse rango, competencia, ámbito europeo, especialidad, vigencia y momento temporal.

La ley es aprobada por el poder legislativo mediante el procedimiento constitucional y posee fuerza para innovar el ordenamiento dentro del marco de la Constitución. También existen normas gubernamentales con rango de ley —decretos legislativos y decretos-leyes— sometidas a presupuestos y controles específicos.

Ley orgánica y ley ordinaria

Son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de derechos fundamentales y libertades públicas, las que aprueban Estatutos de Autonomía y régimen electoral general y las demás previstas por la Constitución. Su aprobación, modificación o derogación exige mayoría absoluta del Congreso en votación final sobre el conjunto.

La diferencia con la ley ordinaria es material y procedimental, no una superioridad general. Una ley orgánica no puede extender su especialidad a materias ajenas a la reserva y una ley ordinaria no puede invadir materias reservadas a orgánica.

Legislación delegada

Las Cortes pueden delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley sobre materias no reservadas a ley orgánica. La delegación se otorga:

• Mediante ley de bases, cuando se pretende formar un texto articulado.
• Mediante ley ordinaria, cuando se autoriza refundir varios textos legales.

Debe ser expresa, para materia concreta y con plazo determinado. Se agota con su uso, no puede entenderse concedida implícitamente ni por tiempo indeterminado y no permite subdelegación. Las leyes de bases delimitan objeto, alcance, principios y criterios y no pueden autorizar modificar la propia ley de bases ni dictar normas retroactivas.

El resultado recibe el nombre de real decreto legislativo. Si excede la delegación, el exceso puede ser controlado jurisdiccionalmente, además de los mecanismos previstos en la ley delegante.

Decreto-ley

En caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno puede dictar disposiciones legislativas provisionales. No pueden afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, derechos, deberes y libertades del Título I, régimen de las comunidades autónomas ni Derecho electoral general.

El Congreso debe debatir y votar su convalidación o derogación en treinta días. Durante ese plazo las Cortes pueden tramitarlo como proyecto de ley por urgencia. La convalidación mantiene la norma; no convierte el decreto-ley en ley formal ni sana una utilización constitucionalmente indebida.

Principio de legalidad administrativa

La ciudadanía puede hacer lo que el Derecho no prohíbe; la Administración, en cambio, necesita una habilitación jurídica para ejercer potestades. El artículo 103.1 exige sometimiento pleno a la ley y al Derecho. Esa vinculación positiva implica:

1. Existencia de una potestad atribuida por norma. 2. Ejercicio por el órgano competente. 3. Respeto a procedimiento y garantías. 4. Contenido conforme al ordenamiento. 5. Persecución del fin público que justifica la potestad.

La discrecionalidad permite escoger entre varias soluciones legales, pero no equivale a libertad política absoluta. Competencia, hechos determinantes, procedimiento, finalidad, principios generales y motivación siguen sometidos a control. Usar una potestad para un fin distinto del previsto constituye desviación de poder.

Reserva de ley y potestades restrictivas

Las materias constitucionalmente reservadas deben regularse por ley. Además, las potestades sancionadora, tributaria, expropiatoria o limitativa de derechos requieren cobertura legal suficiente. El reglamento puede desarrollar y concretar, pero no crear libremente obligaciones o restricciones sin habilitación.

La ley tampoco habilita cualquier actuación por el solo hecho de perseguir un fin público. La Administración debe respetar proporcionalidad, igualdad, buena fe y seguridad jurídica, y los tribunales controlan la potestad reglamentaria, la legalidad de la actuación y su sometimiento a los fines que la justifican.

Síntesis del apartado

Ley orgánica y ordinaria se diferencian por materia y procedimiento; decreto legislativo y decreto-ley son normas gubernamentales con rango de ley, pero nacen de presupuestos distintos. Toda actuación administrativa necesita potestad, competencia y finalidad legal.

