Explicación del Tema 20 de Administrativo del Estado

La Administración sirve los intereses generales mediante actividades de naturaleza muy distinta. Puede imponer condiciones a una actividad económica, mediar en una controversia, organizar el abastecimiento de agua o conceder una ayuda para rehabilitar una vivienda. Todas estas actuaciones están sometidas al Derecho administrativo, pero su finalidad, intensidad y relación con las personas no son iguales.

La clasificación tradicional diferencia actividad de limitación o policía, arbitral, de servicio público y de fomento. No se trata de compartimentos completamente cerrados, sino de modelos que permiten identificar la función predominante. Una empresa que presta un servicio público puede necesitar autorizaciones, recibir subvenciones y quedar sometida a inspección; cada técnica conserva, sin embargo, su régimen propio.

La actividad de limitación condiciona derechos o libertades para proteger intereses generales. La arbitral encauza conflictos entre sujetos privados desde una posición administrativa de neutralidad. El servicio público asegura prestaciones que el poder público ha asumido como responsabilidad propia. El fomento estimula actividades privadas socialmente valiosas sin imponerlas coactivamente.

El artículo 103 CE exige objetividad, eficacia y sometimiento pleno a la ley y al Derecho. El artículo 106 CE atribuye a los tribunales el control de la legalidad y de la adecuación de la actuación a sus fines. El artículo 128 CE reconoce la iniciativa pública en la actividad económica y permite reservar mediante ley recursos o servicios esenciales, especialmente en caso de monopolio.

De estos preceptos derivan límites comunes. Toda intervención necesita competencia y cobertura normativa; debe perseguir el fin para el que se atribuyó la potestad; respetar igualdad y no discriminación; elegir una medida adecuada, necesaria y proporcionada; motivarse cuando lo exige la ley; seguir el procedimiento debido; y quedar abierta a control administrativo y judicial.

La elección de la técnica tampoco es indiferente. Si la protección del interés general puede lograrse mediante una comunicación y control posterior, exigir una autorización previa puede constituir una carga excesiva. Si la continuidad de una prestación esencial depende de su asunción pública, la mera entrega de ayudas puede resultar insuficiente. El principio de proporcionalidad obliga a relacionar intensidad de la intervención y riesgo que se pretende evitar.

La actividad de limitación comprende las técnicas mediante las cuales la Administración ordena, condiciona o restringe la conducta privada para proteger seguridad, salud, medio ambiente, urbanismo, consumidores, patrimonio u otros intereses generales. Tradicionalmente se denominó actividad de policía, aunque hoy el término no se limita a la seguridad ciudadana.

La intervención puede proyectarse sobre el acceso a una actividad, su ejercicio o sus consecuencias. Una autorización comprueba requisitos antes de comenzar; una declaración responsable permite iniciar bajo responsabilidad del declarante; una orden obliga a actuar o abstenerse; la inspección verifica el cumplimiento; la sanción reacciona frente a una infracción; y la ejecución forzosa hace efectivo un acto incumplido.

La intensidad de estas técnicas forma una escala. En el nivel menos restrictivo se encuentran información, advertencias o comunicación. Después aparecen deberes documentales, declaraciones responsables e inspección. La autorización previa reserva el inicio hasta que la Administración comprueba requisitos. Prohibiciones, cierres, ejecución forzosa y sanciones constituyen intervenciones especialmente intensas y requieren habilitación y garantías reforzadas.

La legalidad exige que la Administración actúe dentro de la potestad atribuida. Una orden no puede apoyarse en una competencia genérica si restringe derechos de manera sustancial. La igualdad impide aplicar requisitos diferentes a situaciones equivalentes sin razón objetiva. La proporcionalidad obliga a utilizar la medida idónea y menos gravosa capaz de proteger el interés general. La seguridad jurídica exige requisitos claros, accesibles y previsibles.

Las medidas limitativas no transfieren normalmente a la Administración la responsabilidad del titular. Que una actividad esté autorizada no garantiza todos sus resultados ni elimina el deber privado de cumplir permanentemente el ordenamiento. La autorización controla los requisitos sometidos a examen; no convierte una actividad privada en pública ni otorga un derecho a actuar contra nuevas exigencias legales compatibles con su régimen.

