Explicación del Tema 23 de Administrativo del Estado

Las Administraciones necesitan personas que preparen decisiones, gestionen servicios, ejerzan potestades y atiendan a la ciudadanía. El empleo público es el conjunto de relaciones profesionales mediante las que esas personas prestan servicios retribuidos para los intereses generales. No se define solo por quién paga la nómina: importa que la actividad se integre en una Administración y quede sometida al régimen jurídico correspondiente.

El artículo 103.1 CE dispone que la Administración sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho. El personal es el medio humano de esa organización y debe actuar con imparcialidad, profesionalidad y orientación al servicio público.

El artículo 103.3 reserva a la ley el estatuto de los funcionarios, el acceso conforme a mérito y capacidad, las peculiaridades del derecho de sindicación, las incompatibilidades y las garantías de imparcialidad. El artículo 23.2 reconoce el derecho a acceder en condiciones de igualdad a funciones y cargos públicos con los requisitos legales. Ambos preceptos explican que el acceso no dependa de una elección discrecional, salvo figuras expresamente justificadas como el personal eventual.

El Estado posee, conforme al artículo 149.1.18 CE, competencia sobre las bases del régimen estatutario de los funcionarios. Las comunidades autónomas desarrollan esas bases en su organización y las entidades locales ejercen sus competencias dentro de la legislación estatal y autonómica. El resultado es un sistema común en sus principios, pero plural en su desarrollo.

El empleado público se encuentra al servicio de los intereses generales, no del partido, del titular del órgano ni de un interés corporativo. Esta idea permite comprender las exigencias de objetividad, neutralidad, responsabilidad, confidencialidad, integridad y respeto a la igualdad que después concreta el código de conducta.

Síntesis del apartado

El empleo público es una institución al servicio de la Administración democrática. Sus reglas persiguen simultáneamente eficacia organizativa, profesionalidad, igualdad de acceso e imparcialidad.

El Real Decreto Legislativo 5/2015 aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, conocido como TREBEP. Su condición de texto refundido significa que reúne y armoniza disposiciones legales anteriores; no es un reglamento, sino una norma con rango de ley.

El Estatuto establece las bases aplicables al personal funcionario y determina las normas comunes que resultan aplicables al personal laboral. No agota la regulación. Las Cortes Generales y las asambleas autonómicas deben aprobar las leyes de función pública de sus respectivos ámbitos, y numerosas materias continúan desarrolladas por reglamentos anteriores mientras no se opongan al Estatuto.

En la Administración General del Estado conviven el TREBEP, los preceptos vigentes de la Ley 30/1984, las normas reglamentarias sobre ingreso, provisión, situaciones, disciplina o registro y las leyes presupuestarias. El contenido vigente no puede reconstruirse leyendo una sola disposición: debe atenderse a derogaciones expresas, vigencias transitorias y desarrollo posterior.

El personal laboral se rige por la legislación laboral, los convenios colectivos, el contrato y los preceptos del TREBEP que así lo dispongan. Esta pluralidad no convierte su relación en funcionarial: continúa siendo contractual y corresponde al orden social conocer, con carácter general, sus controversias.

Las condiciones de empleo también se forman mediante negociación colectiva en los términos del Estatuto. La autonomía colectiva está limitada por la ley, la competencia del órgano negociador, la cobertura presupuestaria y las materias excluidas de negociación.

El TREBEP se aplica al personal funcionario y, cuando proceda, al laboral de la Administración General del Estado, comunidades autónomas y ciudades de Ceuta y Melilla, Administraciones locales, organismos públicos, agencias y entidades de Derecho público con personalidad propia vinculadas o dependientes, y universidades públicas.

El personal investigador puede regirse por legislación específica y supletoriamente por el Estatuto. El personal estatutario de los servicios de salud se sujeta al TREBEP y a su legislación propia, con las especialidades señaladas por ambas normas. El personal funcionario de Correos se rige por sus normas específicas y supletoriamente por el Estatuto; el laboral, por legislación laboral y convenio.

