Explicación del Tema 13 de Administrativo de la Seguridad Social

La expresión fuentes del Derecho identifica tanto el origen de las normas como las formas mediante las que estas se exteriorizan. En sentido material, son fuentes los poderes, órganos o grupos sociales capaces de producir reglas jurídicas: las Cortes Generales, el Gobierno, los parlamentos y gobiernos autonómicos, las entidades locales o las instituciones de la Unión Europea. En sentido formal, la fuente es la forma jurídica que adopta la regla: Constitución, ley, decreto-ley, decreto legislativo, reglamento, costumbre o principio general.

Esta distinción permite comprender que un mismo sujeto puede producir normas diferentes. El Gobierno aprueba reglamentos en ejercicio de la potestad que le atribuye el artículo 97 de la Constitución, pero también puede dictar decretos-leyes o decretos legislativos cuando se cumplen los presupuestos constitucionales. En esos dos últimos casos no ejerce potestad reglamentaria: produce disposiciones con rango de ley mediante una habilitación constitucional específica.

El artículo 1.1 del Código Civil dispone que las fuentes del ordenamiento jurídico español son la ley, la costumbre y los principios generales del Derecho. En esta formulación, «ley» se entiende en sentido amplio como Derecho escrito. La Constitución ocupa la posición suprema; bajo ella se sitúan las normas con rango de ley y, subordinados a estas, los reglamentos. Los tratados internacionales y el Derecho de la Unión Europea se integran mediante reglas propias que no pueden explicarse únicamente con la jerarquía interna.

Las fuentes pueden clasificarse desde distintos puntos de vista:

Estas categorías doctrinales sirven para ordenar el estudio, pero no sustituyen las reglas positivas. Una norma es válida cuando ha sido aprobada por el órgano competente, mediante el procedimiento exigido, dentro de la materia que puede regular y respetando las normas superiores.

El Derecho Administrativo no tiene un sistema de fuentes separado del ordenamiento general, aunque presenta características propias. Predomina la norma escrita porque la Administración solo puede ejercer potestades atribuidas por el ordenamiento; existe una producción reglamentaria muy abundante; conviven varios centros territoriales de poder; y los principios generales tienen especial importancia para controlar la discrecionalidad y evitar la arbitrariedad.

Debe distinguirse, además, entre disposición general y acto administrativo. La disposición incorpora reglas abstractas y está llamada a aplicarse a una pluralidad indeterminada de situaciones. El acto aplica el ordenamiento a uno o varios destinatarios o supuestos concretos. Que una resolución proceda de una Administración no la convierte en fuente: solo lo será si posee auténtico contenido normativo y ha sido aprobada con los requisitos exigibles.

La Constitución Española es la norma suprema del ordenamiento. La ciudadanía y todos los poderes públicos están sujetos a ella y al resto del ordenamiento jurídico (artículo 9.1). Su supremacía significa que ninguna ley, reglamento o actuación pública puede contradecirla. Los preceptos constitucionales vinculan directamente y sirven como parámetro de validez de las restantes normas.

La Constitución garantiza la legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (artículo 9.3). Estas garantías condicionan todo el sistema. La regulación de los derechos y libertades del capítulo segundo del título I debe respetar su contenido esencial y solo puede realizarse por ley (artículo 53.1).

La ley es la norma aprobada por el poder legislativo mediante el procedimiento constitucional o estatutariamente previsto. En el ámbito estatal, las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado (artículo 66.2). La ley vincula a la Administración, puede innovar el ordenamiento dentro de la competencia de su autor y posee fuerza pasiva frente al reglamento: una disposición administrativa no puede modificarla ni desplazarla.

La Constitución distingue la ley orgánica de la ley ordinaria. Son orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y libertades públicas, las que aprueban los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas por la Constitución. Su aprobación, modificación o derogación exige mayoría absoluta del Congreso en una votación final sobre el conjunto (artículo 81). No existe una superioridad jerárquica general de la ley orgánica sobre la ordinaria. La relación se explica mediante la reserva material: cada una debe respetar el ámbito que la Constitución le atribuye.

