Explicación del Tema 21 de Administrativo del Estado

La actividad administrativa, aunque persiga el interés general, puede ocasionar perjuicios concretos que una persona no esté jurídicamente obligada a soportar. La responsabilidad patrimonial desplaza a la colectividad, a través de la Administración responsable, el coste de esa lesión singular. Su finalidad es reparadora: no castiga a la Administración ni pretende enriquecer al perjudicado.

El artículo 106.2 CE reconoce el derecho de los particulares a ser indemnizados por las lesiones sufridas en sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, salvo fuerza mayor y en los términos legales. Esta garantía se relaciona con la responsabilidad de los poderes públicos del artículo 9.3, el sometimiento pleno de la Administración a la ley y al Derecho del artículo 103.1 y el control judicial del artículo 106.1.

Los artículos 32 a 37 de la Ley 40/2015 regulan los presupuestos materiales, la concurrencia, la indemnización y la responsabilidad del personal. La Ley 39/2015 establece las especialidades procedimentales. La primera permite determinar si existe derecho; la segunda, cómo se hace valer.

La expresión «servicios públicos» se emplea en sentido amplio: comprende el conjunto de actuaciones, omisiones y operaciones administrativas. El daño puede proceder de una obra pública, una vía, la asistencia sanitaria, una resolución, una demora o una falta de vigilancia.

La responsabilidad se diferencia de la expropiación, donde la privación es deliberada y persigue utilidad pública mediante justiprecio; de la responsabilidad contractual, nacida del incumplimiento de un contrato; y de las ayudas o subvenciones, que responden a finalidades de fomento o asistencia.

Síntesis del apartado

La institución garantiza la reparación de lesiones antijurídicas atribuibles a la actividad pública. No convierte cualquier consecuencia desfavorable en indemnizable.

El sistema es directo: el perjudicado reclama a la Administración, aunque el daño lo haya causado materialmente un empleado. Es unitario: se aplican principios comunes a todas las Administraciones, también cuando actúan mediante entidades privadas. Y es objetivo: no exige probar culpa como presupuesto general, porque se centra en la lesión antijurídica.

Objetividad no equivale a automaticidad. Siempre deben acreditarse daño, antijuridicidad, imputación y causalidad. La Administración no es una aseguradora universal.

El funcionamiento puede ser anormal, cuando existe retraso, omisión, defecto de conservación o prestación inferior al estándar exigible, o normal, cuando la actividad se desarrolla correctamente pero impone un sacrificio singular que el perjudicado no debe soportar.

La actividad causante puede ser jurídica o material, positiva u omisiva. Una omisión solo es imputable cuando existía un deber concreto de actuar y una posibilidad razonable de evitar el resultado. Un acto válido puede causar una lesión; un acto anulado no la causa necesariamente.

El artículo 32.2 LRJSP exige un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado. Además, debe ser antijurídico.

Es efectivo cuando es real y cierto. Puede incluir daño emergente y lucro cesante, pero este último requiere una ganancia probable y objetivable, no una expectativa hipotética. La evaluabilidad económica no excluye daños corporales o morales: exige traducirlos razonadamente a una compensación. La individualización significa que el perjuicio recae sobre una persona o grupo identificable, y no que solo pueda existir una víctima.

La antijuridicidad consiste en que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar el daño. No describe la ilegalidad de la conducta. Puede existir actuación ilegal sin daño indemnizable y actuación lícita que imponga un sacrificio antijurídico. Por eso, la anulación administrativa o judicial de un acto no presupone indemnización.

No se indemnizan los daños imprevisibles o inevitables según el estado de la ciencia o de la técnica existente al producirse, sin perjuicio de prestaciones asistenciales legalmente establecidas. Tampoco los debidos a fuerza mayor, acontecimiento externo e irresistible. Esta no debe confundirse con un caso fortuito interno al servicio.

Los daños morales requieren acreditación y motivación, aunque no admitan medición matemática exacta. Las molestias generales o las cargas que una ley impone legítimamente no se transforman sin más en lesiones antijurídicas.

Síntesis del apartado

Probar un daño no basta: ha de ser real, valorable, individualizado y jurídicamente no soportable.