El artículo 4 contempla colectivos con legislación específica propia a los que el TREBEP solo se aplica directamente cuando aquella lo disponga: Cortes y asambleas legislativas, órganos constitucionales y estatutarios, jueces, magistrados, fiscales y personal de Justicia, Fuerzas Armadas, Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, personal retribuido por arancel, CNI, Banco de España y Fondo de Garantía de Depósitos.

Legislación específica no significa ausencia de los principios constitucionales ni aplicación íntegra y automática del TREBEP. Significa que la norma propia es la referencia inmediata y decide en qué medida opera el Estatuto.

Tampoco todo trabajador del sector público es empleado de una Administración. El personal de sociedades mercantiles públicas y fundaciones se rige fundamentalmente por Derecho laboral y por las reglas del sector público que expresamente le sean aplicables, pero esas entidades no se confunden con una Administración pública a efectos del artículo 8.

Síntesis del apartado

Antes de aplicar una regla debe identificarse la entidad, el vínculo y la existencia de legislación específica. El concepto amplio de sector público no coincide exactamente con el ámbito subjetivo del TREBEP.

El artículo 8 define a los empleados públicos como quienes desempeñan funciones retribuidas en las Administraciones públicas al servicio de los intereses generales. Los clasifica en funcionarios de carrera, funcionarios interinos, personal laboral —fijo, indefinido o temporal— y personal eventual.

La clasificación atiende al título jurídico de incorporación y a la naturaleza de la relación. Funcionarios de carrera e interinos se vinculan mediante nombramiento y Derecho administrativo. El personal laboral celebra contrato de trabajo. El eventual también es nombrado, pero para confianza o asesoramiento especial y sin estabilidad profesional.

La denominación presupuestaria, el puesto ocupado o la duración real no sustituyen el vínculo. Una contratación irregular no convierte automáticamente a una persona en funcionaria, y el desempeño prolongado de tareas no transforma por sí solo un nombramiento eventual en relación funcionarial de carrera.

El modelo reserva a funcionarios públicos las funciones que impliquen participación directa o indirecta en potestades públicas o salvaguardia de los intereses generales, en los términos de la ley de desarrollo. La reserva no dice que toda tarea administrativa sea funcionarial ni que únicamente los funcionarios de carrera puedan ejercerla: un interino desempeña temporalmente funciones propias de carrera.

Son funcionarios de carrera quienes, por nombramiento legal, están vinculados a una Administración mediante relación estatutaria regulada por el Derecho administrativo para prestar servicios profesionales retribuidos de carácter permanente.

El nombramiento legal presupone superar el procedimiento de acceso y cumplir los requisitos de adquisición. La relación estatutaria significa que derechos, deberes, situaciones y carrera se fijan primordialmente por normas y no por un contrato individual. El carácter permanente se refiere a la relación de servicio, aunque el puesto concreto pueda cambiar mediante movilidad o provisión.

Los funcionarios se integran en cuerpos, escalas, especialidades u otros sistemas de agrupación. Los puestos se ordenan mediante relaciones de puestos de trabajo u otros instrumentos. No deben confundirse cuerpo y puesto: el primero expresa la pertenencia profesional; el segundo, las funciones concretas dentro de la organización.

La inamovilidad en la condición de funcionario de carrera protege imparcialidad y profesionalidad, pero no implica derecho perpetuo a un puesto determinado ni inmunidad frente a responsabilidad disciplinaria. La condición puede perderse por las causas legales y la Administración puede reorganizar sus puestos respetando derechos y procedimientos.

Las funciones reservadas se justifican por su conexión con autoridad, potestades públicas y garantía del interés general. La ley de cada Administración concreta su alcance; no basta una preferencia organizativa para ampliar o reducir arbitrariamente esa reserva.