Junto a las leyes parlamentarias existen disposiciones gubernamentales con rango y fuerza de ley. El decreto legislativo procede de una delegación expresa de las Cortes al Gobierno para una materia concreta y por plazo determinado. La delegación se concede mediante ley de bases para formar textos articulados o mediante ley ordinaria para refundir textos legales (artículos 82 a 85 de la Constitución). El decreto-ley es una disposición legislativa provisional dictada en caso de extraordinaria y urgente necesidad, sometida a límites materiales y a la convalidación o derogación del Congreso en treinta días (artículo 86).

El rango de una norma no se deduce únicamente de su nombre. Un real decreto-ley y un real decreto legislativo tienen rango legal; un real decreto aprobado en ejercicio de la potestad reglamentaria tiene rango reglamentario. Esta diferencia determina también el control: las leyes y disposiciones con fuerza de ley están sometidas al Tribunal Constitucional; los reglamentos son controlados ordinariamente por la jurisdicción contencioso-administrativa.

El ordenamiento contiene también leyes autonómicas, aprobadas dentro de las competencias asumidas en cada Estatuto. No están subordinadas de manera general a las leyes estatales. Ambas se encuentran sometidas a la Constitución y su validez depende del reparto competencial. Una ley estatal no desplaza automáticamente a una autonómica por proceder del Estado: es necesario comprobar qué poder tiene atribuida la materia.

La reserva de ley exige que determinadas materias sean reguladas por una norma con rango legal. Cumple una función de garantía porque impide que el reglamento ocupe por sí mismo ámbitos reservados al legislador. La reserva puede admitir colaboración reglamentaria, pero esta nunca permite al reglamento sustituir a la ley ni contradecirla.

Los tratados internacionales válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en España, forman parte del ordenamiento interno (artículo 96.1 de la Constitución y artículo 1.5 del Código Civil). La publicación íntegra permite conocer la norma convencional e integra su contenido en el ordenamiento español. El artículo 23 de la Ley 25/2014 dispone que los tratados se publicarán íntegramente en el BOE y que, tras esa publicación, formarán parte del ordenamiento interno.

La Constitución diferencia varios procedimientos. Los tratados que atribuyen a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución requieren autorización mediante ley orgánica (artículo 93). Los tratados políticos o militares, los que afecten a la integridad territorial o a derechos y deberes fundamentales, los que impliquen obligaciones financieras para la Hacienda Pública y los que exijan modificar o derogar una ley necesitan autorización previa de las Cortes (artículo 94.1). De los restantes se informa inmediatamente al Congreso y al Senado (artículo 94.2).

Si un tratado contiene estipulaciones contrarias a la Constitución, su celebración exige la previa revisión constitucional. El Gobierno o cualquiera de las Cámaras puede requerir al Tribunal Constitucional para que declare si existe contradicción (artículo 95). Así se evita que España asuma válidamente una obligación internacional incompatible con su norma suprema.

La eficacia de los tratados no se rige por la sucesión ordinaria de leyes internas. Sus disposiciones solo pueden derogarse, modificarse o suspenderse conforme al propio tratado o a las normas generales del Derecho internacional (artículo 96.1 de la Constitución y artículo 28.1 de la Ley 25/2014). Los poderes públicos deben respetar los tratados en vigor y velar por su cumplimiento (artículo 29 de la Ley 25/2014).

Los tratados son, como regla general, directamente aplicables, salvo que su texto condicione la aplicación a la aprobación de leyes o reglamentos internos. En este último caso, el tratado obliga al Estado, pero necesita medidas normativas de ejecución para producir determinados efectos internos (artículo 30 de la Ley 25/2014).

En caso de conflicto, las normas contenidas en tratados válidamente celebrados y publicados prevalecen sobre cualquier norma interna, salvo las de rango constitucional (artículo 31 de la Ley 25/2014). Esta prevalencia no convierte al tratado en Constitución ni permite celebrar uno contrario a ella. Explica por qué una ley interna posterior no puede dejar sin aplicación unilateralmente una obligación convencional.

