Explicación del Tema 25 de Administrativo del Estado

Las Administraciones necesitan personal estable que aplique el ordenamiento, tramite procedimientos, gestione recursos y, cuando corresponda, ejerza potestades públicas. Esa función no puede depender de una relación de confianza política ni de decisiones ocasionales: exige profesionalidad, imparcialidad y continuidad institucional.

La Constitución reconoce el derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones públicas, con los requisitos que establezcan las leyes, y ordena que el acceso a la función pública se produzca conforme a los principios de mérito y capacidad. Estos principios protegen simultáneamente a las personas aspirantes y al interés general: nadie puede ser excluido arbitrariamente y la Administración debe seleccionar a quienes acrediten la aptitud necesaria.

El TREBEP denomina empleados públicos a quienes desempeñan funciones retribuidas en las Administraciones al servicio de los intereses generales. Dentro de ese concepto distingue funcionarios de carrera, funcionarios interinos, personal laboral y personal eventual. Carrera e interinidad comparten la naturaleza funcionarial, pero no la estabilidad ni el fundamento del nombramiento.

El artículo 9.2 TREBEP reserva a los funcionarios públicos, en los términos de la ley de desarrollo de cada Administración, las funciones que impliquen participación directa o indirecta en el ejercicio de potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales. La reserva no significa que todo puesto administrativo deba cubrirse por funcionarios, sino que determinadas funciones especialmente vinculadas a la autoridad pública requieren ese régimen de imparcialidad y responsabilidad.

Síntesis del apartado

La distinción esencial no está en que carrera e interinidad realicen siempre tareas diferentes. El interino puede desempeñar funciones propias de funcionarios de carrera, pero lo hace temporalmente y solo por una causa legal de necesidad y urgencia.

Son funcionarios de carrera quienes, en virtud de nombramiento legal, están vinculados a una Administración por una relación estatutaria regulada por el Derecho administrativo para prestar servicios profesionales retribuidos de carácter permanente. Cada elemento de esta definición cumple una función.

El nombramiento es un acto administrativo y no un contrato negociado entre partes. La relación es estatutaria porque su contenido básico viene determinado por la ley y los reglamentos: derechos, deberes, retribuciones, carrera, situaciones, incompatibilidades y disciplina pueden modificarse normativamente sin que exista un derecho a mantener inalterado todo el régimen aplicable.

El carácter permanente corresponde al vínculo con la Administración, no a la ocupación indefinida de un puesto concreto. El funcionario puede cambiar de destino, participar en concursos, ser removido en los supuestos previstos, quedar en una situación administrativa distinta del servicio activo o ver su puesto suprimido sin perder por ello la condición funcionarial.

También deben separarse tres conceptos. El cuerpo o escala agrupa funcionarios por las competencias, capacidades y conocimientos acreditados en el proceso de acceso. La condición de funcionario de carrera expresa el vínculo jurídico permanente. El puesto de trabajo es la unidad organizativa concreta en la que se desempeñan funciones y puede variar a lo largo de la carrera.

El acceso se realiza normalmente a un cuerpo o escala, no a la propiedad perpetua de un puesto. La titulación exigida determina el grupo o subgrupo de clasificación —A1, A2, B, C1 o C2—, mientras que el destino se obtiene y cambia mediante los procedimientos de provisión que se estudian en un tema posterior.

El funcionario interino es nombrado temporalmente para desempeñar funciones propias de funcionarios de carrera. La ley exige que existan razones expresamente justificadas de necesidad y urgencia. Estas razones no son una fórmula decorativa: deben poder identificarse en el expediente y conectar con alguno de los cuatro supuestos tasados por el artículo 10 TREBEP.

La interinidad permite mantener servicios cuando la organización no puede esperar a la incorporación ordinaria de un funcionario de carrera. Su legitimidad depende precisamente de su temporalidad y de la existencia de una causa real. No puede utilizarse para convertir en provisional una necesidad estructural de duración indefinida ni para evitar los procedimientos ordinarios de planificación y selección.

El nombramiento debe identificar el supuesto habilitante, el cuerpo o escala cuyas funciones se desempeñarán y, cuando proceda, la plaza, la persona sustituida, el programa o las tareas acumuladas. Una misma expresión —«funcionario interino»— comprende así situaciones jurídicas con causas y límites diferentes.

La relación es funcionarial: nace de un nombramiento administrativo, se rige por Derecho administrativo y permite ejercer las funciones correspondientes. Sin embargo, sigue siendo temporal. Ni el transcurso del tiempo ni la sucesión irregular de nombramientos confieren por sí solos la condición de funcionario de carrera, porque esta solo puede adquirirse respetando los principios constitucionales de acceso.

