Explicación del Tema 14 de Administrativo de la Seguridad Social

La ley es la norma aprobada por un Parlamento en ejercicio de la potestad legislativa y mediante el procedimiento constitucionalmente establecido. En el ámbito estatal, las Cortes Generales representan al pueblo español y ejercen la potestad legislativa del Estado (artículo 66.1 y 2 de la Constitución). En sentido formal, es ley la disposición que procede de las Cortes Generales o de una asamblea legislativa autonómica y adopta esa forma; en sentido material, la palabra puede emplearse de modo más amplio para referirse a una regla general y abstracta. Esta segunda acepción no debe ocultar que un reglamento también puede contener reglas generales, pero carece de rango legal.

La ley posee rango, fuerza y valor de ley. El rango expresa su posición respecto de otras normas; la fuerza activa permite innovar y derogar normas anteriores de igual o inferior rango dentro de la competencia correspondiente, y la fuerza pasiva impide que sea modificada por un reglamento; el valor de ley determina, entre otras consecuencias, su sometimiento al control de constitucionalidad. La ley está subordinada a la Constitución, vincula a la Administración y prevalece sobre las disposiciones reglamentarias (artículos 9.1, 103.1 y 161.1.a de la Constitución). Además del recurso de inconstitucionalidad, un órgano judicial plantea cuestión al Tribunal Constitucional cuando una norma con rango de ley aplicable al caso y relevante para el fallo puede ser contraria a la Constitución (artículo 163).

La reserva de ley exige que determinadas materias sean reguladas por una norma con rango legal. La reserva protege la intervención del órgano representativo y evita que el Gobierno sustituya al legislador mediante reglamentos. Algunas reservas pueden satisfacerse mediante ley ordinaria y otras exigen ley orgánica. La Constitución también establece reservas específicas, como la regulación del ejercicio de los derechos y libertades del capítulo segundo del título I, que debe respetar siempre su contenido esencial (artículo 53.1).

La reserva no excluye toda colaboración reglamentaria. La ley puede fijar los elementos esenciales de la regulación y encomendar al reglamento su desarrollo técnico o ejecutivo, siempre que la remisión sea compatible con la intensidad de la reserva. Lo que no cabe es una habilitación vacía que permita al reglamento decidir autónomamente los elementos que la Constitución ha querido reservar al legislador.

Debe distinguirse la reserva de ley de la preferencia de ley. La ley puede regular una materia no reservada y, al hacerlo, desplaza al reglamento previo por su superior rango. Mientras permanezca vigente esa regulación legal, el reglamento no puede modificarla. El legislador puede posteriormente cambiarla o, cuando la Constitución lo permita, dejar de ocupar parte de la materia para que vuelva a intervenir la potestad reglamentaria.

La Constitución distingue categorías legales por su autor, la materia reservada, la función o el procedimiento. La ley ordinaria estatal regula las materias que corresponden al Estado y no están reservadas a ley orgánica ni a otro procedimiento especial. Su aprobación se rige por las reglas parlamentarias y, salvo previsión específica, por la mayoría de los miembros presentes establecida en el artículo 79.2 de la Constitución.

Las leyes orgánicas son las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y libertades públicas, las que aprueban los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general, y las demás expresamente previstas por la Constitución. Su aprobación, modificación o derogación exige mayoría absoluta del Congreso en una votación final sobre el conjunto del proyecto (artículo 81). La reserva incluye, por ejemplo, las bases de la organización militar (artículo 8.2) y la regulación de la institución del Defensor del Pueblo (artículo 54).

Ley orgánica y ley ordinaria no se relacionan mediante una superioridad jerárquica general. La diferencia reside en la competencia material y el procedimiento: la ley ordinaria no puede regular el núcleo de una materia reservada a ley orgánica, y el legislador orgánico no convierte en orgánico cualquier contenido por incluirlo en una misma disposición. La delegación legislativa al Gobierno tampoco puede recaer sobre las materias del artículo 81 (artículo 82.1 de la Constitución).

Las leyes autonómicas son aprobadas por las asambleas legislativas de las comunidades autónomas dentro de las competencias asumidas en sus Estatutos. El Estatuto es la norma institucional básica de cada comunidad y delimita sus instituciones y competencias (artículo 147). La ley autonómica no queda subordinada de forma general a la ley estatal: ambas deben respetar la Constitución y actuar dentro del reparto competencial, especialmente el artículo 149. Las normas autonómicas con fuerza de ley son controladas por el Tribunal Constitucional (artículos 153.a y 161.1.a).