El Derecho de la Unión Europea responde a una lógica propia. España ha atribuido a las instituciones europeas el ejercicio de determinadas competencias conforme al artículo 93 de la Constitución. Dentro de esas competencias, los Estados deben cumplir las obligaciones derivadas de los Tratados y actuar con cooperación leal (artículo 4.3 del Tratado de la Unión Europea).

El artículo 288 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea distingue estos actos:

La primacía exige aplicar preferentemente el Derecho de la Unión cuando, dentro de su ámbito competencial, entra en contradicción con una norma nacional. No equivale a una derogación automática de la norma interna ni debe representarse como un peldaño fijo de una pirámide nacional. El órgano que aplica el Derecho debe dejar inaplicada la norma interna incompatible en el caso correspondiente.

El reglamento es una norma escrita, general y subordinada a la ley, aprobada por el Gobierno o por una Administración titular de potestad reglamentaria. Se incorpora al ordenamiento y puede aplicarse sucesivamente a una pluralidad de casos. Se diferencia del acto administrativo porque este aplica el Derecho a una situación concreta y se agota normalmente con su cumplimiento.

El artículo 97 de la Constitución atribuye al Gobierno la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes. El artículo 128.1 de la Ley 39/2015 reconoce también su ejercicio a los órganos de gobierno autonómicos, conforme a sus Estatutos, y a los órganos de gobierno locales, según la Constitución, los Estatutos y la legislación de régimen local. No todo órgano administrativo puede dictar reglamentos: necesita atribución normativa suficiente.

Los reglamentos no pueden vulnerar la Constitución ni las leyes, regular materias reservadas al legislador, tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, ni crear tributos u otras prestaciones públicas de carácter personal o patrimonial (artículo 128.2 de la Ley 39/2015). Tampoco pueden contradecir otro reglamento de rango superior (artículo 128.3).

Los reglamentos ejecutivos desarrollan una ley; los independientes actúan en espacios no reservados a ella, especialmente organizativos; y los reglamentos de necesidad responden a situaciones excepcionales en los términos de una habilitación legal. Estas clases explican su relación con la ley, pero ninguna elimina su subordinación al ordenamiento superior.

En la Administración General del Estado, las disposiciones reglamentarias aprobadas mediante real decreto del presidente del Gobierno o del Consejo de Ministros ocupan una posición superior a las aprobadas mediante orden ministerial (artículo 24.2 de la Ley 50/1997). Esta jerarquía se refiere a disposiciones normativas: un real decreto o una orden también pueden contener actos sin naturaleza reglamentaria.

Las entidades locales ejercen potestad reglamentaria y de autoorganización dentro de sus competencias (artículo 4.1.a de la Ley 7/1985). Sus ordenanzas deben respetar la Constitución, la ley, el reparto competencial y las normas superiores aplicables.

La elaboración de reglamentos está sometida a procedimiento y a los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia (artículo 129 de la Ley 39/2015). La competencia, el procedimiento y la publicación son garantías de legalidad: una buena finalidad pública no permite prescindir de ellas.

La jerarquía normativa, garantizada por el artículo 9.3 de la Constitución, ordena las normas de un mismo sistema y determina que una disposición inferior no puede contradecir otra superior. El artículo 1.2 del Código Civil expresa su consecuencia: carecen de validez las disposiciones que contradigan otra de rango superior.

La imagen de una pirámide resulta útil para comprender la subordinación entre Constitución, ley y reglamento, pero es insuficiente para describir todo el ordenamiento. España cuenta con distintos centros de producción normativa y con un ordenamiento europeo integrado. Entre una ley estatal y una autonómica no existe una superioridad general; entre una norma interna y una europea opera la primacía en el ámbito atribuido; y los tratados se rigen por reglas específicas de incorporación y prevalencia.