El Gobierno ejerce la potestad reglamentaria conforme a la Constitución y las leyes. El reglamento es una norma escrita, general y subordinada a la ley, dictada por la Administración en ejercicio de potestad normativa. Se integra en el ordenamiento y puede aplicarse repetidamente, a diferencia del acto, que resuelve o aplica una situación concreta.

Base normativa: artículos 97 y 106 de la Constitución; artículo 37 y artículos 127 a 133 de la Ley 39/2015; artículos 22 a 28 de la Ley 50/1997.

Clases y límites

Los reglamentos no pueden vulnerar Constitución o leyes, regular materias reservadas a ley, crear tributos ni tipificar ex novo delitos, infracciones o sanciones. Pueden introducir especificaciones o graduaciones del cuadro legal sancionador cuando contribuyan a identificar conductas o determinar sanciones sin crear nuevas infracciones ni alterar naturaleza o límites.

La jerarquía interna en el ámbito estatal sitúa las disposiciones aprobadas por real decreto del Presidente o del Consejo de Ministros por encima de las órdenes ministeriales. Ningún reglamento puede vulnerar otro de rango superior.

La inderogabilidad singular significa que una resolución particular no puede contradecir una disposición general, aunque proceda de un órgano de igual o superior jerarquía al que aprobó el reglamento. La autoridad puede modificar o derogar el reglamento por el procedimiento correspondiente, pero no dispensar su cumplimiento mediante un acto individual.

Reglamento, acto, instrucción y orden de servicio

El nombre no decide la naturaleza. Una «resolución» puede contener una disposición general y una «orden» puede ser un acto singular. Deben examinarse contenido, destinatarios, vocación de permanencia y capacidad de innovar el ordenamiento.

Principios de buena regulación

Las iniciativas normativas deben respetar necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia. El preámbulo o exposición de motivos debe justificar su adecuación.

Las Administraciones revisan periódicamente su normativa para adaptarla a esos principios, comprobar objetivos y costes y evitar restricciones injustificadas. También publican planes normativos con las iniciativas previstas.

Elaboración normativa estatal

La Ley 50/1997 articula consulta pública previa, memoria del análisis de impacto normativo, informes, audiencia e información pública, dictámenes, aprobación y publicación. La memoria analiza oportunidad, contenido, alternativas, adecuación competencial, impactos económico, presupuestario, de cargas, género y demás efectos relevantes.

El Plan Anual Normativo identifica iniciativas para el año siguiente y el informe anual evalúa su cumplimiento y resultados. La tramitación urgente reduce determinados plazos, pero exige acuerdo y motivación conforme al artículo 27.

La forma de las decisiones también importa: reales decretos legislativos y reales decretos-leyes para normas de los artículos 82 y 86 de la Constitución; reales decretos del Presidente para ciertas decisiones organizativas; reales decretos del Consejo de Ministros para reglamentos y decisiones; acuerdos del Consejo; y órdenes ministeriales para disposiciones y resoluciones de los ministros.

Control de reglamentos

Los reglamentos ilegales son nulos de pleno derecho. Pueden impugnarse directamente ante la jurisdicción contencioso-administrativa o indirectamente al recurrir un acto de aplicación. La Administración puede revisar de oficio disposiciones nulas, con dictamen favorable del órgano consultivo, pero los actos firmes dictados durante su vigencia pueden subsistir en los términos legales.

Síntesis del apartado

El reglamento desarrolla el ordenamiento sin poder contradecir la ley. Su validez depende de competencia, jerarquía, procedimiento, principios de buena regulación y respeto a las reservas legales.

El acto administrativo es una declaración de voluntad, juicio, conocimiento o deseo realizada por una Administración en ejercicio de una potestad administrativa, sometida al Derecho administrativo y dirigida a producir efectos jurídicos concretos.

