Explicación del Tema 17 de Administrativo del Estado

El acto administrativo constituye la forma ordinaria mediante la cual la Administración aplica el ordenamiento a situaciones concretas. Una autorización, una sanción, un nombramiento, el reconocimiento de una prestación, una liquidación o la denegación de una solicitud presentan contenidos muy diferentes, pero comparten una estructura jurídica: una Administración ejerce una potestad que el ordenamiento le ha atribuido y adopta una decisión capaz de crear, modificar, declarar o extinguir situaciones jurídicas.

La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), no ofrece una definición cerrada. Sus artículos 34 a 52, interpretados junto con la Constitución y la Ley 40/2015, permiten caracterizar el acto administrativo como una declaración intelectual de una Administración pública, sometida al Derecho administrativo, dictada en ejercicio de una potestad administrativa y destinada a producir efectos jurídicos concretos. Esta definición identifica cuatro rasgos: existe una declaración, procede de una Administración, se ejerce una potestad administrativa y se persiguen efectos jurídicos individualizables.

La declaración no siempre expresa una voluntad en sentido estricto. Puede ser de voluntad, como la concesión de una licencia; de juicio, como una valoración técnica jurídicamente relevante; de conocimiento, como una certificación; o de deseo, como una propuesta que forma parte de un procedimiento. Para que exista un acto con sustantividad jurídica no basta cualquier manifestación interna: debe exteriorizar una declaración que el ordenamiento reconozca como capaz de incidir en una situación jurídica o de integrarse de forma relevante en la formación de la decisión.

La procedencia administrativa tampoco significa que todo lo realizado por una entidad pública sea un acto administrativo. Cuando una Administración contrata sometida a la legislación patrimonial o laboral, realiza una operación material o actúa bajo reglas de Derecho privado, será necesario atender a la naturaleza de la actuación. Las entidades de derecho privado del sector público quedan sometidas a la LPAC en las materias que la propia ley les impone y, en todo caso, cuando ejercen potestades administrativas. Lo determinante no es solo la personalidad de quien actúa, sino la potestad ejercida y el régimen jurídico aplicable.

El acto se distingue del reglamento por su función. El reglamento crea normas generales, se integra en el ordenamiento y posee vocación de aplicación reiterada. El acto aplica una regulación preexistente y agota su función en uno o varios supuestos concretos. El número de destinatarios no resuelve por sí solo la diferencia: una convocatoria dirigida a una pluralidad puede contener actos generales, mientras una disposición puede tener un ámbito personal reducido y conservar naturaleza normativa. Deben examinarse su contenido, vocación de permanencia, capacidad de innovación y posibilidad de aplicaciones sucesivas.

También se diferencia del contrato y del convenio, que se forman mediante un acuerdo de voluntades, aunque su preparación, adjudicación o aprobación pueda incluir actos separables. Una resolución de adjudicación es un acto; el contrato celebrado posteriormente es una relación bilateral. La actuación material consiste, en cambio, en una actividad física o técnica. El derribo de una construcción es ejecución material; la resolución que lo ordena es el acto que le presta cobertura. El artículo 97 LPAC impide iniciar actuaciones materiales de ejecución que limiten derechos sin una resolución previa que les sirva de fundamento jurídico.

Las comunicaciones, informes y propuestas internas pueden ser trámites sin efectos externos autónomos. Sin embargo, su denominación no decide su naturaleza: un escrito llamado «comunicación» puede contener una decisión recurrible, mientras un documento denominado «resolución» puede ser una mera actuación preparatoria. La calificación depende del contenido y de los efectos que el ordenamiento le atribuya.

El marco constitucional explica por qué el acto está sometido a requisitos y controles. El artículo 9.3 de la Constitución (CE) garantiza la legalidad, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad. El artículo 103.1 CE ordena que la Administración sirva con objetividad los intereses generales y actúe con sometimiento pleno a la ley y al Derecho. El artículo 106.1 CE atribuye a los tribunales el control de la legalidad de la actuación administrativa y de su sometimiento a los fines que la justifican. El acto no es, por tanto, una manifestación libre de poder: es una decisión jurídicamente vinculada por competencia, procedimiento, hechos, finalidad y contenido.

Las clasificaciones de los actos no constituyen una terminología puramente académica. Permiten determinar cuándo puede recurrirse una actuación, qué recurso procede, si resulta exigible una motivación reforzada, qué posibilidades existen para retirar la decisión y cómo se producen sus efectos.

Por su incidencia en la esfera del destinatario, se distinguen actos favorables o declarativos de derechos y actos desfavorables o de gravamen. Los primeros reconocen, amplían o consolidan una ventaja jurídica: una autorización, una subvención concedida o un nombramiento. Los segundos restringen derechos, imponen obligaciones o cargas, aplican sanciones o deniegan una pretensión. Un mismo acto puede beneficiar a una persona y perjudicar a otra; la calificación debe realizarse respecto de cada posición jurídica. La diferencia es especialmente relevante para su retirada: los actos favorables no pueden eliminarse libremente, mientras los actos de gravamen pueden ser revocados dentro de los límites del artículo 109 LPAC.

Según su posición en el procedimiento, existen actos definitivos y actos de trámite. El definitivo resuelve el fondo o pone fin al procedimiento. El trámite prepara esa resolución: admite una solicitud, solicita un informe, abre prueba o concede audiencia. Como regla, los actos de trámite no se impugnan separadamente; sus defectos se alegan al recurrir la resolución final. No obstante, son recurribles los denominados trámites cualificados: aquellos que deciden directa o indirectamente el fondo, determinan la imposibilidad de continuar, producen indefensión o causan perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos.