Para determinar la norma aplicable deben combinarse varios criterios:

La competencia delimita el espacio de actuación de cada poder. El Estado ejerce las competencias del artículo 149 de la Constitución y las comunidades autónomas las asumidas en sus Estatutos. Si una comunidad regula una materia reservada al Estado, el problema no es que su ley tenga rango inferior, sino que ha actuado fuera de su competencia. El Estado tampoco puede ocupar sin título una materia autonómica.

La especialidad permite aplicar una regulación específica frente a otra general. No autoriza a una norma especial inferior a vulnerar otra superior. Opera una vez comprobadas la validez, la competencia y la posición jerárquica.

Las leyes solo se derogan por otras posteriores. La derogación tiene el alcance declarado y se extiende a lo incompatible con la nueva regulación; la derogación de una norma no hace recobrar vigencia a las que ella hubiera derogado (artículo 2.2 del Código Civil). Esta regla presupone que la norma posterior procede del órgano competente y posee rango suficiente.

La publicidad normativa completa el sistema. La Constitución la garantiza y el artículo 2.1 del Código Civil establece que las leyes entran en vigor a los veinte días de su completa publicación en el BOE si no disponen otra cosa. Ese intervalo, la vacatio legis, permite conocer la norma antes de que resulte obligatoria.

La costumbre es una práctica social reiterada acompañada de la convicción de que responde a una regla jurídica. El artículo 1.3 del Código Civil dispone que solo rige en defecto de ley aplicable, siempre que no sea contraria a la moral o al orden público y resulte probada. Los usos jurídicos que no sean meramente interpretativos de una declaración de voluntad tienen consideración de costumbre.

Su función en el Derecho Administrativo es limitada. La Administración está sometida al principio de legalidad y muchas materias requieren norma escrita. Una práctica administrativa reiterada no puede crear por sí sola potestades públicas, infracciones, sanciones, tributos u obligaciones sujetas a reserva de ley. Tampoco el incumplimiento continuado de una norma genera una costumbre capaz de derogarla.

La costumbre se diferencia del precedente administrativo, que es la solución adoptada por la Administración en un caso anterior semejante. El precedente no constituye una regla consuetudinaria ni obliga a mantener una actuación ilegal. Sí resulta relevante para controlar la igualdad, la seguridad jurídica, la buena fe y la confianza legítima: cuando la Administración se separa del criterio seguido en actuaciones precedentes debe motivarlo (artículo 35.1.c de la Ley 39/2015).

Los principios generales del Derecho expresan valores y criterios estructurales del ordenamiento. Se aplican en defecto de ley o costumbre y, además, informan todo el sistema (artículo 1.4 del Código Civil). No solo cubren lagunas: orientan la interpretación y sirven para controlar la actuación de los poderes públicos.

En el Derecho Administrativo tienen especial importancia la legalidad, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la prohibición de arbitrariedad del artículo 9.3 de la Constitución; la objetividad y la eficacia del artículo 103.1; y la buena fe, confianza legítima, proporcionalidad, cooperación y eficiencia del artículo 3.1 de la Ley 40/2015.

Los principios no constituyen una habilitación ilimitada. No permiten a la Administración atribuirse una potestad inexistente ni actuar contra una norma válida. Su función consiste en interpretar, integrar y controlar dentro del ordenamiento, no en sustituir competencias y procedimientos.

La jurisprudencia complementa el ordenamiento con la doctrina que, de modo reiterado, establece el Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la ley, la costumbre y los principios generales (artículo 1.6 del Código Civil). No aparece en el artículo 1.1 como fuente formal equiparada a la ley o la costumbre, pero favorece una interpretación estable y uniforme.

No toda resolución judicial constituye jurisprudencia en el sentido del Código Civil. Se requiere doctrina reiterada del Tribunal Supremo sobre la cuestión jurídica. Las sentencias del Tribunal Constitucional ocupan una posición distinta: interpretan la Constitución y, cuando declaran la inconstitucionalidad de una ley o norma con fuerza de ley, producen los efectos generales del artículo 164 de la Constitución.