Debe distinguirse la limitación de la privación singular de derechos. Si la Administración delimita con carácter general el modo de ejercer una libertad dentro de su contenido legal, existe regulación o limitación. Si sacrifica singularmente un bien o derecho patrimonial por utilidad pública o interés social, puede entrar en juego la expropiación y su garantía indemnizatoria. La denominación formal de la medida no decide por sí sola su naturaleza.

La autorización administrativa es una técnica de control previo. El particular solicita que la Administración compruebe, antes de iniciar o continuar una actividad, que se cumplen los requisitos exigibles. No debe confundirse con una concesión: la autorización remueve un obstáculo para ejercer una actividad privada preexistente dentro del marco legal; la concesión atribuye la gestión o aprovechamiento de una actividad o bien cuya titularidad o disponibilidad corresponde al poder público.

La Ley 17/2009, sobre libre acceso a las actividades de servicios, parte de la libertad de establecimiento. Los prestadores pueden establecerse y ejercer servicios sin autorización, salvo que un régimen de autorización esté justificado por una razón imperiosa de interés general, sea proporcionado y no discriminatorio. Los tres requisitos son acumulativos.

Necesidad significa que existe un interés general legítimo que requiere control previo. Proporcionalidad exige que el objetivo no pueda alcanzarse con una medida menos restrictiva, en especial mediante control posterior. No discriminación impide requisitos basados directa o indirectamente en nacionalidad, domicilio o procedencia sin justificación admitida.

Los procedimientos de autorización deben ser claros, objetivos, imparciales, transparentes, accesibles y conocidos de antemano. No pueden tener efecto disuasorio ni complicar o retrasar indebidamente el servicio. Como regla, la autorización permite acceder a la actividad y ejercerla en todo el territorio nacional y por tiempo indefinido. Las limitaciones territoriales, temporales o cuantitativas necesitan justificación específica.

Cuando el número de autorizaciones esté limitado por escasez de recursos naturales o impedimentos técnicos inequívocos, debe utilizarse un procedimiento de selección imparcial y transparente, con publicidad adecuada. La autorización tendrá duración limitada y no se renovará automáticamente ni otorgará ventajas a quien la tuvo o mantiene vínculos especiales con él.

La norma prohíbe determinados requisitos, como los discriminatorios por nacionalidad o residencia, pruebas económicas que subordinen la autorización a demostrar necesidad de mercado o intervención de competidores en decisiones individuales. Otros requisitos —límites territoriales, número mínimo de empleados, tarifas obligatorias o formas jurídicas determinadas— solo pueden mantenerse si superan evaluación de necesidad y proporcionalidad.

Una autorización no debe estudiarse únicamente como un acto favorable. Es también un instrumento de intervención que debe justificarse frente a la libertad de establecimiento. Para resolver una pregunta habrá que identificar si el control previo es necesario, si existe alternativa posterior y si las condiciones impuestas guardan relación con el riesgo protegido.

La declaración responsable es el documento mediante el cual una persona manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple los requisitos establecidos para obtener un derecho, facultad o inicio de actividad, que dispone de la documentación acreditativa, que la pondrá a disposición y que mantendrá el cumplimiento durante el período correspondiente. La Administración puede requerir que aporte esa documentación para comprobarla.

La comunicación es el documento por el que se ponen en conocimiento de la Administración datos identificativos u otros relevantes para iniciar una actividad o ejercer un derecho. Ambas figuras permiten, con carácter general, el reconocimiento o ejercicio desde el día de la presentación, sin perjuicio de las facultades de comprobación, control e inspección.

No son solicitudes de autorización ni generan silencio administrativo. La Administración no tiene que dictar una resolución estimatoria previa para que produzcan sus efectos. El particular asume la responsabilidad de que sus manifestaciones sean verdaderas y de conservar los requisitos. El control no desaparece: se desplaza desde antes del inicio a un momento posterior.

La inexactitud, falsedad u omisión esencial en datos o documentos, la falta de presentación o el incumplimiento de lo declarado determinan la imposibilidad de continuar con el derecho o actividad desde que la Administración conoce los hechos. Pueden añadirse responsabilidades penales, civiles o administrativas, restitución de la situación y prohibición temporal de iniciar un procedimiento con el mismo objeto si lo prevé la norma.