La imputación identifica el ámbito público del que procede el daño; la causalidad enlaza el funcionamiento del servicio con la lesión. La proximidad temporal no basta. Debe demostrarse que la actividad u omisión fue jurídicamente relevante en el resultado.

La conducta de la víctima puede romper el nexo si constituye la única causa, o reducir la indemnización si contribuye al daño. Igual tratamiento puede merecer la intervención de un tercero. La respuesta depende del peso causal de cada conducta.

En la asistencia sanitaria la responsabilidad objetiva no garantiza la curación. La actuación se valora conforme a la lex artis, es decir, al estándar profesional exigible según las circunstancias y los conocimientos disponibles. La pérdida de oportunidad puede repararse cuando una actuación incorrecta priva de una probabilidad seria de diagnóstico o curación, pero no se equipara automáticamente al daño final.

Cuando el daño deriva de fórmulas conjuntas de actuación, las Administraciones intervinientes responden solidariamente frente al particular. En otros casos de concurrencia, la responsabilidad se distribuye según competencia, interés público e intensidad de la intervención; será solidaria si no puede determinarse la participación.

La Administración tramitadora será la prevista en las reglas de la organización conjunta y, en su defecto, la de mayor participación financiera. Consultará a las demás implicadas, que disponen de quince días para formular observaciones.

Aunque la Administración actúe mediante una entidad de Derecho privado o concurra con sujetos privados o aseguradoras, su responsabilidad se exige conforme a los artículos 32 y siguientes LRJSP. El orden contencioso-administrativo conoce de ella cualquiera que sea la naturaleza de la actividad.

El contratista debe indemnizar, como regla general, los daños causados a terceros por las operaciones de ejecución. Responde la Administración cuando el daño sea consecuencia inmediata y directa de una orden suya o de vicios del proyecto elaborado por ella en un contrato de obras.

El tercero puede requerir al órgano de contratación, dentro del año siguiente al hecho, para que determine, con audiencia del contratista, a cuál corresponde la responsabilidad. La solicitud interrumpe la prescripción. La referencia del artículo 32.9 LRJSP al texto refundido de 2011 debe entenderse hoy completada por el artículo 196 LCSP.

Si el daño lo causa una autoridad o empleado, el particular reclama directamente a la Administración. Una vez indemnizado, esta exigirá de oficio el reembolso cuando exista dolo o culpa o negligencia graves, ponderando el resultado, la culpabilidad, la responsabilidad profesional y la relación con el daño.

La Administración también puede exigir al empleado los daños causados a bienes públicos por dolo o negligencia grave. La responsabilidad penal y civil derivada del delito se rige por su legislación. El proceso penal solo suspende el procedimiento patrimonial cuando la fijación penal de los hechos sea necesaria para resolverlo.

El procedimiento puede comenzar de oficio o a solicitud. La iniciación de oficio exige que el derecho no haya prescrito; el acuerdo se notifica a los lesionados y les concede diez días para alegar, aportar información y proponer prueba.

La solicitud debe identificar las lesiones, la presunta causalidad, la evaluación económica si es posible y el momento de producción, acompañando documentos y proposición de prueba.

El derecho prescribe, como regla general, al año desde el hecho o acto o desde que se manifiesta el efecto lesivo. En daños físicos o psíquicos se cuenta desde la curación o determinación de las secuelas. Si existe anulación con derecho a indemnización, desde la notificación de la resolución o sentencia definitiva. La anulación abre el plazo, pero no exime de probar los requisitos.

Debe diferenciarse el daño continuado, que sigue renovándose, del permanente, cuyas consecuencias perduran pero ya quedaron determinadas. La prescripción puede interrumpirse mediante una reclamación idónea.

Es preceptivo solicitar informe al servicio cuyo funcionamiento ocasionó la presunta lesión; debe emitirse en un máximo de diez días. Cuando la indemnización reclamada sea igual o superior a 50.000 euros, o a la cuantía autonómica, y en los casos previstos por la Ley Orgánica del Consejo de Estado, se solicita dictamen del Consejo de Estado u órgano autonómico. Se emite en dos meses y aborda causalidad, valoración, cuantía y forma de pago.