Una sanción expresa voluntad; un informe contiene un juicio; un certificado declara conocimiento; y una propuesta puede manifestar valoración o deseo. No toda actuación administrativa es acto: los reglamentos son normas, los contratos tienen régimen propio y las actuaciones materiales pueden ejecutar actos previos sin confundirse con ellos.

Acto y reglamento

Clases de actos

Los actos de trámite cualificados deciden directa o indirectamente el fondo, impiden continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable. Son recurribles autónomamente; los restantes vicios de trámite se alegan contra la resolución final.

Un acto definitivo termina el procedimiento, pero puede no agotar la vía. Un acto firme ya no admite recursos ordinarios porque se agotaron o transcurrieron los plazos. Un acto confirmatorio reproduce otro firme y consentido y no reabre los plazos.

Elementos del acto

• Subjetivo: Administración y órgano con competencia, investidura y actuación regular.
• Objetivo: contenido posible, lícito, determinado y adecuado al ordenamiento.
• Causal: hechos y presupuesto jurídico que justifican ejercer la potestad.
• Teleológico: fin público previsto por la norma; apartarse de él es desviación de poder.
• Formal: procedimiento, motivación cuando corresponda y forma de exteriorización.

La competencia manifiestamente inexistente por materia o territorio provoca nulidad; la incompetencia jerárquica suele determinar anulabilidad y puede convalidarse por el superior competente. El contenido imposible no es lo mismo que improbable o inconveniente: exige imposibilidad material o jurídica real.

Discrecionalidad y conceptos indeterminados

La potestad reglada conduce a una consecuencia predeterminada si concurren los hechos. La discrecional permite elegir entre varias opciones legales. Un concepto jurídico indeterminado —urgencia, interés público, riesgo grave— exige concretar una única solución jurídicamente correcta a la vista del caso; no ofrece necesariamente libertad de elección.

La discrecionalidad nunca permite arbitrariedad. Competencia, procedimiento, hechos, finalidad, proporcionalidad, igualdad y motivación son controlables.

Síntesis del apartado

Las clasificaciones del acto sirven para escoger régimen de motivación, eficacia, comunicación, invalidez y recurso. No son etiquetas teóricas: cambian la solución jurídica.

Los actos se producen por el órgano competente, de oficio o a instancia, respetando requisitos y procedimiento. Su contenido debe ajustarse al ordenamiento, ser determinado y adecuado a sus fines.

Base normativa: artículos 34 a 46 de la Ley 39/2015.

Motivación

Motivar es expresar las razones de hecho y de Derecho que permiten comprender y controlar la decisión. Puede ser sucinta, pero debe ser suficiente y congruente. La mera cita de artículos o una fórmula genérica no basta si impide conocer por qué se decide.

Deben motivarse, entre otros:

• Actos que limitan derechos o intereses legítimos.
• Resoluciones de revisión de oficio, recursos, arbitraje e inadmisión.
• Actos que se separan del criterio anterior o de dictámenes consultivos.
• Suspensiones, medidas provisionales, urgencia, ampliación y actuaciones complementarias.
• Rechazo de pruebas.
• Terminación por imposibilidad material o desistimiento de la Administración en procedimientos de oficio.
• Propuestas y resoluciones sancionadoras o de responsabilidad patrimonial.
• Actos dictados en potestades discrecionales.

La motivación puede aceptar informes o dictámenes si se incorporan al texto de la resolución. En procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva se ajusta a las bases y deben quedar acreditados los fundamentos.

Forma

Los actos se producen por escrito y a través de medios electrónicos, salvo que su naturaleza exija otra forma adecuada. Si la competencia se ejerce verbalmente, la constancia escrita la realiza y firma el órgano inferior o funcionario que recibe la orden, identificando la autoridad de procedencia.

Una serie de actos homogéneos, como nombramientos o licencias, puede integrarse en un único documento, siempre que se individualicen destinatarios y efectos.