Para una misma actividad no puede exigirse acumulativamente declaración responsable y comunicación. Tampoco debe duplicarse documentación ya en poder de la Administración sin base legal. Los modelos deben estar publicados de forma clara y accesible.

La inspección verifica hechos, instalaciones, documentos y cumplimiento normativo. Requiere atribución competencial y respeto a derechos, especialmente cuando el acceso afecta al domicilio o a espacios constitucionalmente protegidos. Las actas pueden poseer valor probatorio respecto de hechos directamente constatados por funcionarios con condición de autoridad y requisitos legales, sin impedir prueba en contrario ni convertir en indiscutibles sus valoraciones jurídicas.

Las órdenes administrativas imponen una conducta concreta de hacer, no hacer o soportar. Deben proceder del órgano competente, identificar su fundamento y contenido y respetar proporcionalidad. Si no se cumplen voluntariamente, la Administración puede acudir a los medios de ejecución forzosa cuando el acto sea ejecutivo, sin confundir ejecución con sanción.

La ejecución forzosa procura realizar el contenido de un acto válido y ejecutivo que su destinatario no cumple. Requiere una resolución que sirva de fundamento, notificación y apercibimiento previo, salvo actuación inmediata autorizada por ley. Debe respetarse proporcionalidad y, si existen varios medios admisibles, elegir el menos restrictivo de la libertad individual.

El apremio sobre el patrimonio se utiliza para cantidades líquidas; la ejecución subsidiaria, para obligaciones no personalísimas que pueda realizar otra persona a costa del obligado; la multa coercitiva, cuando una ley la autoriza, presiona mediante cantidades reiterables para obtener cumplimiento; y la compulsión sobre las personas solo procede en obligaciones personalísimas de no hacer o soportar, con autorización legal expresa y respeto a dignidad y derechos constitucionales.

La multa coercitiva no es una sanción. Puede reiterarse, busca vencer la resistencia y es compatible con sanciones cuando la ley lo permite. La sanción castiga una infracción ya cometida; la ejecución persigue que se cumpla el acto. También debe diferenciarse la ejecución subsidiaria de la responsabilidad patrimonial: la primera repercute al obligado el coste de ejecutar lo que omitió.

La potestad sancionadora está sometida a los principios de los artículos 25 a 31 LRJSP. Solo puede ejercerse cuando una ley la reconoce y mediante el procedimiento establecido, con separación entre instrucción y resolución. Las entidades de derecho público pueden ejercerla si una disposición con rango de ley se la atribuye.

La irretroactividad impide aplicar disposiciones sancionadoras desfavorables a hechos anteriores, mientras las favorables se aplican retroactivamente al infractor, incluso respecto de sanciones pendientes de cumplimiento. La tipicidad exige que infracciones y sanciones estén delimitadas por ley; el reglamento puede introducir especificaciones sin crear nuevas infracciones o alterar naturaleza y límites legales.

Solo pueden ser sancionadas las personas físicas y jurídicas y otros sujetos legalmente capaces responsables a título de dolo o culpa. La sanción debe ser proporcionada, considerando intencionalidad, continuidad, perjuicios y reincidencia. La infracción continuada puede impedir iniciar nuevos procedimientos mientras persista la conducta en los términos legales.

Las infracciones y sanciones prescriben según sus leyes y, en defecto de previsión, conforme a los plazos generales de la LRJSP. No pueden sancionarse hechos que ya hayan sido sancionados penal o administrativamente cuando exista identidad de sujeto, hecho y fundamento. Esta regla de non bis in idem no impide todas las respuestas concurrentes, sino la duplicidad punitiva con esa triple identidad.

La actividad arbitral aparece cuando la Administración interviene para resolver o encauzar una controversia entre sujetos con intereses enfrentados. A diferencia de la actividad de limitación, la Administración no actúa primordialmente frente a un administrado para proteger el orden general; ocupa una posición funcional de neutralidad y ofrece un cauce institucional de solución.

No existe un régimen general único para toda actividad arbitral administrativa. Su existencia y efectos dependen de la legislación sectorial. Se manifiesta, por ejemplo, en sistemas arbitrales de consumo y en juntas arbitrales especializadas. La norma determina composición del órgano, materias disponibles, modo de sometimiento, procedimiento, fuerza de la decisión y vías de impugnación.