No debe confundirse acto definitivo con acto firme. La firmeza indica que el acto ya no puede ser combatido mediante los recursos ordinarios disponibles, ya sea porque se agotaron o porque transcurrió el plazo sin interponerlos. Una resolución definitiva puede no ser firme si todavía es recurrible. Tampoco equivale a un acto que pone fin a la vía administrativa. Esta última condición, regulada con carácter general en el artículo 114 LPAC, determina que no procede recurso de alzada y abre, según el caso, la reposición potestativa o el acceso directo a la jurisdicción contencioso-administrativa. Puede existir una resolución que no ponga fin a la vía administrativa y que llegue a ser firme por no haberse recurrido en alzada.

Por el modo de manifestarse, los actos son expresos cuando existe una declaración formal y presuntos cuando la ley atribuye un efecto jurídico al silencio administrativo. El acto presunto no es una decisión redactada que permanezca oculta, sino una ficción legal destinada a proteger al interesado ante la falta de resolución en plazo. El silencio no dispensa a la Administración de su obligación de resolver expresamente y su sentido depende de las reglas del artículo 24 LPAC y de la normativa aplicable.

Por la intensidad de la predeterminación legal, los actos son reglados o discrecionales. En los primeros, comprobados los hechos y requisitos, el ordenamiento fija la respuesta. En los segundos, la norma permite escoger entre varias alternativas igualmente lícitas para satisfacer el interés general. La discrecionalidad nunca significa arbitrariedad: permanecen reglados la competencia, el procedimiento, los hechos determinantes, la finalidad y los límites generales; además, el acto discrecional debe motivarse. Tampoco debe confundirse discrecionalidad con conceptos jurídicos indeterminados, cuya aplicación exige valorar si el caso encaja en un concepto legal, pero no otorga una libertad ilimitada de elección.

Por su función, pueden ser constitutivos, si crean, modifican o extinguen una relación jurídica, o declarativos, si reconocen o acreditan una situación ya existente. Por sus destinatarios, se habla de actos singulares, dirigidos a sujetos determinados, y actos generales, destinados a una pluralidad que puede estar inicialmente delimitada. El acto general sigue siendo aplicación del ordenamiento y no se convierte por ello en reglamento.

Por la forma de intervención orgánica, los actos pueden ser simples, cuando la voluntad procede de un solo órgano, o complejos, cuando para formar la decisión resulta necesaria la concurrencia de varios. Esta categoría no debe confundirse con la presencia de informes o autorizaciones dentro del procedimiento: habrá que comprobar si la intervención integra realmente la voluntad decisoria o constituye un requisito para que otro órgano dicte el acto.

Finalmente, se distingue entre actos que causan estado, porque ponen fin a la vía administrativa, y los que no; entre actos originarios y actos confirmatorios; y entre actos necesitados o no de aceptación. Estas clasificaciones se superponen. Una sanción puede ser expresa, definitiva, desfavorable, singular, reglada en parte y todavía no firme. Resolver una pregunta exige identificar qué clasificación se utiliza y no trasladar automáticamente a una categoría las consecuencias de otra.

El análisis de los elementos del acto permite localizar dónde se encuentra un posible defecto. Aunque la LPAC no los presenta en una lista doctrinal, los artículos 34 a 36, la regulación de la invalidez y los principios constitucionales permiten distinguir elementos subjetivos, objetivos, causales, teleológicos y formales.

El elemento subjetivo identifica a la Administración y al órgano que actúa. El artículo 34.1 LPAC exige que los actos sean producidos por el órgano competente. La competencia debe existir por razón de la materia, el territorio, la jerarquía y, cuando resulte relevante, el tiempo. Es irrenunciable y se ejerce por el órgano que la tiene atribuida, sin perjuicio de las técnicas previstas en la Ley 40/2015, como delegación, avocación, encomienda de gestión, delegación de firma y suplencia. Estas técnicas no son equivalentes: unas alteran el ejercicio de la competencia y otras solo afectan a tareas materiales o a la firma.

La gravedad de la incompetencia depende de su clase. El artículo 47.1.b LPAC reserva la nulidad a la incompetencia manifiesta por razón de la materia o del territorio. Otros defectos competenciales pueden determinar anulabilidad y, si la incompetencia no es causa de nulidad, cabe convalidación por el superior jerárquico competente en los términos del artículo 52.3. Por ello no es correcto afirmar que todo acto dictado por órgano incompetente es nulo de pleno derecho.

El elemento objetivo es el contenido de la declaración. Conforme al artículo 34.2, debe ajustarse al ordenamiento, ser determinado y resultar adecuado a los fines del acto. Debe ser posible material y jurídicamente, suficientemente preciso para conocer qué se concede, ordena o deniega y coherente con la potestad ejercida. Un contenido imposible constituye causa de nulidad; una indeterminación que impide conocer la decisión puede afectar a su validez o a su ejecución.

El presupuesto de hecho comprende las circunstancias cuya concurrencia permite ejercer la potestad. Una sanción presupone hechos tipificados y probados; una licencia presupone el cumplimiento de requisitos; una medida provisional exige una situación que la justifique. La Administración debe comprobar los hechos relevantes y calificarlos jurídicamente. Si se apoya en hechos inexistentes, irrelevantes o apreciados de forma arbitraria, la decisión pierde su fundamento y puede ser anulada.