Las cuatro causas legales

La enumeración es cerrada. No cabe crear mediante una convocatoria una quinta causa distinta ni utilizar un programa nominalmente temporal para atender de forma estable las funciones ordinarias de una unidad.

Existe interinidad por vacante cuando una plaza dotada carece de titular y no es posible cubrirla por un funcionario de carrera. El nombramiento asegura la continuidad del servicio mientras se realiza la cobertura reglada, pero no libera a la Administración de impulsar esa cobertura.

El límite general es de tres años desde el nombramiento. Transcurrido ese plazo se produce la finalización de la relación de interinidad y la vacante solo puede ser ocupada por personal funcionario de carrera. Si el correspondiente proceso selectivo queda desierto, la ley permite efectuar otro nombramiento interino.

Existe una excepción importante: el interino puede permanecer en la plaza cuando la convocatoria para cubrirla se haya publicado dentro de los tres años contados desde su nombramiento y se resuelva dentro de los plazos establecidos para ejecutar la oferta de empleo público. En tal caso permanece hasta la resolución de la convocatoria y su cese no genera compensación por esa prolongación legal.

No deben confundirse varios relojes. El plazo de tres años del artículo 10 se refiere a la permanencia del interino en la vacante. Los plazos de la oferta y de la convocatoria ordenan la actividad de la Administración. En la AGE, además, el Real Decreto-ley 6/2023 exige publicar las convocatorias en el mismo año natural de la oferta y ejecutarlas, con carácter general, en un máximo de dos años.

La plaza puede cubrirse por cualquiera de los procedimientos legalmente establecidos para funcionarios de carrera. Cuando esto ocurre, el interino cesa aunque quien obtenga la plaza no sea la persona que ocupaba temporalmente el puesto. La interinidad no atribuye una preferencia individual sobre la vacante.

La sustitución transitoria cubre las funciones de una persona titular que conserva su vínculo o su reserva mientras se encuentra temporalmente ausente. Puede responder, por ejemplo, a una situación administrativa, permiso, incapacidad o liberación temporal de funciones. Dura el tiempo estrictamente necesario y concluye cuando termina la causa sustitutoria. El TREBEP no fija para ella un número general de meses.

La ejecución de programas temporales permite incorporar personal para una actuación limitada en el tiempo y diferenciable de la actividad estructural ordinaria. Su duración no puede superar tres años. Las leyes de función pública dictadas en desarrollo del Estatuto pueden ampliar el límite hasta doce meses más; la ampliación no nace de una simple decisión administrativa.

El exceso o acumulación de tareas responde a un incremento coyuntural de carga de trabajo. El nombramiento puede durar como máximo nueve meses dentro de un periodo de dieciocho meses. La referencia a ambos límites impide encadenar nombramientos breves para mantener permanentemente una necesidad ordinaria.

La diferencia entre programa y acumulación no depende solo del nombre utilizado. El programa posee un objetivo temporal propio, una planificación y un horizonte de terminación. La acumulación atiende un aumento circunstancial de tareas existentes. La sustitución, por su parte, se vincula a la ausencia de una persona titular identificable; y la vacante, a una plaza sin titular cuya cobertura definitiva está pendiente.

Síntesis del apartado

Para resolver un supuesto debe buscarse primero la causa real y después su plazo. Memorizar solo las cifras sin identificar vacante, sustitución, programa o acumulación conduce a aplicar el límite equivocado.

La urgencia no elimina las garantías de acceso. Los procedimientos de selección de personal funcionario interino deben ser públicos y regirse en todo caso por igualdad, mérito, capacidad, publicidad y celeridad. La celeridad se añade porque la finalidad es la cobertura inmediata del puesto, pero no permite prescindir de los demás principios.

El procedimiento puede ser más ágil que el destinado a funcionarios de carrera y utilizar relaciones de candidatos o bolsas constituidas con reglas previas y públicas. En la AGE, los órganos de selección pueden elaborar, en los términos determinados por el órgano convocante y de acuerdo con la oferta, relaciones de posibles candidatos para nombramientos interinos a partir de los resultados de un proceso selectivo.

La bolsa no crea por sí sola un derecho al nombramiento. Establece un orden para atender necesidades cuando aparezcan, conforme a sus bases. El nombramiento solo procede si concurre una causa del artículo 10, existe competencia y crédito y la persona cumple los requisitos del cuerpo o escala.

La selección y el nombramiento son actos distintos. La selección identifica a la persona conforme a los principios legales; el nombramiento constituye la relación funcionarial temporal y debe expresar su causa. Una puntuación elevada, la permanencia en una bolsa o la prestación prolongada de servicios no convierten el nombramiento temporal en permanente.

El TREBEP lo afirma expresamente: el nombramiento derivado de estos procedimientos no da lugar al reconocimiento de la condición de funcionario de carrera. Para adquirirla es necesario superar el proceso de acceso correspondiente y cumplir los restantes requisitos legales, que se estudian en el tema siguiente.