Entre las leyes estatales con una función constitucional específica se encuentran las siguientes:

La ley presupuestaria también presenta límites procedimentales. El Gobierno debe presentar el proyecto al Congreso al menos tres meses antes de que expiren los presupuestos anteriores; si no se aprueba antes del primer día del ejercicio, los anteriores se prorrogan automáticamente. Aprobados los presupuestos, el Gobierno puede presentar proyectos que aumenten gasto o disminuyan ingresos, mientras que las proposiciones o enmiendas parlamentarias con ese efecto requieren su conformidad (artículo 134.3 a 6 de la Constitución).

La elaboración de una ley estatal comienza con la iniciativa legislativa. Corresponde al Gobierno, al Congreso y al Senado, de acuerdo con la Constitución y los reglamentos de las Cámaras. Las asambleas autonómicas pueden solicitar al Gobierno la adopción de un proyecto o remitir al Congreso una proposición de ley, delegando ante la Cámara a un máximo de tres miembros para defenderla. La iniciativa popular requiere al menos 500.000 firmas acreditadas y no procede en materias propias de ley orgánica, tributarias, internacionales ni relativas a la prerrogativa de gracia (artículo 87 de la Constitución).

Cuando la iniciativa procede del Gobierno recibe el nombre de proyecto de ley. El Consejo de Ministros lo aprueba y lo remite al Congreso acompañado de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios (artículo 88). Las iniciativas de los demás sujetos legitimados se denominan proposiciones de ley. La prioridad de los proyectos gubernamentales no impide tramitar proposiciones en los términos de los reglamentos parlamentarios (artículo 89).

El Congreso debate el texto mediante el procedimiento parlamentario correspondiente. Tras su aprobación, lo remite al Senado, que dispone de dos meses para oponer su veto o introducir enmiendas; el plazo se reduce a veinte días naturales en los proyectos declarados urgentes. El veto exige mayoría absoluta. El Congreso puede levantarlo inmediatamente por mayoría absoluta o, una vez transcurridos dos meses, por mayoría simple, y decide sobre las enmiendas del Senado por mayoría simple (artículo 90).

Para adoptar acuerdos, las Cámaras deben estar reunidas reglamentariamente y con asistencia de la mayoría de sus miembros. Como regla general, los acuerdos se aprueban por mayoría de los presentes, sin perjuicio de las mayorías especiales exigidas por la Constitución, las leyes orgánicas o los reglamentos parlamentarios (artículo 79.1 y 2). En las leyes orgánicas se exige, además, la votación final sobre el conjunto prevista por el artículo 81.2.

Concluida la fase parlamentaria, el Rey sanciona las leyes en el plazo de quince días, las promulga y ordena su inmediata publicación (artículo 91). La sanción expresa formalmente la aprobación regia de una ley ya adoptada por las Cortes; la promulgación certifica su existencia y ordena su cumplimiento. Son actos constitucionalmente debidos y sujetos a refrendo.

La publicación en el BOE hace posible el conocimiento oficial de la ley. Publicación y entrada en vigor no son lo mismo: la propia ley puede fijar la fecha en que comenzará a obligar y, si no lo hace, entra en vigor a los veinte días de su completa publicación conforme al artículo 2.1 del Código Civil. Este periodo de vacatio legis permite que ciudadanía y poderes públicos conozcan y preparen la aplicación de la nueva regulación.

El decreto legislativo es una norma del Gobierno con rango de ley dictada en virtud de una delegación previa de las Cortes Generales. La delegación solo puede recaer sobre materias determinadas que no estén reservadas a ley orgánica, debe otorgarse expresamente, para una materia concreta y con un plazo determinado, y no puede permitir la subdelegación a autoridades distintas del Gobierno (artículo 82.1 y 3 de la Constitución). Se agota cuando el Gobierno publica la norma correspondiente.

La Constitución prevé dos modalidades:

Las leyes de bases no pueden autorizar la modificación de la propia ley de bases ni facultar al Gobierno para dictar normas retroactivas (artículo 83). Si una proposición de ley o enmienda contradice una delegación vigente, el Gobierno puede oponerse a su tramitación; también puede presentarse una proposición para derogar total o parcialmente la ley de delegación (artículo 84). El resultado de la legislación delegada recibe el título de decreto legislativo (artículo 85).

El decreto legislativo debe respetar tanto la Constitución como los límites de la norma delegante. Las leyes de delegación pueden establecer fórmulas adicionales de control, sin perjuicio de la competencia de los tribunales (artículo 82.6). El Tribunal Constitucional controla las normas con fuerza de ley y la jurisdicción contencioso-administrativa conoce de los decretos legislativos cuando exceden los límites de la delegación (artículos 161.1.a de la Constitución y 1.1 de la Ley 29/1998). El exceso no convierte todo decreto legislativo en reglamento: permite controlar la parte que carece de cobertura en la delegación sin confundir su posición originaria de norma con rango legal.