Validez, eficacia y ejecutividad

Los actos sujetos al Derecho administrativo son ejecutivos y se presumen válidos. Como regla producen efectos desde que se dictan, salvo que dispongan otra cosa. La eficacia se demora si lo exige el contenido o depende de notificación, publicación o aprobación superior.

Excepcionalmente puede otorgarse eficacia retroactiva a actos dictados en sustitución de otros anulados y a actos favorables cuando los hechos necesarios ya existían y no se lesionan derechos o intereses legítimos de terceros.

Notificación

La notificación debe cursarse en diez días desde que se dicta el acto y contener texto íntegro, indicación de si pone fin a la vía, recursos procedentes, órgano y plazo. Si contiene el texto íntegro pero omite otros datos, produce efectos cuando el interesado actúa demostrando conocimiento o interpone recurso.

Las notificaciones se practican preferentemente por medios electrónicos y obligatoriamente con sujetos obligados. No se realizan electrónicamente si acompañan elementos no convertibles a formato electrónico o contienen medios de pago a favor del obligado. El aviso al correo o dispositivo no es la notificación y su ausencia no invalida la puesta a disposición.

La electrónica se entiende practicada al acceder. Si es obligatoria o fue elegida, se entiende rechazada tras diez días naturales sin acceso. Cuando se utilizan distintos cauces, cuenta la primera notificación practicada.

En papel puede recibirla cualquier persona mayor de catorce años que se encuentre en el domicilio y se identifique. Si nadie la recibe, se repite una vez dentro de los tres días siguientes, en hora distinta y con al menos tres horas de margen; si el primer intento fue antes de las quince horas, el segundo debe ser después, y viceversa.

Si los interesados son desconocidos, se ignora el lugar o los intentos resultan infructuosos, se publica anuncio en el BOE. El rechazo expreso se hace constar y permite continuar el procedimiento.

Publicación

La publicación sustituye a la notificación cuando lo establezca la norma, existan razones de interés público, haya destinatarios indeterminados o se trate de procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva. Debe contener los mismos elementos esenciales de la notificación.

Cuando la publicación íntegra pueda lesionar derechos o intereses, se ofrece una indicación somera y el lugar donde comparecer para conocer el contenido completo. La protección de datos no debe impedir el derecho de defensa.

Síntesis del apartado

Un acto puede ser válido y tener eficacia demorada; puede presumirse válido y ser después anulado; y puede ser ejecutivo aunque su ejecución esté suspendida. Notificación y publicación comunican la decisión, pero operan en supuestos diferentes.

La invalidez aparece cuando el acto infringe el ordenamiento. La Ley distingue nulidad de pleno derecho, reservada a vicios especialmente graves y tasados, y anulabilidad, consecuencia general de las restantes infracciones relevantes. Junto a ellas existen irregularidades que no invalidan el acto.

Base normativa: artículos 47 a 52 de la Ley 39/2015.

Causas de nulidad de los actos

Son nulos de pleno derecho los actos que:

1. Lesionen derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional. 2. Sean dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de materia o territorio. 3. Tengan contenido imposible. 4. Sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ella. 5. Prescindan total y absolutamente del procedimiento legal o de reglas esenciales para formar la voluntad de órganos colegiados. 6. Sean expresos o presuntos contrarios al ordenamiento por los que se adquieren facultades o derechos careciendo de requisitos esenciales. 7. Incurran en cualquier otra causa que una ley establezca expresamente.

La incompetencia jerárquica no está incluida en la causa segunda y, como regla, genera anulabilidad susceptible de convalidación por el superior competente. Para que la incompetencia material o territorial produzca nulidad debe ser manifiesta.

Prescindir total y absolutamente del procedimiento no equivale a cualquier defecto de tramitación. Exige ausencia completa o desconocimiento esencial del cauce debido. En órganos colegiados, la nulidad se vincula al incumplimiento de reglas esenciales para formar su voluntad.