Al personal interino se le aplica el régimen general de los funcionarios de carrera en cuanto sea adecuado a la naturaleza de su condición temporal y al carácter extraordinario y urgente de su nombramiento. La regla exige examinar cada institución y no autoriza ni una equiparación absoluta ni una exclusión general de derechos.

El interino queda sujeto a los deberes, principios éticos, incompatibilidades, responsabilidad y régimen disciplinario propios del personal funcionario. Percibe las retribuciones básicas y complementarias correspondientes al puesto o funciones en los términos legales, y se le reconocen los trienios por servicios prestados conforme al Estatuto.

Disfruta de los derechos individuales y colectivos que sean compatibles con su vínculo. Sin embargo, no puede ejercer derechos inseparables de una relación permanente como si ya perteneciera definitivamente al cuerpo. La carrera profesional, la promoción y determinadas formas de provisión deben examinarse según su regulación específica y la naturaleza del derecho.

La temporalidad tampoco justifica un trato menos favorable sin razón objetiva. Cuando carrera e interinidad se encuentran en situaciones comparables, cualquier diferencia debe apoyarse en la naturaleza temporal, en un requisito legal o en otra justificación objetiva y proporcionada, no en la mera denominación del vínculo.

Una irregularidad prolongada puede generar consecuencias para la Administración y derechos de reparación, pero no permite dispensar la exigencia constitucional de mérito y capacidad. Esta separación entre tutela frente al abuso y acceso a la carrera es fundamental.

La Administración debe formalizar de oficio la terminación de la relación cuando concurra una causa legal. No se trata de un despido laboral, sino del cese de un nombramiento estatutario temporal.

Además de las causas generales del artículo 63 TREBEP que resulten aplicables, el artículo 10 establece cuatro causas específicas:

• cobertura reglada del puesto por personal funcionario de carrera;
• razones organizativas que produzcan la supresión o amortización del puesto;
• finalización del plazo expresamente recogido en el nombramiento;
• terminación de la causa que dio lugar al nombramiento.

En estos supuestos el cese ordinario no genera compensación. Así, quien sustituye a un titular cesa cuando este se reincorpora; quien ejecuta un programa, cuando concluye el programa o su plazo; y quien atiende una acumulación, cuando desaparece la necesidad o se alcanza el límite.

En la interinidad por vacante opera además la regla de los tres años. La excepción por convocatoria publicada dentro del plazo permite permanecer hasta que se resuelva, pero no garantiza superar el proceso ni reservar la plaza a quien la ocupa.

La resolución debe identificar la causa real y respetar el procedimiento aplicable. La temporalidad no convierte el cese en una decisión inmune al control judicial: puede revisarse la competencia, la motivación, la existencia de la causa y el respeto a derechos fundamentales.

La disposición adicional decimoséptima TREBEP obliga a las Administraciones a evitar irregularidades en los nombramientos interinos. Las actuaciones irregulares dan lugar a las responsabilidades que procedan y es nulo de pleno derecho todo acto, pacto, acuerdo o disposición que incumpla directa o indirectamente los plazos máximos de permanencia del personal temporal.

Cuando la Administración incumple el plazo máximo, el funcionario interino afectado tiene derecho, al producirse el cese efectivo, a una compensación equivalente a veinte días de retribuciones fijas por año de servicio, prorrateándose por meses los periodos inferiores, con un máximo de doce mensualidades. La cuantía se refiere exclusivamente al nombramiento del que deriva el incumplimiento.

No existe derecho a esa compensación cuando la relación termina por renuncia voluntaria o por una causa disciplinaria. Tampoco debe confundirse con la regla general del artículo 10, según la cual la terminación regular de la interinidad no lleva compensación.

El sistema persigue tres resultados: prevenir que la Administración prolongue una solución excepcional, exigir responsabilidad por la gestión irregular y reparar en términos económicos determinados incumplimientos. No establece como sanción la adquisición automática de la condición de funcionario de carrera, porque hacerlo permitiría acceder sin superar el procedimiento constitucionalmente exigido.

La selección de funcionarios de carrera transforma una necesidad de personal previamente planificada en una relación estatutaria permanente. Debe garantizar el derecho de acceso en igualdad y obtener personal capaz de desempeñar las funciones públicas con objetividad y eficacia.

Junto a igualdad, mérito y capacidad, el artículo 55 TREBEP exige publicidad de las convocatorias y bases, transparencia, imparcialidad y profesionalidad de los órganos de selección, independencia y discrecionalidad técnica, adecuación entre las pruebas y las funciones y agilidad sin menoscabo de la objetividad.