La causa expresa la conexión jurídica entre presupuesto de hecho, norma habilitante y contenido adoptado. No se reduce a la motivación escrita, aunque esta permita conocerla. Una ayuda se concede porque concurren los requisitos de la convocatoria; una sanción se impone porque una conducta probada encaja en un tipo infractor. La coherencia de esa relación permite controlar que la decisión responde al supuesto para el que se atribuyó la potestad.

El elemento teleológico es la finalidad. Toda potestad se atribuye para satisfacer un fin público determinado. Emplearla para otro fin, aunque la decisión parezca formalmente cubierta por la norma, constituye desviación de poder, definida por la legislación contencioso-administrativa como el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento. El artículo 48.1 LPAC incluye expresamente la desviación de poder entre las infracciones que producen anulabilidad. La finalidad no puede sustituirse por conveniencia personal, represalia, favoritismo ni por otro objetivo público ajeno a la potestad concreta.

El elemento formal abarca el procedimiento seguido, la forma de exteriorización y, cuando sea exigible, la motivación. El procedimiento ordena la formación de la voluntad administrativa y garantiza participación, objetividad y defensa. No toda irregularidad formal produce el mismo efecto. La omisión total y absoluta del procedimiento puede causar nulidad; otros defectos solo originan anulabilidad si faltan requisitos indispensables o se produce indefensión. La forma no es un ritual vacío: permite acreditar quién decidió, sobre qué antecedentes y con qué fundamentos.

Estos elementos actúan conjuntamente. Por ejemplo, una resolución sancionadora puede proceder del órgano competente y tener contenido posible, pero ser anulable si se basa en hechos no probados, persigue una finalidad ajena o se dicta con indefensión. El método más seguro consiste en revisar sucesivamente competencia, hechos, norma aplicable, contenido, finalidad, procedimiento, forma y motivación.

El artículo 34.1 LPAC dispone que los actos dictados de oficio o a instancia del interesado se producirán por el órgano competente, ajustándose a los requisitos y al procedimiento establecido. La expresión «de oficio o a instancia» se refiere al origen del procedimiento, pero no modifica la necesidad de habilitación legal. La Administración no puede adoptar cualquier medida solicitada por un particular si carece de competencia o si el ordenamiento no permite ese contenido.

El apartado segundo exige un contenido conforme al ordenamiento, determinado y adecuado a los fines. La conformidad comprende reglas y principios, no solo la ausencia de una prohibición expresa. La determinación requiere que destinatarios y órganos ejecutores comprendan con precisión la decisión. La adecuación obliga a guardar relación entre medida y finalidad, lo que enlaza con proporcionalidad y prohibición de desviación de poder.

El artículo 36.1 LPAC establece como regla que los actos se producirán por escrito a través de medios electrónicos, a menos que su naturaleza exija otra forma más adecuada de expresión y constancia. El precepto combina forma escrita y soporte electrónico. No significa que toda actuación deba entregarse electrónicamente al destinatario: la producción del acto y su notificación son cuestiones distintas. Tampoco impide el ejercicio verbal de la competencia cuando resulte adecuado.

Cuando el órgano ejerce su competencia verbalmente y se necesita constancia escrita, esta se efectúa y firma por el titular del órgano inferior o por el funcionario que recibe oralmente el acto, expresando la autoridad de la que procede. Si se trata de resoluciones, el titular de la competencia debe autorizar una relación de las dictadas verbalmente, con expresión de su contenido. La decisión continúa siendo imputable a la autoridad competente; quien la recibe documenta su existencia. Por eso sería incorrecto atribuir la constancia al superior del órgano decisor.

El artículo 36.3 permite refundir en un único acto una serie de actos de la misma naturaleza, como nombramientos, concesiones o licencias. El acto conjunto debe ser acordado por el órgano competente y especificar las personas u otras circunstancias que individualicen sus efectos. Se simplifica así la exteriorización sin borrar la posición jurídica de cada destinatario. La eventual invalidez o impugnación puede afectar solo a una parte individualizable si esta es independiente.

La resolución escrita debe permitir identificar al órgano, la voluntad adoptada y su autenticidad. En la actuación electrónica, la Ley 40/2015 y el Real Decreto 203/2021 regulan sistemas de identificación, firma, actuación administrativa automatizada, sello electrónico y código seguro de verificación. Estas reglas técnicas sirven a una finalidad jurídica: asegurar autoría, integridad, fecha y posibilidad de comprobación.

La actuación administrativa automatizada no elimina la imputación jurídica. Deben establecerse previamente el órgano responsable de definir especificaciones, programación, mantenimiento, supervisión y control de calidad y, en su caso, auditoría; también el órgano responsable a efectos de impugnación. El sistema ejecuta una actuación, pero la Administración conserva responsabilidad y control.

Debe distinguirse forma del acto y forma de su comunicación. Un acto correctamente producido puede ser notificado defectuosamente: existe y puede ser válido, pero su eficacia frente al interesado o el inicio de plazos de recurso quedarán afectados. A la inversa, una notificación formalmente correcta no sana un acto dictado por órgano incompetente o con contenido ilegal.