Nulidad de disposiciones

Las disposiciones administrativas son nulas cuando vulneran Constitución, leyes u otras disposiciones de rango superior; regulan materias reservadas a ley; o establecen retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales. A diferencia de los actos, los reglamentos ilegales no tienen una categoría general de anulabilidad.

Anulabilidad e irregularidades

Son anulables los actos que incurren en cualquier infracción del ordenamiento, incluida la desviación de poder. Sin embargo:

• El defecto de forma solo determina anulabilidad cuando el acto carece de requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o causa indefensión.
• La actuación fuera de plazo solo provoca anulabilidad cuando así lo impone la naturaleza del término o plazo.

La diferencia clásica entre efectos «ex tunc» y «ex nunc» ayuda a comprender el alcance, pero no sustituye el régimen legal de conservación, terceros, firmeza e indemnización. Incluso al declarar nulidad deben decidirse efectos concretos conforme a la Ley.

Extensión, conversión, conservación y convalidación

La nulidad o anulabilidad de un acto no implica la de los actos sucesivos independientes ni la de partes separables. Si el vicio afecta de tal modo que la parte inválida fue determinante, puede extenderse al conjunto.

La convalidación produce efectos desde su fecha, salvo retroactividad admisible. Si el vicio es incompetencia no determinante de nulidad, convalida el superior jerárquico competente. Si falta una autorización, puede otorgarla el órgano competente.

Síntesis del apartado

No toda infracción genera nulidad y no todo defecto formal invalida. Primero se busca una causa tasada del artículo 47; si no existe, se analiza anulabilidad y, finalmente, si el defecto es una irregularidad no invalidante.

La revisión administrativa permite corregir actos sin esperar necesariamente a un recurso ordinario, pero cada técnica tiene objeto y límites propios. El sistema protege simultáneamente legalidad, seguridad jurídica y confianza de quienes recibieron actos favorables.

Base normativa: artículos 106 a 111 de la Ley 39/2015.

Revisión de actos nulos

En cualquier momento, por iniciativa propia o solicitud, la Administración declara de oficio la nulidad de actos que hayan puesto fin a la vía o no fueran recurridos en plazo, si concurre una causa del artículo 47.1 y existe dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico equivalente.

Puede inadmitirse motivadamente una solicitud, sin dictamen, cuando no invoca causa de nulidad, carece manifiestamente de fundamento o ya se desestimaron solicitudes sustancialmente iguales.

Al declarar nulidad pueden reconocerse indemnizaciones si concurren los requisitos de responsabilidad patrimonial. Si se anula una disposición, subsisten los actos firmes dictados en su aplicación, salvo decisión legalmente procedente sobre ellos.

El procedimiento iniciado de oficio caduca a los seis meses sin resolución. Si se inicia a solicitud, la falta de resolución permite entenderla desestimada.

Revisión de disposiciones nulas

La Administración puede declarar la nulidad de disposiciones en los supuestos del artículo 47.2, siempre de oficio y con dictamen favorable. Una persona puede poner los hechos en conocimiento de la Administración, pero no existe en los mismos términos una acción individual para exigir la revisión de un reglamento.

Declaración de lesividad

La Administración no puede declarar por sí misma la anulabilidad de un acto favorable para retirarlo. Debe declararlo lesivo para el interés público y después impugnarlo ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

La declaración:

• Solo se refiere a actos favorables anulables.
• Exige audiencia previa de las personas interesadas.
• No puede adoptarse después de cuatro años desde que se dictó el acto.
• El procedimiento caduca a los seis meses desde su iniciación.
• No es recurrible, sin perjuicio de su examen como presupuesto procesal en el litigio.

En la AGE la competencia depende del órgano que dictó el acto; en comunidades y entidades locales se aplica su regulación organizativa y la regla legal correspondiente.