Los funcionarios interinos son nombrados, por razones expresamente justificadas de necesidad y urgencia, para desempeñar temporalmente funciones propias de funcionarios de carrera. La temporalidad debe apoyarse en una de las causas tasadas, no en una fórmula genérica.

Puede existir interinidad por plaza vacante imposible de cubrir inmediatamente por funcionario de carrera, con el límite general de tres años y sus reglas excepcionales; por sustitución transitoria durante el tiempo estrictamente necesario; para programas temporales de hasta tres años, ampliables doce meses por ley de función pública; o por exceso o acumulación de tareas durante un máximo de nueve meses dentro de dieciocho.

La selección debe ser pública y respetar igualdad, mérito, capacidad, publicidad y celeridad. Su finalidad es la cobertura inmediata, pero la rapidez no elimina las garantías. El nombramiento nunca atribuye la condición de funcionario de carrera.

La Administración formaliza de oficio el fin de la relación cuando se cubre reglamentariamente el puesto, se suprime o amortiza, vence el plazo o desaparece la causa. El régimen de carrera se aplica en cuanto resulte adecuado a la condición temporal y al carácter extraordinario y urgente, salvo derechos inherentes exclusivamente a la carrera.

Interino no significa trabajador laboral temporal: ambos son temporales, pero el primero tiene relación administrativa nacida de nombramiento y el segundo relación contractual laboral.

Es personal laboral quien, mediante contrato de trabajo formalizado por escrito, presta servicios retribuidos a una Administración. Según su duración, puede ser fijo, por tiempo indefinido o temporal. Su régimen combina Estatuto de los Trabajadores, convenio colectivo, contrato, TREBEP y normas presupuestarias y de empleo público.

El personal laboral fijo obtiene una plaza permanente tras un proceso sujeto a igualdad, mérito y capacidad. El temporal atiende una causa válida y urgente mediante la modalidad contractual correspondiente. La categoría indefinida no fija, elaborada para responder a irregularidades de contratación, no equivale a fijeza: mantiene la relación hasta que la plaza se cubra o amortice conforme a Derecho y no permite eludir el acceso constitucional.

Las leyes de función pública determinan qué puestos pueden ser laborales, respetando la reserva funcionarial. Son habituales funciones de oficio, mantenimiento, servicios auxiliares o especialidades que no impliquen potestades reservadas, aunque la delimitación depende de la norma aplicable.

La Administración conserva potestades organizativas y presupuestarias, pero como empleadora queda sometida a la legislación laboral. El contrato no puede reconocer condiciones contrarias a normas imperativas ni dispensar de los principios de acceso al empleo público.

En determinados permisos de conciliación el personal laboral se rige directamente por el TREBEP, conforme a su artículo 7. Este ejemplo muestra que la regla aplicable no se decide solo por la etiqueta laboral, sino por la materia concreta.

El personal eventual es nombrado con carácter no permanente para funciones expresamente calificadas de confianza o asesoramiento especial. Sus retribuciones se imputan a créditos presupuestarios destinados a este fin. No puede utilizarse para cubrir necesidades estructurales, funciones técnicas ordinarias ni puestos reservados a funcionarios.

Las leyes de función pública determinan los órganos que pueden disponer de este personal. Los órganos de gobierno establecen su número máximo y las condiciones retributivas; número y retribuciones deben ser públicos.

El nombramiento y el cese son libres. Además, el cese se produce cuando lo hace la autoridad a la que se presta la función de confianza o asesoramiento. La libertad de cese responde a la naturaleza de la relación y no exige aplicar las garantías de permanencia del funcionario de carrera.

La condición de eventual no constituye mérito para acceder a la función pública ni para la promoción interna. En lo adecuado a su naturaleza se aplica el régimen general de los funcionarios de carrera.