Motivar significa exteriorizar las razones de hecho y de Derecho que conducen a la decisión. No equivale a enumerar artículos ni a utilizar fórmulas genéricas. La motivación debe permitir comprender qué hechos se consideran acreditados, qué norma se aplica y por qué la consecuencia adoptada resulta jurídicamente procedente. Cumple una función de racionalidad, transparencia y defensa: disciplina la decisión administrativa, permite al interesado valorar si recurre y facilita el control de los órganos revisores y judiciales.

El artículo 35.1 LPAC exige una sucinta referencia de hechos y fundamentos de Derecho. «Sucinta» permite concisión, pero no ausencia de razonamiento. La extensión necesaria depende del asunto, de los intereses afectados y del margen de apreciación. Una cuestión reglada y sencilla puede justificarse brevemente; una decisión discrecional, técnicamente compleja o restrictiva necesita explicar los criterios determinantes y su aplicación al caso.

Deben motivarse los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos y los que resuelvan revisión de oficio, recursos administrativos, procedimientos de arbitraje o declaren su inadmisión. Cuando se revisa una decisión o se cierra el acceso a un cauce, el interesado debe conocer de manera especial la razón jurídica.

Se motivan los actos que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos. La Administración puede cambiar razonadamente de criterio y, cuando el dictamen no sea vinculante, apartarse de él; lo que no puede hacer es ocultar la ruptura. La motivación protege igualdad, seguridad jurídica y confianza legítima y permite comprobar que el cambio responde a razones objetivas. En cambio, el acto que simplemente confirma un criterio previo no queda incluido por esta letra, sin perjuicio de que otra causa exija motivarlo.

También requieren motivación los acuerdos de suspensión, cualquiera que sea el motivo, y la adopción de medidas provisionales; los acuerdos de tramitación de urgencia, ampliación de plazos y actuaciones complementarias; y los actos que rechacen pruebas propuestas. Estas decisiones inciden en la marcha del procedimiento y pueden afectar a la defensa, por lo que deben mostrar que concurren sus presupuestos legales. La admisión de una prueba, por contraste, no aparece como supuesto general obligatorio en el artículo 35.

La terminación por imposibilidad material sobrevenida y el desistimiento de la Administración en procedimientos iniciados de oficio también se motivan. Lo mismo sucede con las propuestas de resolución en procedimientos sancionadores y con los actos que resuelvan procedimientos sancionadores o de responsabilidad patrimonial. En estas materias deben quedar claros hechos, valoración probatoria, relación causal, calificación jurídica y consecuencia.

Finalmente, deben motivarse los actos dictados en ejercicio de potestades discrecionales y todos aquellos para los que una disposición legal o reglamentaria lo ordene expresamente. La motivación discrecional muestra los criterios empleados y por qué la alternativa elegida sirve al fin legal. No convierte la decisión en reglada, pero permite excluir arbitrariedad, error manifiesto, desigualdad o desviación de poder.

La motivación puede realizarse por remisión a informes o dictámenes cuando están incorporados al expediente y la resolución los acepta de forma inequívoca. La remisión no debe impedir al interesado conocer las razones asumidas. Si el informe no es accesible o contiene varias alternativas sin indicar cuál se acepta, puede resultar insuficiente. Tampoco cabe convertir la motivación en una justificación elaborada solo después de impugnado el acto, pues el interesado tenía derecho a conocer el fundamento al decidir si lo recurría.

En los procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva, el artículo 35.2 remite a las normas de la convocatoria, pero exige que los fundamentos de la resolución queden acreditados en el procedimiento. Puntuaciones, criterios, actas e informes deben permitir reconstruir la valoración. Una cifra aislada puede ser insuficiente si no revela cómo se aplicaron los criterios; la intensidad de la explicación depende de la configuración del proceso y de la posibilidad real de conocer las valoraciones.

La falta o insuficiencia de motivación debe conectarse con el régimen de invalidez. No toda deficiencia conduce automáticamente a nulidad. Normalmente se trata de un defecto formal que determina anulabilidad cuando falta un requisito indispensable para alcanzar el fin del acto o causa indefensión, conforme al artículo 48.2. En otros casos, la falta de razones revela un defecto sustantivo, como arbitrariedad, ausencia de presupuesto o desviación de poder. La consecuencia depende de la función de la motivación y de su incidencia efectiva.

Los conceptos de validez, eficacia y ejecutividad describen planos diferentes. La validez expresa la conformidad del acto con el ordenamiento. La eficacia indica su capacidad actual para producir efectos jurídicos. La ejecutividad significa que el acto resulta obligatorio y puede servir de fundamento para exigir su cumplimiento. La ejecución forzosa es un paso posterior: la actividad material coactiva mediante la que la Administración impone el cumplimiento cuando el obligado no lo realiza voluntariamente.

El artículo 39.1 LPAC dispone que los actos sujetos al Derecho administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa. La presunción es iuris tantum: permite que el acto despliegue efectos sin esperar una declaración judicial de conformidad, pero puede ser destruida mediante los cauces de revisión o recurso. Presumir validez no convierte en legal un acto viciado ni impide su control.

La regla general es la eficacia inmediata desde la fecha del acto, no desde su notificación. Sin embargo, el artículo 39.2 demora la eficacia cuando lo exige el contenido o cuando queda supeditada a notificación, publicación o aprobación superior. Una resolución dirigida a un interesado suele necesitar notificación para serle oponible y para iniciar plazos; un acto de nombramiento puede fijar una fecha posterior; determinados actos requieren aprobación de otro órgano. El acto puede existir y ser válido antes de que su eficacia se haga operativa.