Existe exceso de delegación o ultra vires cuando el Gobierno regula materias no comprendidas en la habilitación, incumple los principios y criterios de la ley de bases, rebasa el alcance autorizado para regularizar, aclarar y armonizar o aprueba el texto fuera del plazo. La comparación debe hacerse entre el decreto legislativo y la norma delegante: esta actúa como parámetro inmediato junto con la Constitución.

En un texto articulado, el Gobierno transforma las bases y directrices parlamentarias en preceptos completos. En un texto refundido, reúne normas preexistentes para superar su dispersión. La autorización puede limitarse a formular un texto único o permitir también regularizar, aclarar y armonizar. Esta última facultad posibilita corregir discordancias y sistematizar, pero no crear una regulación material independiente de los textos refundidos.

El decreto-ley es una disposición legislativa provisional dictada por el Gobierno en caso de extraordinaria y urgente necesidad (artículo 86.1 de la Constitución). A diferencia del decreto legislativo, no se apoya en una delegación parlamentaria previa. La Constitución habilita directamente al Gobierno, pero exige un presupuesto excepcional, establece límites materiales y somete la norma a una intervención inmediata del Congreso.

La extraordinaria y urgente necesidad debe ser explicitada y razonada por el Gobierno y ha de existir una conexión entre la situación definida y las medidas adoptadas. No se identifica con una imposibilidad absoluta de tramitar una ley, pero tampoco equivale a la mera conveniencia de aprobar una regulación con rapidez. El control corresponde al Tribunal Constitucional como parte del examen de una disposición con fuerza de ley (artículos 86.1 y 161.1.a de la Constitución).

El decreto-ley no puede afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de la ciudadanía regulados en el título I, al régimen de las comunidades autónomas ni al Derecho electoral general (artículo 86.1). Este límite no prohíbe cualquier incidencia sobre una materia del título I, pero impide alterar su régimen general o afectar a sus elementos esenciales mediante esta figura. Tampoco permite eludir reservas constitucionales específicas incompatibles con el decreto-ley.

Tras su promulgación, debe someterse inmediatamente a debate y votación de totalidad del Congreso. Si no estuviera reunido, será convocado. Dentro de los treinta días siguientes a la promulgación, el Congreso debe pronunciarse expresamente sobre su convalidación o derogación mediante un procedimiento especial y sumario (artículo 86.2). La convalidación mantiene la vigencia del decreto-ley, pero no subsana un eventual defecto constitucional ni lo convierte por sí sola en ley parlamentaria.

Durante ese mismo plazo, las Cortes pueden tramitarlo como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia (artículo 86.3). Esta vía permite introducir enmiendas y concluye con una ley distinta del decreto-ley originario. La derogación parlamentaria pone fin a su vigencia; la declaración de inconstitucionalidad, en cambio, deriva del control jurisdiccional y produce los efectos que determine la sentencia conforme a los artículos 161 y 164 de la Constitución.

La convalidación es una decisión del Congreso sobre la continuidad de la norma y no una nueva aprobación parlamentaria de todo su contenido. Por ello, no transforma el decreto-ley en ley formal ni sana la inexistencia del presupuesto habilitante o la invasión de una materia prohibida. La tramitación como proyecto de ley sí produce una nueva ley parlamentaria, susceptible de enmiendas, que puede sustituir la regulación originaria.

El carácter «provisional» del decreto-ley no significa que caduque automáticamente a los treinta días si ha sido convalidado. La provisionalidad describe su origen extraordinario y la necesidad de control parlamentario inmediato. Tras la convalidación puede mantener vigencia indefinida mientras no sea derogado, sustituido o declarado inconstitucional.

El reglamento es una disposición normativa de rango inferior a la ley dictada por el Gobierno o por una Administración con potestad reglamentaria. Contiene reglas generales destinadas a integrarse en el ordenamiento y se diferencia del acto administrativo, que aplica el Derecho a uno o varios supuestos concretos. La denominación formal no siempre es decisiva: un real decreto u orden puede contener una disposición general o aprobar un acto, según su contenido y función.

El Gobierno ejerce la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes (artículo 97 de la Constitución). Los órganos de gobierno autonómicos ejercen funciones ejecutivas y administrativas dentro de su ordenamiento (artículo 152.1), y el ejercicio reglamentario corresponde a los órganos que determinen la Constitución, los Estatutos y las leyes. Los municipios, provincias e islas tienen potestad reglamentaria y de autoorganización dentro de sus competencias (artículo 4.1.a de la Ley 7/1985). El artículo 128.1 de la Ley 39/2015 resume esta pluralidad al referirse al Gobierno de la Nación, los órganos de gobierno autonómicos y los órganos de gobierno locales.