La actividad arbitral debe diferenciarse del recurso administrativo. En el recurso, la Administración revisa la legalidad de su propio acto y una de las partes es la propia organización autora. En la actividad arbitral se resuelve una controversia entre sujetos distintos respecto de una materia que admite ese mecanismo. Tampoco coincide sin más con el arbitraje privado de la Ley 60/2003: aunque comparta autonomía de voluntad y decisión por tercero, el sistema administrativo posee organización y regulación sectorial propias.

La voluntariedad suele ser un elemento característico: el sometimiento no puede presumirse fuera de los casos establecidos. Debe garantizarse igualdad de las partes, audiencia, contradicción, imparcialidad, acceso al expediente y decisión motivada o suficientemente fundada conforme al régimen aplicable. La neutralidad funcional exige separar al órgano decisor de intereses de gestión o supervisión que comprometan su objetividad.

La LPAC permite que las leyes sustituyan, en ámbitos sectoriales, la alzada o la reposición por procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación o arbitraje ante órganos colegiados no sometidos a instrucciones jerárquicas. Esta posibilidad del artículo 112.2 es una técnica alternativa de revisión y no agota toda la categoría doctrinal de actividad arbitral.

La utilidad de estos mecanismos reside en especialización, rapidez y menor formalismo, pero no permite excluir el control judicial exigido por el ordenamiento. La decisión arbitral despliega los efectos reconocidos por su norma y puede impugnarse por los cauces que esta establezca.

La expresión servicio público designa una actividad asumida por una Administración como responsabilidad propia para satisfacer de manera regular una necesidad colectiva. La asunción o publicatio no significa necesariamente monopolio ni prestación directa: determina que el poder público debe garantizar la existencia, alcance y condiciones fundamentales del servicio.

Debe distinguirse el servicio público en sentido jurídico de cualquier servicio prestado al público. Una empresa privada ofrece servicios al mercado sin que por ello exista titularidad administrativa. También hay actividades administrativas internas o funciones de autoridad que no se configuran como prestaciones a usuarios. La calificación depende de la competencia, la norma de asunción y el régimen jurídico establecido.

La continuidad exige evitar interrupciones incompatibles con la necesidad atendida. La regularidad obliga a prestar conforme a las condiciones previstas. La igualdad garantiza acceso sin discriminación, aunque permite diferencias objetivas vinculadas a situación, coste o finalidad social. La adaptación o mutabilidad permite ajustar el servicio a cambios técnicos y sociales. Calidad, accesibilidad, neutralidad y asequibilidad completan el marco según cada sector.

Las personas usuarias poseen derechos definidos por la norma reguladora: acceso si cumplen requisitos, información, continuidad, calidad, reclamación y protección frente a discriminaciones. También pueden estar obligadas a respetar normas de uso, colaborar, conservar instalaciones y pagar tasas o tarifas. El pago no elimina la naturaleza pública si la Administración mantiene titularidad y garantía.

Antes de gestionar indirectamente un servicio público mediante concesión, debe haberse establecido su régimen jurídico: la actividad ha de quedar asumida como propia, deben precisarse prestaciones a favor de los administrados y regularse aspectos jurídicos, económicos y administrativos. No basta celebrar un contrato y denominarlo servicio público.

La Administración conserva potestades de regulación, supervisión, inspección y garantía aunque un tercero realice materialmente la prestación. La forma de gestión cambia el prestador inmediato, no la responsabilidad institucional de asegurar el servicio dentro de las condiciones aprobadas.

La creación de un servicio exige competencia, determinación de la necesidad, definición del régimen y disponibilidad de recursos. Si se desarrolla una actividad económica, deben justificarse conveniencia, sostenibilidad y efectos sobre la competencia. La iniciativa pública reconocida en el artículo 128 CE no permite actuar al margen de estabilidad presupuestaria, eficiencia ni reglas de mercado aplicables.

La reserva de recursos o servicios esenciales al sector público requiere ley. Puede existir titularidad pública con concurrencia de gestores o una ejecución efectiva en monopolio si se cumplen los requisitos adicionales. Reserva, monopolio y gestión directa no son equivalentes: la ley puede reservar una actividad y permitir gestión indirecta; un servicio público puede prestarse en concurrencia; y una sociedad pública puede actuar económicamente sin que la actividad esté reservada.