La notificación defectuosa no debe confundirse con invalidez del acto notificado. Si la resolución fue dictada correctamente pero se comunicó sin información sobre recursos, el defecto afecta principalmente al conocimiento y a los plazos del interesado. El artículo 40.3 establece cuándo surte efecto esa notificación incompleta. Distinto sería que el propio acto careciera de un requisito esencial.

El artículo 38 LPAC proclama la ejecutividad de los actos sujetos al Derecho administrativo conforme a la ley. La ejecutividad no significa que todos puedan ejecutarse materialmente de inmediato. El artículo 98 contempla supuestos en los que la ejecutoriedad queda suspendida o condicionada, y los artículos 99 a 105 regulan la ejecución forzosa. Además, la imposición coactiva exige título suficiente, apercibimiento cuando corresponda, respeto a la proporcionalidad y elección del medio menos restrictivo de la libertad individual.

La eficacia retroactiva es excepcional. El artículo 39.3 la admite cuando un acto se dicta en sustitución de otro anulado y cuando produce efectos favorables, siempre que los presupuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a la que se retrotraen sus efectos y no se lesionen derechos o intereses legítimos de otras personas. No basta con que la retroactividad resulte conveniente; deben cumplirse todos los presupuestos legales.

Los órganos deben observar las normas y actos dictados por otros órganos en su propia competencia, aunque no dependan jerárquicamente entre sí o pertenezcan a otra Administración. Si una Administración debe resolver basándose necesariamente en un acto de otra y lo considera ilegal, el artículo 39.5 le permite requerir su anulación o revisión y, ante el rechazo, impugnarlo en vía contenciosa. Entretanto queda suspendido el procedimiento. No puede simplemente desconocer el acto ajeno.

La inderogabilidad singular del artículo 37 completa el régimen: una resolución particular no puede vulnerar una disposición general, aunque proceda de un órgano igual o superior al que la aprobó. El órgano superior puede modificar o derogar el reglamento mediante el procedimiento normativo correspondiente, pero no dispensar de su cumplimiento en un caso concreto mientras siga vigente. El apartado segundo declara nulas las resoluciones que vulneren una disposición reglamentaria, además de las que incurran en causas del artículo 47.

Un acto inválido infringe el ordenamiento, pero no todas las infracciones reciben la misma respuesta. La LPAC distingue nulidad de pleno derecho y anulabilidad. La nulidad se reserva a supuestos especialmente graves y tasados; la anulabilidad opera como régimen general para las restantes infracciones. La calificación no depende de que el defecto parezca importante, sino de su encaje en los artículos 47 y 48.

Son nulos los actos que lesionen derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional. No toda vulneración constitucional encaja automáticamente en esta letra; debe afectar a uno de esos derechos y resultar imputable al acto. También son nulos los actos dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio. «Manifiestamente» exige una incompetencia patente. La incompetencia jerárquica no aparece en esta causa y puede dar lugar a anulabilidad y eventual convalidación.

La nulidad alcanza a los actos de contenido imposible, por imposibilidad material o jurídica real. Debe tratarse de una imposibilidad originaria y objetiva, no de mera dificultad práctica. También son nulos los actos constitutivos de infracción penal o dictados como consecuencia de ella. La conexión penal no se presume y debe apreciarse respetando la competencia de la jurisdicción penal.

Otra causa es haber prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las reglas esenciales para formar la voluntad de órganos colegiados. No cualquier omisión de trámite produce nulidad: ha de existir ausencia total del cauce debido o de una parte esencial equiparable. Los demás defectos procedimentales se examinan normalmente como anulabilidad, especialmente si generan indefensión.

Son igualmente nulos los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carece de los requisitos esenciales para adquirirlos. «Esenciales» impide convertir cualquier requisito incumplido en nulidad. Finalmente, el artículo 47.1.g incluye cualquier otro supuesto que una disposición con rango de ley califique expresamente como nulo.

El artículo 47.2 regula la nulidad de las disposiciones administrativas: vulneración de la Constitución, las leyes u otras disposiciones superiores; regulación de materias reservadas a ley; o retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales. Este régimen pertenece a los reglamentos, aunque el tema lo conecta con el artículo 37.2, que declara nula la resolución particular contraria a una disposición reglamentaria.

El artículo 48.1 establece la regla general: son anulables los actos que incurran en cualquier infracción del ordenamiento, incluida la desviación de poder. El acto anulable también se presume válido y produce efectos mientras no sea anulado o suspendido. La anulabilidad debe hacerse valer mediante los cauces y plazos procedentes; la firmeza puede impedir una impugnación ordinaria tardía.

Los defectos de forma solo determinan anulabilidad cuando el acto carece de requisitos indispensables para alcanzar su fin o cuando producen indefensión. Una errata irrelevante o una irregularidad que no altera la comprensión ni la defensa no justifica por sí sola la anulación. La indefensión ha de ser real y material. Asimismo, actuar fuera de plazo solo implica anulabilidad cuando así lo impone la naturaleza del término o plazo. El retraso puede tener otras consecuencias sin privar siempre al órgano de competencia para resolver.

La distinción se proyecta sobre revisión, convalidación, plazos y efectos. Un acto nulo no se convierte en válido por convalidación; uno anulable puede subsanarse en los casos admitidos. Los procedimientos para retirar o impugnar estos actos pertenecen al tema siguiente, pero su punto de partida sustantivo se encuentra en los artículos 47 y 48.