El artículo 13 TREBEP permite que el Gobierno y los órganos autonómicos establezcan el régimen del personal directivo profesional. Su designación debe atender a mérito, capacidad e idoneidad mediante procedimientos con publicidad y concurrencia; su gestión se somete a criterios de eficacia, eficiencia, responsabilidad por resultados y evaluación.

No es una quinta clase añadida al artículo 8. Una persona directiva mantiene el vínculo funcionarial o laboral que corresponda. Cuando la relación sea laboral, queda sometida a la relación laboral especial de alta dirección en los términos aplicables.

Tampoco son empleados públicos por ese solo hecho los altos cargos, cargos electos, contratistas, trabajadores de adjudicatarias, becarios o colaboradores externos. El ejercicio cotidiano de tareas dentro de dependencias públicas no basta: debe existir una relación jurídica de empleo con la Administración.

La distinción protege la legalidad de la plantilla. Los contratos de servicios no pueden emplearse para obtener personal sometido de hecho a órdenes, horarios y organización administrativa como si existiera relación laboral.

Las competencias responden a varios niveles. El Estado fija bases del régimen estatutario; cada legislador desarrolla su función pública; cada Administración ejerce autoorganización y gestión dentro de esas normas. En la AGE, política general, control presupuestario y gestión departamental se distribuyen entre órganos distintos.

El Gobierno dirige la política de personal, ejerce función ejecutiva y potestad reglamentaria, fija directrices, aprueba la oferta de empleo estatal y adopta decisiones generales que la ley le atribuye. La Ley 30/1984 conserva esta formulación con las cautelas derivadas de sus derogaciones y del TREBEP.

El departamento competente en función pública desarrolla, coordina y controla la ejecución de la política general. La Secretaría de Estado y la Dirección General de la Función Pública ejercen funciones de planificación, ordenación, relaciones laborales, movilidad, selección común, coordinación con otras Administraciones y gestión de datos, de acuerdo con la estructura vigente.

El departamento competente en hacienda y presupuestos interviene en las directrices de gasto de personal, retribuciones, masa salarial y medidas con impacto económico. La competencia organizativa no permite ignorar la cobertura presupuestaria.

Los ministros dirigen al personal de su departamento dentro del marco común. Las subsecretarías desempeñan la jefatura superior del personal y gestionan recursos humanos, inspección de servicios y organización interna. Direcciones generales, organismos y unidades de personal ejercen competencias delegadas o propias.

La Comisión Superior de Personal es un órgano colegiado de coordinación, documentación y asesoramiento en la política de personal de la AGE. No sustituye al Gobierno ni a los órganos gestores. La Conferencia Sectorial constituye el espacio de cooperación entre Administraciones en las materias previstas.

La denominación concreta de los departamentos puede cambiar. Lo relevante es comprender la función y comprobar la estructura vigente en la fecha exigida por el examen.

El artículo 71 TREBEP exige que cada Administración constituya un registro en el que se inscriban datos de su personal, atendiendo a las peculiaridades de determinados colectivos. Puede incorporar información agregada sobre otros recursos humanos del sector público correspondiente.

Los contenidos mínimos comunes y criterios de intercambio homogéneo se establecen mediante convenio de Conferencia Sectorial, respetando la legislación de protección de datos. No se aprueban por Consejo de Ministros ni por la Mesa General de Negociación.

Los registros permiten acreditar la trayectoria profesional, controlar actos con efectos económicos, elaborar estadísticas, planificar plantillas y coordinar sistemas. No son simples archivos: integran información para adoptar decisiones de recursos humanos con datos coherentes.

La gestión integrada pretende evitar bases aisladas y contradictorias. Exige interoperabilidad, calidad, actualización, seguridad y una finalidad legítima. El hecho de que una Administración posea un dato no autoriza cualquier tratamiento: rigen minimización, exactitud, limitación de finalidad, conservación y confidencialidad.

Cuando una entidad local carece de capacidad financiera o técnica, el Estado y las comunidades autónomas deben cooperar para constituir y mantener sus registros. Esta asistencia no elimina la responsabilidad de la entidad sobre su personal.