La Ley de Bases del Régimen Local considera servicios públicos locales los prestados por entidades locales dentro de sus competencias. El artículo 25 enumera materias en las que el municipio ejerce competencias conforme a la legislación sectorial, mientras el artículo 26 establece servicios mínimos según población. Una competencia es un ámbito de responsabilidad; un servicio mínimo es una prestación que debe garantizarse.

Todos los municipios deben prestar alumbrado, cementerio, recogida de residuos, limpieza viaria, abastecimiento de agua, alcantarillado, acceso a núcleos y pavimentación. A partir de determinados tramos se añaden parque, biblioteca y tratamiento de residuos; protección civil, atención inmediata a exclusión, incendios e instalaciones deportivas; y, en los municipios de mayor población, transporte colectivo urbano y medio ambiente urbano.

En municipios de menos de veinte mil habitantes, la Diputación o entidad equivalente coordina determinados servicios, con las condiciones del artículo 26. Esta coordinación no elimina automáticamente la competencia municipal y debe respetar el procedimiento, conformidad y comparación de costes previstos legalmente.

El artículo 86 LBRL reserva a favor de las entidades locales abastecimiento y depuración de aguas, recogida, tratamiento y aprovechamiento de residuos y transporte público de viajeros. La ejecución efectiva en monopolio requiere acuerdo plenario y aprobación autonómica. La reserva no debe confundirse con la mera declaración de un servicio obligatorio.

La elección de la forma de gestión debe orientarse a sostenibilidad y eficiencia y respetar las funciones reservadas a funcionarios públicos. La gestión es directa cuando la prestación se realiza dentro de la esfera organizativa pública, sin transferirla contractualmente a un operador que actúa por su cuenta y riesgo.

La primera modalidad es la gestión por la propia Administración, mediante sus órganos, personal, bienes y presupuesto. No se crea personalidad diferenciada. Ofrece control inmediato, pero exige capacidad técnica, financiera y organizativa suficiente.

El organismo autónomo posee personalidad jurídica pública, tesorería y patrimonio propios y autonomía de gestión. Desarrolla actividades administrativas, incluidas prestaciones, fomento o gestión de servicios, instrumentalmente respecto de la Administración de adscripción. Se rige predominantemente por Derecho administrativo y su personal es funcionario o laboral según el régimen aplicable.

La entidad pública empresarial es también un organismo público, pero financia mayoritariamente su actividad con ingresos de mercado, salvo excepciones, y desarrolla actividades prestacionales, gestiona servicios o produce bienes de interés público susceptibles de contraprestación. Se rige principalmente por Derecho privado, excepto en formación de voluntad, ejercicio de potestades y materias sometidas a Derecho administrativo. Solo puede ejercer potestades atribuidas legalmente y determinadas en sus estatutos.

En el ámbito local puede utilizarse una sociedad mercantil local de capital íntegramente público. Tiene personalidad privada y actúa ordinariamente conforme al Derecho mercantil, laboral y privado, aunque organización, contratación, presupuesto, control y potestades queden sujetos a reglas públicas. No pueden atribuirse a una sociedad funciones que impliquen ejercicio de autoridad reservado.

La LBRL exige justificar especialmente el uso de entidad pública empresarial local o sociedad mercantil local frente a gestión por la propia entidad u organismo autónomo. La memoria debe acreditar que son formas más sostenibles y eficientes, analizar rentabilidad y recuperación de inversión e incorporar informes sobre coste y sostenibilidad financiera.

La condición de medio propio personificado permite a un poder adjudicador realizar encargos sin contrato cuando controla a la entidad como a sus propios servicios, esta desarrolla la parte esencial de actividad para quienes la controlan y se cumplen los requisitos legales. El encargo no es adjudicación contractual ni habilita a eludir competencia si faltan las condiciones. Tampoco todo organismo o sociedad pública es automáticamente medio propio.

Existe gestión indirecta cuando la Administración encomienda contractualmente la prestación a un operador externo, manteniendo titularidad, regulación y supervisión. La legislación vigente articula esta colaboración principalmente mediante el contrato de concesión de servicios y, cuando no se transfiere riesgo operacional, mediante el contrato de servicios.