La declaración de invalidez no obliga siempre a destruir todo el procedimiento. Los artículos 49 a 52 LPAC aplican conservación, proporcionalidad y economía, preservando aquello que habría sido igual sin la infracción. Estas técnicas no ocultan ni sanan defectos graves: delimitan su alcance y aprovechan elementos jurídicamente independientes.

Según el artículo 49.1, la nulidad o anulabilidad de un acto no implica la de los actos sucesivos que sean independientes del primero. Si una actuación posterior depende causalmente del acto viciado, la invalidez puede alcanzarla; si su contenido y fundamento permanecen autónomos, puede conservarse. La independencia se analiza materialmente, no solo por orden cronológico.

El apartado segundo permite la invalidez parcial. La nulidad o anulabilidad de una parte no se comunica a las partes independientes, salvo que la parte viciada tenga tal importancia que sin ella el acto no se habría dictado. Una resolución con varios pronunciamientos puede conservar los que poseen fundamento propio; no debe mantenerse el conjunto si el elemento inválido determinó la decisión global.

La conversión del artículo 50 opera cuando un acto nulo o anulable contiene los elementos constitutivos de otro distinto. En ese caso produce los efectos de este último. No se trata de reinterpretar libremente la voluntad administrativa, sino de reconocer que, aunque fracasó la forma pretendida, concurren todos los elementos de otra figura válida. La conversión debe respetar competencias, garantías y posición del interesado.

La conservación del artículo 51 obliga al órgano que declare la nulidad o anule actuaciones a mantener los actos y trámites cuyo contenido habría sido igual de no cometerse la infracción. Una prueba válidamente practicada no necesita repetirse si el defecto posterior no afectó a su obtención ni a la contradicción. Conservar evita formalismos inútiles, pero no permite mantener una actuación contaminada por el vicio.

La convalidación subsana los vicios de un acto anulable. Produce efectos desde la fecha del acto de convalidación, salvo la retroactividad excepcional del artículo 39.3. Si el vicio consiste en incompetencia no determinante de nulidad, puede convalidar el órgano competente cuando sea superior jerárquico del autor. Si falta una autorización, cabe convalidación mediante su otorgamiento por el órgano competente.

Conversión y convalidación no son equivalentes. La conversión reconoce los efectos de otro acto cuyos elementos ya estaban presentes; la convalidación repara un defecto subsanable del mismo acto. La conservación mantiene trámites o partes no afectados. Ante un supuesto conviene preguntar primero qué elemento está viciado, después si existe independencia y, finalmente, si el defecto admite subsanación.

La notificación es la comunicación formal del acto a quienes resultan afectados. Garantiza conocimiento, defensa y seguridad en el cómputo de plazos. No constituye normalmente el acto ni determina su validez intrínseca; actúa como condición de eficacia frente al destinatario cuando la ley lo exige. Deben separarse tres momentos: fecha en que se dicta el acto, fecha en que se cursa o pone a disposición y fecha en que la notificación se entiende practicada.

El artículo 40.1 LPAC atribuye al órgano que dicta las resoluciones y actos el deber de notificarlos a los interesados cuyos derechos e intereses resulten afectados. El concepto de interesado procede del artículo 4 e incluye a quien promueve el procedimiento como titular de derechos o intereses legítimos, a quien posee derechos que pueden resultar afectados y a quien se persona antes de la resolución cuando sus intereses legítimos puedan verse afectados.

Toda notificación debe ser cursada dentro de los diez días siguientes a la fecha del acto. Al tratarse de un plazo señalado por días sin especificar que sean naturales, se aplica la regla general de días hábiles del artículo 30.2 LPAC. «Cursar» no equivale necesariamente a lograr la recepción dentro de esos diez días: exige que la Administración impulse correctamente su comunicación. La demora puede constituir irregularidad, pero su efecto sobre la validez se examina conforme al artículo 48.3 y a la naturaleza del plazo.

La notificación debe contener el texto íntegro de la resolución, indicar si pone fin o no a la vía administrativa y expresar los recursos administrativos y judiciales procedentes, el órgano ante el que deben presentarse y el plazo para interponerlos. La mención se realiza sin perjuicio de que el interesado ejercite cualquier otro recurso que estime procedente. Una instrucción equivocada no puede reducir indebidamente la defensa ni convertir en firme un acto por el mero seguimiento razonable de la información administrativa.

El texto íntegro permite conocer todos los pronunciamientos y su motivación. La información sobre vía y recursos sitúa al destinatario ante la alternativa procesal correcta. Decir solo que «cabe recurso» sin identificar clase, órgano y plazo no satisface íntegramente el precepto. Tampoco puede sustituirse el contenido por un resumen que impida conocer el alcance real de la decisión.

El artículo 40.3 regula las notificaciones defectuosas que contienen el texto íntegro pero omiten alguno de los demás requisitos. Surten efecto cuando el interesado realiza actuaciones que demuestran conocimiento del contenido y alcance o interpone cualquier recurso procedente. Se protege así a quien todavía no recibió información completa, pero se evita que invoque indefinidamente el defecto después de actuar con conocimiento efectivo.