Interpretar una norma significa determinar su sentido y alcance. El artículo 3.1 del Código Civil exige atender al sentido de las palabras, al contexto, a los antecedentes históricos y legislativos, a la realidad social del tiempo y, fundamentalmente, al espíritu y finalidad de la norma. Estos criterios deben utilizarse conjuntamente; ninguno autoriza a prescindir del texto ni a reemplazar al legislador.

La equidad se pondera al aplicar las normas, pero solo puede fundamentar por sí sola una resolución cuando la ley lo permita (artículo 3.2). La analogía permite aplicar una norma a un supuesto no regulado cuando existe identidad de razón con otro semejante, pero no extiende las leyes penales, excepcionales o temporales más allá de sus casos y tiempos (artículo 4). En materia sancionadora, la tipicidad impide crear infracciones o sanciones mediante analogía.

Las instrucciones y órdenes de servicio permiten a los órganos dirigir la actividad de sus subordinados (artículo 6 de la Ley 40/2015). Como regla general, organizan internamente la actuación administrativa y no crean normas para la ciudadanía. Su incumplimiento no afecta por sí solo a la validez de los actos, aunque pueda generar responsabilidad disciplinaria. Si una circular contiene verdaderas reglas generales con efectos externos, su naturaleza se determina por el contenido y debe respetar los requisitos reglamentarios.

La doctrina científica, los informes consultivos y la práctica administrativa ayudan a comprender el ordenamiento, pero no sustituyen las fuentes formales. Un dictamen puede ser preceptivo y ejercer una influencia relevante sin transformarse en norma jurídica general.

Una norma puede examinarse desde planos diferentes. La validez depende de que haya sido producida por el órgano competente, mediante el procedimiento exigido y respetando las normas superiores. La vigencia indica si pertenece actualmente al ordenamiento y no ha sido derogada ni ha agotado su duración. La eficacia se refiere a su capacidad para producir efectos. La aplicabilidad determina si debe utilizarse para resolver un caso concreto.

Estas categorías no siempre coinciden. Una ley puede ser válida y estar publicada, pero no haber entrado todavía en vigor porque se encuentra en vacatio legis. Una norma vigente puede no resultar aplicable a un supuesto por razones temporales, territoriales o materiales. Una disposición puede ser aplicada durante un tiempo y posteriormente declarada inválida.

La entrada en vigor se produce en la fecha prevista o, si una ley no establece otra cosa, a los veinte días de su completa publicación en el BOE (artículo 2.1 del Código Civil). La pérdida de vigencia puede deberse a derogación, incompatibilidad con una norma posterior, transcurso del plazo de una norma temporal o declaración de invalidez con los efectos correspondientes.

La retroactividad no debe confundirse con la vigencia. Como regla interpretativa, las leyes no tienen efecto retroactivo si no disponen lo contrario (artículo 2.3 del Código Civil). La Constitución garantiza la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales (artículo 9.3).

Las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones superiores; las que regulen materias reservadas a la ley; y las que establezcan la retroactividad constitucionalmente prohibida son nulas de pleno derecho (artículo 47.2 de la Ley 39/2015). Esta regla se refiere a disposiciones generales y no debe confundirse con la nulidad y anulabilidad de los actos singulares.

El Tribunal Constitucional controla las leyes y disposiciones con fuerza de ley mediante el recurso de inconstitucionalidad y la cuestión planteada por un órgano judicial cuando la norma aplicable al caso y relevante para el fallo pueda ser contraria a la Constitución (artículos 161.1.a y 163).

La jurisdicción contencioso-administrativa controla las disposiciones generales inferiores a la ley. Un reglamento puede impugnarse directamente o discutirse al recurrir un acto dictado en su aplicación (artículos 1, 26 y 27 de la Ley 29/1998). Además, los jueces y tribunales no aplicarán reglamentos contrarios a la Constitución, a la ley o a la jerarquía normativa (artículo 6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial).

El sistema de fuentes constituye así una garantía frente al ejercicio arbitrario del poder. No solo ordena normas: distribuye competencias, reserva materias al legislador, exige publicidad, permite integrar lagunas y ofrece mecanismos para expulsar o inaplicar las disposiciones incompatibles con el ordenamiento.