En la concesión, uno o varios poderes adjudicadores encomiendan a título oneroso la gestión de un servicio de su titularidad o competencia. La contraprestación consiste en el derecho a explotar el servicio, solo o acompañado de precio. El elemento decisivo es la transferencia de riesgo operacional: el concesionario queda expuesto de manera real a las incertidumbres de demanda o suministro y no tiene garantizado recuperar inversiones y costes en condiciones normales.

Si el operador cobra un precio y la Administración garantiza sustancialmente ingresos y costes, puede faltar riesgo operacional y existir un contrato de servicios. La forma de pago no decide por sí sola: una concesión puede recibir aportaciones públicas y un contrato de servicios puede relacionarse con usuarios. Debe examinarse quién soporta el riesgo económico efectivo.

No pueden gestionarse mediante concesión servicios que impliquen ejercicio de autoridad inherente a los poderes públicos. Antes de contratar una concesión de servicio público debe existir régimen jurídico del servicio. Los pliegos definen prestaciones, condiciones, tarifas, distribución de riesgos, solvencia, cesión y demás elementos.

El concesionario debe prestar con continuidad, permitir el uso en condiciones establecidas, cuidar buen orden, indemnizar daños imputables e informar a usuarios sobre condiciones. La Administración conserva poderes de dirección, inspección, modificación en los términos legales y garantía de continuidad. Las tarifas, si existen, se ajustan al régimen previsto y no son una decisión libre del gestor.

Al terminar el plazo, el servicio revierte a la Administración con obras e instalaciones que correspondan en estado adecuado. La resolución anticipada puede derivar de muerte o incapacidad en ciertos casos, insolvencia, mutuo acuerdo, demora administrativa, rescate por interés público, supresión o imposibilidad de explotación, entre otras causas legales, con efectos económicos distintos según imputación.

La gestión indirecta no supone privatizar la titularidad. El operador ejecuta la prestación durante el contrato; la Administración conserva la responsabilidad pública, define estándares y debe reaccionar ante interrupciones o incumplimientos.

La actividad de fomento busca que sujetos privados realicen voluntariamente conductas coincidentes con fines públicos. La Administración no impone la actividad ni la asume necesariamente como servicio: crea incentivos para que resulte atractiva o viable.

Las técnicas pueden ser honoríficas —premios o distinciones—, jurídicas —beneficios, preferencias o situaciones especiales— y económicas —créditos, bonificaciones, ayudas o subvenciones—. Todas deben respetar legalidad, igualdad, objetividad, transparencia y control. La libertad del destinatario para acogerse al incentivo no elimina las condiciones vinculadas a su aceptación.

La Ley General de Subvenciones define la subvención como una disposición dineraria realizada por una Administración o sujeto incluido en su ámbito, sin contraprestación directa del beneficiario, sujeta al cumplimiento de un objetivo, ejecución de un proyecto, realización de una actividad, adopción de un comportamiento o concurrencia de una situación, con finalidad de utilidad pública, interés social o promoción de un fin público.

Los tres elementos deben concurrir. Una compra pública tiene contraprestación directa y es contrato; una indemnización repara un daño; una prestación social atiende una situación bajo su régimen propio; una aportación entre Administraciones puede quedar excluida si financia globalmente su actividad. La denominación «ayuda» no determina la naturaleza jurídica.

La ley excluye, entre otros supuestos, determinadas aportaciones entre Administraciones, cuotas a asociaciones públicas, prestaciones contributivas y no contributivas de Seguridad Social, pensiones asistenciales, prestaciones a afectados por determinadas enfermedades, beneficios fiscales y en la cotización, crédito oficial salvo subvención del interés y prestaciones del Fondo de Garantía Salarial. Algunas ayudas agrícolas y pesqueras se rigen por normativa específica.

La gestión de subvenciones se somete a publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad y no discriminación; eficacia en el cumplimiento de objetivos; y eficiencia en asignación y utilización de recursos. Las Administraciones deben concretar previamente en un plan estratégico objetivos, efectos, plazo, costes y fuentes de financiación, subordinados a estabilidad presupuestaria.