El apartado cuarto contiene una regla distinta, dirigida al cumplimiento del plazo máximo para resolver y notificar. A esos solos efectos basta una notificación que contenga al menos el texto íntegro y el intento debidamente acreditado. Esto evita que un intento correcto frustrado por causas ajenas convierta automáticamente en extemporánea la resolución. No significa que el simple intento inicie todos los plazos de recurso ni que dispense de continuar la notificación.

Cuando los actos tengan más de un destinatario, la Administración puede adoptar medidas para proteger los datos personales. La transparencia debe conciliarse con minimización, confidencialidad y protección de datos, especialmente en publicaciones y procedimientos competitivos.

La distinción entre dictar, cursar, intentar y practicar es frecuente en examen. El acto se dicta en una fecha; la notificación se cursa dentro de diez días hábiles; el intento acreditado puede servir para entender cumplido el plazo máximo del procedimiento; y la práctica válida determina conocimiento, eficacia y comienzo de plazos según cada supuesto.

El artículo 41 LPAC establece preferencia por los medios electrónicos y obligatoriedad cuando el interesado deba recibir las notificaciones por esa vía. La preferencia no convierte automáticamente a todas las personas físicas en obligadas: debe atenderse al artículo 14 LPAC, a la normativa aplicable y a la elección realizada por quien puede escoger.

Incluso cuando la vía electrónica es ordinaria, la Administración puede notificar por medios no electrónicos si el interesado o su representante comparece espontáneamente en una oficina de asistencia en materia de registros y solicita la comunicación personal en ese momento, o cuando resulte necesaria la entrega directa por un empleado público para asegurar la eficacia de la actuación.

Cualquiera que sea el medio, debe permitir constancia del envío o puesta a disposición, de la recepción o acceso, de fechas y horas, del contenido íntegro y de la identidad fidedigna de remitente y destinatario. La acreditación se incorpora al expediente. Estas exigencias convierten la notificación en un hecho verificable y evitan que sus efectos dependan de afirmaciones sin prueba.

Quien no esté obligado a recibir notificaciones electrónicas puede decidir que las sucesivas se practiquen o dejen de practicarse por esa vía. Las Administraciones pueden establecer reglamentariamente obligación electrónica para ciertos procedimientos y colectivos de personas físicas cuando, por capacidad económica o técnica, dedicación profesional u otros motivos, quede acreditado su acceso y disponibilidad de medios.

Nunca se notifican electrónicamente los actos acompañados de elementos no susceptibles de conversión a formato electrónico ni los que contienen medios de pago a favor del obligado, como cheques. La exclusión se refiere a la notificación concreta, no a una libertad general para ignorar el canal obligatorio en todo el procedimiento.

En procedimientos iniciados a solicitud se utiliza el medio señalado por el interesado, que será electrónico si existe obligación. Si no puede practicarse así, puede realizarse en cualquier lugar adecuado y por un medio que deje constancia de recepción, fecha, identidad y contenido. En procedimientos iniciados de oficio, y únicamente para su iniciación, la Administración puede consultar en las bases del Instituto Nacional de Estadística el domicilio recogido en el padrón municipal.

El interesado puede facilitar un dispositivo o correo electrónico para recibir un aviso de que existe una notificación disponible. El aviso no es la notificación. No contiene necesariamente el acto ni sustituye el acceso a la sede o dirección electrónica habilitada única. La Administración debe enviarlo cuando dispone de esos datos, pero su falta no impide que la notificación practicada conforme a la ley sea válida. El plazo no comienza porque llegue un correo, sino por el acceso o por el efecto legal de la falta de acceso.

Cuando una misma actuación se notifica por distintos cauces, se toma como fecha la de la primera notificación correctamente producida. La puesta a disposición adicional no abre sucesivos plazos. Antes de aplicar esta regla debe comprobarse que el primer cauce constituyó una notificación válida.

Si el interesado o su representante rechaza la notificación, se hacen constar en el expediente las circunstancias del intento y el medio, se da por efectuado el trámite y continúa el procedimiento. Rechazo significa una negativa identificable, no la mera ausencia en el domicilio. Si nadie se encuentra allí, procede el segundo intento del artículo 42; si una persona legitimada rehúsa expresamente, se aplica el artículo 41.5.

El rechazo también debe distinguirse de la notificación electrónica no abierta. En este último caso, el artículo 43 establece una ficción de rechazo transcurridos diez días naturales desde la puesta a disposición, pero solo cuando la vía electrónica era obligatoria o había sido expresamente elegida. La precisión impide extender ese efecto a quien no estaba obligado y no eligió el canal.

La notificación en papel y la electrónica comparten garantías generales, pero poseen reglas propias. El artículo 42.1 LPAC exige que todas las notificaciones en papel se pongan también a disposición en la sede electrónica para acceso voluntario. Esa disponibilidad no convierte la notificación en electrónica ni obliga a acceder; si el interesado accede, se le ofrece la posibilidad de recibir electrónicamente las sucesivas.

Cuando se practica en el domicilio y el interesado no está, puede hacerse cargo cualquier persona mayor de catorce años que se encuentre allí y haga constar su identidad. No se exige parentesco, representación ni mayoría de edad civil. La norma busca una entrega razonablemente segura, acreditando quién la recibe.

Si nadie se hace cargo, se deja constancia del día y hora y se repite el intento una sola vez, en hora distinta, dentro de los tres días siguientes. Si el primero se hizo antes de las quince horas, el segundo debe realizarse después, y viceversa, dejando al menos tres horas de diferencia. Deben recordarse conjuntamente: un segundo intento, tres días, franjas separadas por las quince horas y diferencia mínima de tres horas. Si también fracasa, se acude al artículo 44.