Por su relación con la ley se distinguen:

• Los reglamentos ejecutivos, que desarrollan, complementan o facilitan la aplicación de una ley dentro de su habilitación y sus límites.
• Los reglamentos independientes, que operan en espacios no reservados a la ley, principalmente organizativos, sin poder crear por sí mismos potestades restrictivas ni obligaciones que requieran cobertura legal.
• Los reglamentos de necesidad, dictados ante circunstancias excepcionales sobre la base de una habilitación legal. La urgencia no elimina la competencia, el control ni los límites materiales y temporales de la habilitación.

También pueden clasificarse por el ordenamiento del que proceden en estatales, autonómicos y locales, dentro de la organización territorial y la autonomía reconocidas por el artículo 137 de la Constitución; por sus destinatarios o efectos en jurídicos, cuando regulan relaciones generales externas, y organizativos, cuando ordenan estructuras y funcionamiento interno; y por el órgano que los aprueba. Estas clasificaciones se combinan: una ordenanza local es territorial y externa, mientras que un real decreto organizativo es estatal y predominantemente interno.

En el Estado, las normas reglamentarias del presidente del Gobierno y del Consejo de Ministros adoptan la forma de real decreto, mientras que las disposiciones de los ministros adoptan la forma de orden ministerial. Los reales decretos legislativos y reales decretos-leyes tienen rango legal y no deben incluirse entre los reglamentos por compartir la expresión «real decreto» (artículo 24.1 de la Ley 50/1997).

La potestad reglamentaria está sometida a la Constitución, a la ley, a la competencia del órgano y al procedimiento establecido. Los reglamentos no pueden vulnerar la Constitución o las leyes, regular materias reservadas a la ley, tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, ni crear tributos u otras prestaciones públicas de carácter personal o patrimonial (artículo 128.2 de la Ley 39/2015). Tampoco pueden vulnerar disposiciones administrativas de rango superior (artículo 128.3).

En el ámbito estatal, los reglamentos aprobados mediante real decreto del presidente o acordado en Consejo de Ministros preceden jerárquicamente a los aprobados por orden ministerial (artículo 24.2 de la Ley 50/1997). Las entidades locales aprueban sus ordenanzas mediante aprobación inicial, información pública y audiencia por un mínimo de treinta días, resolución de reclamaciones y aprobación definitiva; si no se presentan reclamaciones, el acuerdo inicial se entiende definitivo (artículo 49 de la Ley 7/1985). Para entrar en vigor, la ordenanza debe publicarse íntegramente y cumplirse el plazo legal (artículo 70.2).

La elaboración de reglamentos debe respetar los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia, cuya adecuación ha de justificarse en el preámbulo (artículo 129 de la Ley 39/2015). La proporcionalidad exige optar por la medida menos restrictiva; la seguridad jurídica, una regulación coherente con el ordenamiento; la transparencia, acceso a la documentación y participación; y la eficiencia, evitar cargas innecesarias.

La Ley 39/2015 contempla la evaluación periódica de la normativa (artículo 130), su publicación oficial (artículo 131), la planificación anual (artículo 132) y la participación mediante consulta previa, audiencia e información pública (artículo 133). Su alcance territorial debe interpretarse conforme a la STC 55/2018. Los artículos 129, 130, 132 y 133 no son aplicables a las iniciativas legislativas autonómicas con el alcance declarado por el Tribunal. Respecto de los reglamentos autonómicos, el artículo 132 y el detalle procedimental del artículo 133 —salvo los extremos básicos identificados por la sentencia— resultan inaplicables, por lo que debe atenderse a la legislación de cada comunidad autónoma. En el ámbito estatal se aplican junto con la Ley 50/1997.

Para las iniciativas del Gobierno estatal, los artículos 22 a 28 de la Ley 50/1997 completan estas garantías. Regulan la sujeción a los principios de buena regulación, determinadas fechas de entrada en vigor, forma y jerarquía, Plan Anual Normativo, procedimiento ordinario, tramitación urgente y evaluación posterior. El artículo 26 exige los estudios y consultas, la memoria del análisis de impacto normativo, informes preceptivos, intervención de la Secretaría General Técnica, audiencia e información pública y elevación al Consejo de Ministros. El artículo 27 limita la urgencia a los casos previstos y determina sus efectos sobre plazos y trámites.