Es beneficiario quien realiza la actividad que fundamenta la concesión o se encuentra en la situación que la legitima. Puede ser persona, agrupación o miembro asociado según bases y ley. La entidad colaboradora actúa en nombre y por cuenta del órgano concedente entregando fondos o colaborando en gestión, sin integrar estos en su patrimonio; su relación se formaliza mediante convenio o instrumento correspondiente.

No pueden obtener la condición quienes incurran en prohibiciones legales: condenas por determinados delitos, concurso o insolvencia, resolución culpable de contratos, incompatibilidades, falta de cumplimiento tributario o con Seguridad Social, residencia fiscal en paraíso fiscal, deudas por reintegro, sanciones que impidan recibir ayudas y otros supuestos del artículo 13 LGS. La forma de acreditar depende de la prohibición y las bases.

El beneficiario debe cumplir objetivo y actividad, justificar, someterse a comprobación y control, comunicar otras ayudas, acreditar obligaciones tributarias y de Seguridad Social, conservar documentos, adoptar medidas de difusión y reintegrar cuando proceda. Recibir fondos no agota la relación: abre una fase de cumplimiento sometida a condiciones y control.

Antes de conceder deben existir bases reguladoras, competencia, crédito adecuado y suficiente, tramitación del procedimiento, fiscalización previa cuando proceda y aprobación del gasto. Las bases concretan objeto, beneficiarios, requisitos, procedimiento, criterios objetivos, cuantía, órganos, plazos, justificación, garantías, pagos anticipados, compatibilidad, modificación y graduación de incumplimientos.

En la Administración General del Estado, ministros y secretarios de Estado y presidentes o directores de organismos y entidades son competentes en sus ámbitos. Para subvenciones superiores a doce millones de euros se necesita autorización del Consejo de Ministros o del órgano que corresponda, sin que esa autorización implique aprobar el gasto. Las competencias pueden desconcentrarse mediante real decreto.

La publicidad se articula mediante la Base de Datos Nacional de Subvenciones, que opera como sistema nacional y da publicidad a convocatorias y concesiones. La convocatoria se comunica a la BDNS y su extracto se publica en el diario oficial; incumplir el cauce puede afectar a su eficacia en los términos legales.

El procedimiento ordinario es la concurrencia competitiva. Las solicitudes se comparan conforme a criterios fijados en bases y convocatoria, se establece prelación y se adjudica dentro del crédito disponible. No significa que todo solicitante que alcance un mínimo reciba ayuda: el crédito se distribuye según comparación y orden, salvo modalidades legalmente previstas.

La convocatoria debe indicar bases, créditos, objeto, requisitos, órganos, plazo de presentación, plazo de resolución, documentos, posibilidad de reformulación, recursos, criterios y medio de publicación. Antes de publicarla debe tramitarse el expediente de gasto y existir autorización del gasto correspondiente.

La instrucción corresponde al órgano designado. Realiza de oficio actuaciones necesarias, pide informes y evalúa solicitudes. Un órgano colegiado emite informe con el resultado de la evaluación cuando lo exige el procedimiento. A partir del expediente y el informe se formula propuesta provisional, se concede audiencia y, examinadas alegaciones, propuesta definitiva. Puede prescindirse de audiencia si no se consideran hechos distintos de los aportados.

La propuesta no crea derecho frente a la Administración. La resolución debe motivarse conforme a las bases, identificar beneficiarios y desestimaciones y expresar recursos. El plazo máximo no puede exceder de seis meses, salvo norma con rango de ley o normativa europea; vencido sin notificación, las solicitudes se entienden desestimadas.

La reformulación puede admitirse cuando el importe propuesto sea inferior al solicitado, para ajustar compromisos y condiciones, siempre respetando objeto, criterios y cuantía. Requiere conformidad del beneficiario y no permite alterar la finalidad para obtener una posición que no resultaba de la valoración.

La concesión directa procede para subvenciones nominativas en presupuestos; aquellas cuyo otorgamiento o cuantía venga impuesto por ley; y, excepcionalmente, cuando razones de interés público, social, económico o humanitario u otras justificadas dificulten convocatoria pública. En este último caso, las normas especiales se aprueban por real decreto a propuesta ministerial y previo informe de Hacienda.