Las notificaciones electrónicas se practican mediante comparecencia en la sede electrónica, a través de la dirección electrónica habilitada única o por ambos sistemas. Comparecer significa acceder, debidamente identificado, al contenido. No basta visitar el portal, recibir el aviso o conocer que hay un documento pendiente.

La notificación electrónica se entiende practicada al acceder al contenido. Si era obligatoria o había sido elegida, se considera rechazada después de diez días naturales desde su puesta a disposición sin acceso. El carácter natural contrasta con el plazo de diez días para cursar la notificación, que se computa como hábil. La puesta a disposición en sede o dirección habilitada única basta para cumplir la obligación del artículo 40.4 a efectos del plazo máximo del procedimiento.

Los interesados pueden acceder desde el Punto de Acceso General electrónico. El Real Decreto 203/2021 desarrolla el funcionamiento electrónico, las sedes, la Dirección Electrónica Habilitada única y las garantías de puesta a disposición y acceso, subordinado a las condiciones de la LPAC.

El artículo 44 regula la notificación infructuosa cuando el interesado es desconocido, se ignora el lugar o, intentada la notificación, no pudo practicarse. Se realiza mediante anuncio en el Boletín Oficial del Estado. Previamente y de forma facultativa puede publicarse en el boletín autonómico o provincial, en el tablón del ayuntamiento del último domicilio o en el consulado. Los medios complementarios no eliminan el anuncio obligatorio en el BOE.

La publicación del artículo 45 cumple otra función. Los actos se publican cuando lo establecen las normas o lo aconseja el interés público. La publicación surte efectos de notificación cuando el acto tiene una pluralidad indeterminada de destinatarios o la notificación individual se considera insuficiente para llegar a todos; en este último caso es adicional. También sustituye a la notificación en procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva, cuya convocatoria debe indicar el medio de las publicaciones sucesivas. Las realizadas en lugares distintos carecen de validez.

La publicación debe contener los elementos de la notificación y se efectúa en el diario oficial correspondiente. Los aspectos comunes pueden publicarse conjuntamente e individualizar después los específicos. Cuando una norma ordena publicar en tablón de anuncios o edictos, la exigencia se entiende cumplida mediante publicación en el diario oficial, sin perjuicio del artículo 44.

El artículo 46 protege derechos e intereses cuando publicar el contenido íntegro pudiera lesionarlos. Se publica entonces una indicación sucinta y el lugar donde los interesados pueden comparecer, dentro del plazo establecido, para conocer el contenido y dejar constancia. Se concilian así publicidad, confidencialidad y protección de datos.

Para ordenar el sistema conviene seguir una secuencia. Primero se determina si el destinatario está identificado y localizable. Después se decide el canal y se aplican sus reglas. Si hay rechazo, el trámite se considera efectuado; si el intento domiciliario fracasa, se repite; si sigue siendo infructuoso o se ignora el lugar, se anuncia en el BOE. Si existe pluralidad indeterminada o un proceso competitivo, se aplica la publicación del artículo 45. Confundir estas situaciones lleva a utilizar un anuncio cuando todavía era obligatorio intentar la entrega o a repetir una notificación que ya había sido rechazada.

Las preguntas oficiales localizadas se concentran en detalles que revelan la arquitectura del tema: forma escrita electrónica, supuestos de motivación, inderogabilidad singular, plazo para cursar, rechazo y reglas de la notificación en papel. Se presentan en un único bloque y con todas sus opciones para reproducir el razonamiento exigido en examen.

El acto administrativo debe estudiarse como una secuencia coherente. Nace del ejercicio de una potestad por el órgano competente; se apoya en hechos y normas; adopta un contenido determinado y adecuado al fin; sigue un procedimiento; se exterioriza en la forma debida y, cuando corresponde, explica sus razones. Su validez depende de esa conformidad con el ordenamiento, mientras su eficacia indica cuándo comienza a producir consecuencias.

La presunción de validez y la ejecutividad permiten a la Administración actuar sin obtener previamente una sentencia, pero no la sitúan fuera del Derecho. El acto puede ser recurrido, suspendido o anulado. La nulidad queda reservada a las causas tasadas del artículo 47; las demás infracciones producen, por regla general, anulabilidad. Antes de extender la invalidez debe comprobarse si existen partes o trámites independientes y si proceden conversión, conservación o convalidación.

La comunicación del acto cierra el recorrido del tema. Una notificación correcta no consiste solo en entregar un documento: exige destinatario, contenido íntegro, información sobre recursos, canal válido y constancia de fechas, identidad y acceso. Papel y medios electrónicos tienen reglas diferentes; el aviso no es la notificación; el rechazo no es un intento infructuoso; y la publicación de un procedimiento competitivo no es el anuncio subsidiario del artículo 44.

Como pauta de examen, ante cualquier supuesto debe seguirse un orden: identificar la naturaleza y clase del acto; comprobar órgano, hechos, contenido, finalidad, procedimiento, forma y motivación; separar validez de eficacia; clasificar el eventual vicio; y, finalmente, determinar cómo debía notificarse y desde cuándo produce efectos o comienzan los plazos. Ese método evita resolver por intuición y permite aplicar cada artículo al problema jurídico que realmente regula.