La inderogabilidad singular impide que una resolución administrativa particular vulnere una disposición de carácter general, aunque proceda de un órgano de igual o superior jerarquía al que aprobó el reglamento (artículo 37.1 de la Ley 39/2015). El órgano competente puede modificar o derogar el reglamento mediante el procedimiento normativo correspondiente, pero no exceptuarlo para un caso concreto mediante una simple resolución. Las resoluciones que infringen esta regla son nulas (artículo 37.2).

Las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras de rango superior, regulen materias reservadas a la ley o establezcan la retroactividad prohibida por el artículo 9.3 de la Constitución son nulas de pleno derecho (artículo 47.2 de la Ley 39/2015). La incompetencia o la omisión de trámites esenciales también pueden determinar la nulidad cuando afectan a los requisitos de validez de la disposición.

Los tribunales controlan la potestad reglamentaria (artículo 106.1 de la Constitución). Los jueces y tribunales no aplican los reglamentos contrarios a la Constitución, a la ley o a la jerarquía normativa (artículo 6 de la Ley Orgánica 6/1985). La jurisdicción contencioso-administrativa conoce de las disposiciones generales inferiores a la ley, que pueden impugnarse directamente o al recurrir un acto de aplicación (artículos 1.1 y 26 de la Ley 29/1998). La cuestión de ilegalidad y la competencia para declarar la nulidad en el recurso indirecto se rigen por el artículo 27 de esa ley.

Los principios generales del Derecho son ideas jurídicas fundamentales que expresan valores y criterios estructurales del ordenamiento. Constituyen una fuente formal: se aplican en defecto de ley o costumbre, sin perjuicio de su carácter informador del ordenamiento (artículo 1.4 del Código Civil). Los jueces y tribunales tienen el deber inexcusable de resolver conforme al sistema de fuentes, lo que impide dejar sin respuesta un asunto por ausencia de una regla escrita específica (artículo 1.7).

Sus funciones principales son:

• Informadora: orientan la elaboración de normas y explican la coherencia del sistema.
• Interpretativa: permiten escoger, entre los sentidos posibles de una norma, el más acorde con el conjunto del ordenamiento. La interpretación atiende a palabras, contexto, antecedentes, realidad social, espíritu y finalidad (artículo 3.1 del Código Civil).
• Integradora: ofrecen una respuesta jurídica ante una laguna cuando no existe ley ni costumbre aplicable.
• De control: sirven como parámetro para valorar el ejercicio de potestades, especialmente cuando excluyen arbitrariedad, desproporción, desigualdad o actuación contraria a la buena fe.

Algunos principios han sido positivizados expresamente. La Constitución garantiza la legalidad, jerarquía normativa, publicidad, irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, seguridad jurídica, responsabilidad e interdicción de la arbitrariedad (artículo 9.3). La Administración sirve con objetividad los intereses generales y actúa con eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, plenamente sometida a la ley y al Derecho (artículo 103.1).

La Ley 40/2015 añade, entre otros, los principios de servicio efectivo, simplicidad, claridad, proximidad, participación, objetividad, transparencia, racionalización, buena fe, confianza legítima, lealtad institucional, responsabilidad, planificación, eficacia, economía, suficiencia de medios, eficiencia, cooperación y colaboración (artículo 3.1). Un mismo principio puede actuar como mandato al legislador, regla de interpretación y límite a la Administración, pero su contenido debe concretarse atendiendo al caso y al resto del ordenamiento.

Los principios no autorizan a la Administración a actuar contra una norma válida, no crean por sí solos potestades sancionadoras o restrictivas y no permiten eludir una reserva de ley. Su aplicación integra el ordenamiento, no lo sustituye por valoraciones libres. La exigencia de motivación, proporcionalidad y coherencia permite que su empleo sea jurídicamente controlable y compatible con la seguridad jurídica.

La seguridad jurídica exige previsibilidad, claridad y estabilidad suficiente del marco normativo. La buena fe y la confianza legítima protegen expectativas razonables generadas por la actuación pública, aunque no convierten en inmutable el ordenamiento ni permiten conservar situaciones contrarias a la ley. La proporcionalidad obliga a comprobar que una medida es idónea, necesaria y equilibrada respecto del fin perseguido. La interdicción de la arbitrariedad excluye decisiones carentes de justificación objetiva.

Cuando un principio aparece recogido expresamente en la Constitución o en una ley no pierde su condición de principio: adquiere además una formulación positiva que facilita su aplicación. Otros principios se extraen del conjunto del ordenamiento y de la jurisprudencia. En ambos casos deben emplearse con razonamiento jurídico verificable, identificando su fundamento y explicando cómo actúan sobre el supuesto concreto.