Concesión directa no significa concesión arbitraria. Deben existir competencia, crédito, finalidad, resolución o convenio, condiciones, justificación y control. La ausencia de comparación competitiva exige una causa legal específica y motivación suficiente.

El beneficiario debe destinar los fondos a la finalidad concedida. Puede subcontratar total o parcialmente la actividad cuando las bases lo permitan y dentro de límites legales. Subcontratar significa concertar con terceros la ejecución total o parcial; no incluye gastos realizados directamente para desarrollar por sí mismo la actividad. Determinados contratos requieren autorización o formalización escrita y no pueden celebrarse con sujetos prohibidos o vinculados sin condiciones.

Son gastos subvencionables los que respondan indudablemente a la naturaleza de la actividad, resulten necesarios y se realicen en el plazo. Su coste no puede superar mercado. Cuando el gasto supere determinados límites contractuales, deben solicitarse varias ofertas salvo excepciones justificadas, y la elección debe motivarse si no recae en la más ventajosa.

La justificación acredita el cumplimiento y aplicación de fondos mediante cuenta justificativa, módulos, estados contables u otras formas previstas. Si la subvención se concede por concurrir una situación, basta acreditar esta antes de conceder, sin perjuicio de controles. El órgano concedente comprueba la justificación y la realización de la actividad; la Intervención ejerce control financiero conforme a su régimen.

El pago se realiza tras justificar, salvo pagos a cuenta o anticipados autorizados. No puede pagarse mientras el beneficiario no esté al corriente de obligaciones tributarias, de Seguridad Social o de reintegro. El pago anticipado entrega fondos antes de justificar para financiar actuaciones, pero no elimina garantías ni controles.

La invalidez afecta a la resolución de concesión por causas de nulidad o anulabilidad. La declaración sigue revisión de oficio o lesividad y puede originar devolución. El reintegro opera cuando, aunque el título fuera inicialmente válido, se incumple la finalidad o justificación, se obtiene falseando condiciones, existe resistencia al control, exceso de financiación u otras causas del artículo 37 LGS.

El reintegro comprende cantidades percibidas e interés desde el pago hasta que se acuerda su procedencia o se devuelve. Debe respetar proporcionalidad conforme a criterios de graduación cuando el cumplimiento se aproxima significativamente al total y existe actuación inequívoca dirigida a satisfacer compromisos. La devolución voluntaria no impide liquidar intereses.

El procedimiento de reintegro se inicia de oficio, garantiza audiencia y debe resolverse en un máximo de doce meses; superado, caduca sin perjuicio de continuar actuaciones hasta final y de iniciar nuevo procedimiento mientras no prescriba. El derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro prescribe con carácter general a los cuatro años.

La obligación de reintegrar es independiente de las sanciones que puedan proceder. Reintegro restaura fondos indebidamente aplicados; sanción castiga una infracción tipificada. Puede haber reintegro sin culpabilidad sancionadora y, si concurren sus presupuestos, ambos efectos pueden coexistir.

Las convocatorias oficiales muestran especial atención a la Ley General de Subvenciones, sin perjuicio de que limitación, ejecución, sanciones y gestión de servicios puedan aparecer en supuestos prácticos. Las preguntas se presentan conjuntamente, con todas sus opciones, respuesta y referencia exactas.

Las formas de actividad administrativa expresan maneras diferentes de servir al interés general. La limitación condiciona conductas mediante técnicas graduadas y proporcionadas; la actividad arbitral ofrece un cauce neutral de solución de controversias; el servicio público garantiza prestaciones asumidas por el poder público; y el fomento orienta libremente la iniciativa privada mediante incentivos.

En limitación debe identificarse si existe control previo o posterior y separar inspección, ejecución y sanción. En servicio público debe diferenciarse titularidad de gestión y comprobar quién soporta el riesgo operacional. En fomento debe determinarse primero si existe una verdadera subvención, después si procede concurrencia o concesión directa y, finalmente, si el problema afecta a validez, justificación, reintegro o sanción.

El método más seguro consiste en localizar la finalidad, identificar el instrumento y aplicar sus garantías específicas. Memorizar aisladamente autorización, concesión o subvención conduce a confundir instituciones; comprender qué relación crea cada una permite resolver tanto preguntas literales como supuestos prácticos.