El Registro Central de Personal (RCP) es el registro administrativo de la AGE en el que se inscribe el personal comprendido en su ámbito y se anotan los actos que afectan a su vida administrativa. Tiene carácter de registro único dentro de ese ámbito, aunque los órganos gestores pueden utilizar sistemas complementarios coherentes con sus datos.

Su primera finalidad es garantizar la constancia registral de expedientes personales y hojas de servicio como garantía de las personas interesadas y ayuda a la gestión. La segunda es proporcionar información para analizar y planificar los recursos humanos del sector público estatal.

Entre sus funciones están practicar inscripciones y anotaciones, facilitar información a los órganos de planificación y gestión, coordinarse con otros registros, gestionar su sistema informático e impulsar procesos comunes. La Dirección General de la Función Pública lo gestiona y la unidad de datos para el empleo público ejerce su jefatura conforme a la estructura vigente.

El ámbito comprende el personal definido reglamentariamente y otros supuestos conectados con puestos de la AGE o convenios de inscripción. No debe confundirse con los registros propios que cada comunidad, entidad local u organismo deba mantener.

El número de registro de personal identifica una relación concreta: una misma persona puede tener varios por sucesivos nombramientos o contratos. El número de identificación personal identifica de forma estable a la persona durante toda su vida administrativa y evita duplicidades.

El Reglamento de 1986 requiere una lectura histórica precisa. El Real Decreto 2073/1999 derogó su capítulo I salvo los artículos 2, 3 y 4.1, conservados exclusivamente para aplicar el artículo 16 sobre coordinación. El capítulo II mantiene normas de coordinación de los registros de las Administraciones. El régimen directo del RCP se encuentra principalmente en 1999.

Los actos relativos al personal dan lugar a inscripciones y anotaciones. La inscripción registra el establecimiento de una relación funcionarial o laboral: nombramientos de funcionarios de carrera, en prácticas, interinos o eventuales, integraciones y contratos laborales. La anotación refleja actos, resoluciones y datos relevantes posteriores.

Las anotaciones ordinarias comprenden tomas de posesión, ceses, cambios de situación, grado personal, pérdida de la condición, jubilación, trienios, servicios previos, compatibilidades, titulaciones, premios, sanciones, determinados permisos, reducciones de jornada y sentencias relacionadas con la condición profesional. Para personal laboral se añaden cambios de categoría, prórrogas y finalización contractual, entre otros.

Las anotaciones provisionales permiten reflejar determinados actos antes de recibir su comunicación formal; deben sustituirse por ordinarias o cancelarse dentro de los plazos reglamentarios. Las marginales amplían, aclaran, documentan o relacionan un asiento con otro, especialmente cuando existen efectos retroactivos.

Los órganos de personal deben comunicar los actos registrables dentro del plazo reglamentario. Los documentos normalizados identifican el acto, efectos, fechas y datos necesarios, y pueden transmitirse electrónicamente garantizando integridad, seguridad e identidad.

La inscripción o anotación no tiene eficacia constitutiva ni convalida ilegalidades. El acto produce sus efectos conforme a su propia regulación; el Registro ofrece constancia y control. Los asientos pueden cancelarse si el acto es anulado, sustituirse o corregirse por error material. La persona interesada ejerce sus derechos conforme a la normativa de protección de datos.

La coordinación del Real Decreto 1405/1986

Su artículo 15 obliga a las Administraciones a constituir registros en los que se inscriba todo el personal dependiente y se anoten actos de su vida administrativa. El artículo 16 fija contenidos mínimos de coordinación y remite a las listas históricas del artículo 4.1, donde aparecen, entre otros, los reingresos. Esta vigencia limitada explica una pregunta oficial de 2024 y debe diferenciarse del catálogo general actual del Real Decreto 2073/1999.