El modelo estatal desarrollado por el Real Decreto-ley 6/2023 debe ser adaptable, mixto —conocimientos, competencias y habilidades— y conectado con la diversidad social y territorial. Promueve la tramitación electrónica, la accesibilidad, la igualdad con independencia de la situación socioeconómica y la celebración territorializada de las pruebas salvo razón justificada.

La discrecionalidad técnica permite al órgano experto valorar respuestas, ejercicios o aptitudes dentro de las bases y criterios establecidos. No equivale a arbitrariedad: son controlables la competencia del órgano, el procedimiento, la igualdad, la motivación exigible, los errores materiales, el respeto a las bases y la ausencia de desviación de poder.

Las bases vinculan al órgano convocante, al órgano de selección y a las personas participantes. Deben identificar plazas, requisitos, sistema, pruebas, programa, méritos y criterios de valoración, órgano técnico, posibles prácticas y reservas. Una vez publicadas no pueden alterarse informalmente durante el proceso.

Los sistemas aplicables son oposición, concurso-oposición y, excepcionalmente, concurso. En el acceso de funcionarios de carrera el concurso puro solo puede utilizarse con carácter excepcional cuando una ley lo autorice.

La oposición consiste en una o más pruebas de conocimientos, habilidades o competencias que determinan la capacidad y el orden de prelación. El concurso valora exclusivamente méritos con arreglo a un baremo previo. El concurso-oposición celebra sucesivamente ambas fases; para valorar el concurso debe haberse superado la oposición y los méritos no pueden decidir por sí solos el resultado.

Las pruebas pueden ser teóricas o prácticas, orales o escritas, físicas, lingüísticas, tecnológicas, psicotécnicas o psicométricas. También pueden incorporarse exposición curricular, entrevista o reconocimiento médico cuando las funciones lo justifiquen. La convocatoria debe explicar por qué selecciona unos instrumentos y no otros.

El objeto no es medir cualquier conocimiento, sino comprobar la aptitud para las funciones del cuerpo o escala. Una prueba objetiva pero desconectada de esas funciones incumpliría la exigencia de adecuación. A su vez, una entrevista sin criterios previos suficientes puede comprometer igualdad y transparencia.

La selección puede incluir un curso selectivo o un periodo de prácticas evaluable. Su contenido debe diferir de lo ya comprobado y permitir valorar la aplicación profesional de conocimientos y competencias.

Los órganos de selección actúan con imparcialidad, profesionalidad y especialización. En el régimen reglamentario de la AGE reciben la forma de tribunales o comisiones permanentes de selección. Sus integrantes actúan a título individual, deben abstenerse cuando exista causa legal y no pueden recibir instrucciones sobre la valoración técnica.

El proceso comienza con convocatoria pública. Tras las solicitudes se aprueban las relaciones de personas admitidas y excluidas y se ofrece la posibilidad de subsanar los defectos previstos. Después se celebran y califican las pruebas conforme a los criterios publicados, se resuelven las incidencias y se hace pública la relación ordenada de quienes las superan.

Los órganos de selección no pueden proponer para el acceso a la carrera más personas aprobadas que plazas convocadas, salvo que la propia convocatoria prevea la excepción legal. Si se producen renuncias antes del nombramiento o la toma de posesión, el órgano convocante puede solicitar una relación complementaria de aspirantes que hubieran alcanzado la puntuación mínima, siempre que inicialmente se hubiera propuesto igual número de personas que plazas.

El órgano de selección califica y propone; el órgano competente nombra. Superar los ejercicios no basta todavía para adquirir la condición de funcionario de carrera: deben acreditarse los requisitos, superarse en su caso las prácticas, producirse el nombramiento, publicarse, prestarse el acatamiento y tomarse posesión dentro del plazo. Estas fases finales pertenecen al tema siguiente.

Funcionario en prácticas

Durante el curso selectivo o periodo de prácticas, la persona aspirante tiene la condición de funcionario en prácticas. Su vínculo sirve para completar y evaluar el proceso de acceso. No es funcionario interino porque su presencia no responde a una necesidad urgente del artículo 10, y todavía no es funcionario de carrera porque no ha completado todos los requisitos del artículo 62.

El primer paso ante una pregunta es identificar la figura. Si existe una relación permanente nacida de nombramiento legal, se trata de carrera. Si hay necesidad y urgencia, debe buscarse una de las cuatro causas de interinidad. Si la persona se encuentra realizando una fase evaluable posterior a la oposición, es funcionario en prácticas.

Después se identifica el plazo. Vacante: tres años. Sustitución: tiempo estrictamente necesario. Programa: tres años ampliables hasta doce meses por ley de función pública. Acumulación: nueve meses dentro de dieciocho. Finalmente se distingue el cese regular del incumplimiento temporal y se recuerda que ninguna irregularidad sustituye el proceso constitucional de acceso a la carrera.