Suspensión durante la revisión

Iniciado un procedimiento de revisión de oficio o lesividad, el órgano competente puede suspender la ejecución si esta puede causar perjuicios de imposible o difícil reparación. No hay suspensión automática: requiere valorar el riesgo y adoptar acuerdo.

Revocación

La Administración puede revocar sus actos desfavorables o de gravamen mientras no haya transcurrido la prescripción, siempre que no constituya dispensa o exención prohibida ni sea contraria a igualdad, interés público u ordenamiento.

La revocación no es un recurso ni permite retirar libremente actos favorables. Se aplica a actos desfavorables por razones de oportunidad o legalidad dentro de los límites del artículo 109.1.

Rectificación de errores

La Administración puede rectificar en cualquier momento, de oficio o a solicitud, errores materiales, de hecho o aritméticos. Rectificar no permite alterar una valoración jurídica ni sustituir una decisión por otra. El error debe ser patente, deducible del expediente y corregible sin nueva calificación jurídica sustancial.

Límites comunes

Las facultades de revisión no pueden ejercerse cuando, por prescripción, tiempo transcurrido u otras circunstancias, resulte contrario a equidad, buena fe, derechos de particulares o leyes. El artículo 110 evita que «en cualquier momento» se convierta en una amenaza ilimitada contra seguridad jurídica y confianza legítima.

Síntesis del apartado

Acto nulo: revisión de oficio. Acto favorable anulable: lesividad y juez. Acto desfavorable: posible revocación. Error patente: rectificación. Elegir mal el cauce invalida la corrección pretendida.

El recurso administrativo es la solicitud de una persona legitimada para que la propia Administración revise un acto por razones de legalidad. Permite corregir errores y, cuando procede alzada, agotar la vía antes de acudir a la jurisdicción.

Base normativa: artículos 112 a 120 de la Ley 39/2015.

Actos recurribles

Pueden recurrirse resoluciones y actos de trámite cualificados por motivos de nulidad o anulabilidad. Los restantes actos de trámite no se recurren separadamente, pero sus defectos pueden alegarse al impugnar la resolución.

Contra disposiciones generales no cabe recurso administrativo. Si el recurso contra un acto se funda exclusivamente en la nulidad del reglamento aplicado, puede interponerse directamente ante el órgano que dictó la disposición.

Las leyes pueden sustituir alzada y, respetando su carácter potestativo, reposición por procedimientos de impugnación, conciliación, mediación o arbitraje ante órganos específicos, con respeto a garantías y plazos.

Actos que ponen fin a la vía

Ponen fin, entre otros:

• Resoluciones de alzada.
• Resoluciones de procedimientos sustitutivos.
• Actos de órganos sin superior jerárquico, salvo previsión legal.
• Acuerdos o convenios finalizadores.
• Resoluciones de responsabilidad patrimonial.
• Resoluciones de procedimientos complementarios sancionadores.
• Los demás actos declarados por norma.

En la AGE también agotan la vía los actos de miembros y órganos del Gobierno, de ministros y secretarios de Estado en sus competencias, de órganos directivos de nivel director general o superior en materia de personal y de máximos órganos de dirección de organismos y entidades según sus estatutos.

Interposición e inadmisión

El escrito identifica recurrente, acto, razón de impugnación, lugar, fecha, firma, medio de notificación y órgano destinatario. El error al denominar el recurso no impide tramitarlo si se deduce su verdadero carácter.

Son causas de inadmisión:

• Incompetencia cuando el competente pertenece a otra Administración, con remisión correspondiente.
• Falta de legitimación.
• Acto no susceptible de recurso.
• Extemporaneidad.
• Carencia manifiesta de fundamento.

Suspensión

Interponer no suspende por sí solo la ejecución. El órgano puede suspender, tras ponderar interés público, terceros y recurrente, cuando la ejecución cause perjuicios de imposible o difícil reparación o el recurso se funde en nulidad de pleno derecho.

Si la solicitud de suspensión no se resuelve y notifica en un mes, la ejecución se entiende suspendida. Pueden adoptarse medidas cautelares y exigirse caución. Si la suspensión se prolonga al contencioso y se solicita medida judicial, se mantiene hasta que el órgano judicial se pronuncie.

Audiencia y resolución

Si se consideran hechos o documentos nuevos, se concede audiencia entre diez y quince días. No son nuevos el recurso, informes, propuestas ni documentos que pudieron aportarse antes y no se aportaron. A otros interesados se les traslada el recurso para alegaciones.

La resolución estima total o parcialmente, desestima o inadmite. Si existe vicio formal y no procede decidir el fondo, puede ordenar retroacción. Debe resolver todas las cuestiones, incluso no alegadas, con audiencia previa, y no puede agravar la situación inicial del recurrente: prohibición de reformatio in peius.

Cuando hay múltiples recursos con el mismo origen y existe proceso judicial sobre una resolución o silencio relacionado, puede suspenderse el plazo para resolver hasta el pronunciamiento judicial, en los términos del artículo 120.

Síntesis del apartado

Antes de escoger recurso debe determinarse si el acto es recurrible y si agota la vía. Después se comprueban plazo, órgano, suspensión y alcance de la resolución.

Los tres recursos se diferencian por acto recurrible, órgano, plazo y carácter. Una tabla inicial evita la mayoría de errores:

Recurso de alzada

Procede contra resoluciones y trámites cualificados que no ponen fin a la vía. Puede presentarse ante el órgano que dictó el acto o ante el superior competente. Si se presenta ante el autor, este lo remite en diez días con informe y expediente completo.

Frente a acto expreso se interpone en un mes; transcurrido, queda firme. Frente a acto presunto puede interponerse desde el día siguiente a los efectos del silencio, sin plazo cerrado mientras no exista resolución expresa.

Se resuelve en tres meses. El silencio es desestimatorio, salvo la especialidad del doble silencio positivo del artículo 24.1. Contra la resolución de alzada no cabe otro recurso administrativo ordinario, únicamente revisión extraordinaria si concurre causa.

Reposición potestativa

Procede contra actos que ponen fin a la vía. La persona elige entre reposición ante el mismo órgano o recurso contencioso directo. Si presenta reposición, no puede acudir al contencioso hasta que se resuelva expresa o presuntamente.

El plazo es un mes frente a acto expreso y abierto desde el día siguiente al acto presunto. Se resuelve en un mes. Contra la resolución no cabe nueva reposición.

Recurso extraordinario de revisión

Solo procede contra actos firmes en vía administrativa y por cuatro causas:

El error de hecho debe ser patente y derivar de documentos, no una discrepancia de interpretación jurídica. Los documentos esenciales pueden ser anteriores o posteriores, pero deben evidenciar decisivamente el error.

El órgano autor resuelve. Puede inadmitir sin dictamen consultivo si no se invoca causa tasada o ya se desestimaron recursos sustancialmente iguales. Admitido, se pronuncia sobre causa y fondo. Si pasan tres meses sin resolución, se entiende desestimado.

Mapa de decisión

1. ¿Es disposición general? No cabe recurso administrativo directo. 2. ¿Es resolución o trámite cualificado? Si no, se alega al recurrir la resolución. 3. ¿Pone fin a la vía? Si no: alzada. Si sí: reposición potestativa o contencioso. 4. ¿Es firme y concurre una de cuatro causas extraordinarias? Revisión extraordinaria. 5. ¿El problema es nulidad radical, acto favorable anulable, gravamen o error material? Puede corresponder revisión de oficio, lesividad, revocación o rectificación, no un recurso ordinario.

Síntesis del apartado

Alzada significa superior y acto que no agota vía. Reposición significa mismo órgano, carácter opcional y acto que sí la agota. Revisión extraordinaria significa acto firme y causa excepcional tasada.