En reclamaciones por funcionamiento anormal de la Administración de Justicia es preceptivo el informe del CGPJ, con máximo de dos meses. El plazo para resolver se suspende entre solicitud y recepción, sin exceder ese periodo.

Tras la prueba se concede audiencia. Si el daño se relaciona con un contrato, también se da audiencia al contratista. El procedimiento termina mediante resolución o acuerdo. La resolución debe pronunciarse sobre causalidad y, si procede, valoración, cuantía y modo de indemnización.

En la AGE resuelve el ministro respectivo; el Consejo de Ministros lo hace en los supuestos de responsabilidad legislativa del artículo 32.3 o cuando una ley lo establezca. El plazo ordinario es de seis meses y el silencio es desestimatorio, sin eliminar la obligación de resolver.

Cabe procedimiento simplificado de treinta días si son inequívocos causalidad, valoración y cuantía. Si se necesita un trámite no previsto, continúa por la vía ordinaria.

La reparación debe ser integral: restablecer, en lo posible, la situación económica que existiría sin la lesión, sin quedar corta ni producir enriquecimiento injustificado.

La indemnización se calcula mediante los criterios fiscales, expropiatorios y demás normas aplicables, ponderando el mercado. Para muerte o lesiones pueden tomarse como referencia los baremos de seguros obligatorios y Seguridad Social.

La cuantía se fija con referencia al día de la lesión y se actualiza hasta el final del procedimiento mediante el Índice de Garantía de la Competitividad. A ello se añaden los intereses por demora en el pago de la indemnización reconocida conforme a la normativa presupuestaria.

La forma ordinaria es dineraria. Puede sustituirse por compensación en especie o pagos periódicos cuando favorezca la reparación y convenga al interés público, siempre con acuerdo del interesado. El daño emergente incluye gastos probados; el lucro cesante exige una expectativa seria; el daño moral debe motivarse.

Si la víctima contribuyó al resultado, la cuantía puede reducirse. Ante responsabilidad solidaria de varias Administraciones, el particular no soporta el problema del reparto interno.

Los actos legislativos no expropiatorios generan indemnización cuando el perjudicado no tenga el deber de soportar la lesión y la propia ley lo establezca en sus términos.

Si una norma con rango de ley es declarada inconstitucional, el artículo 32.4 LRJSP exige literalmente una sentencia firme desestimatoria frente a la actuación causante y que se hubiera alegado la inconstitucionalidad después declarada.

Para normas contrarias al Derecho de la Unión, el artículo 32.5 exige que la regla infringida confiera derechos, que el incumplimiento esté suficientemente caracterizado y que exista causalidad directa.

La STJUE de 28 de junio de 2022, asunto C-278/20, declaró incompatibles con el principio de efectividad determinadas restricciones españolas. El acceso a la reparación no puede depender absolutamente de una previa sentencia desestimatoria ni la publicación en el DOUE ser siempre el único inicio del plazo. Debe diferenciarse la literalidad legal de su aplicación conforme al Derecho europeo.

La ley limita literalmente los daños a los cinco años anteriores a la publicación de la sentencia, salvo que esta disponga otra cosa. En infracciones europeas, también esta regla debe aplicarse respetando la jurisprudencia del TJUE. Resuelve el Consejo de Ministros.

El artículo 121 CE y los artículos 292 a 296 LOPJ regulan los daños por error judicial, funcionamiento anormal y prisión preventiva. El daño debe ser efectivo, evaluable e individualizado; la mera revocación de una resolución no presupone indemnización.

El error judicial afecta al contenido de una decisión y requiere declaración judicial previa. Puede resultar de un recurso de revisión o de la acción ante la Sala correspondiente del Tribunal Supremo, promovida dentro de tres meses y tras agotar los recursos.

El funcionamiento anormal se refiere al servicio —dilaciones indebidas, pérdidas o defectos organizativos— y no requiere declaración previa de error. La reclamación se dirige al Ministerio de Justicia y exige informe del CGPJ.

La prisión preventiva se rige por el artículo 294 LOPJ interpretado conforme a la STC 85/2019, que anuló las restricciones relativas al motivo de absolución o sobreseimiento. Deben acreditarse los perjuicios.

No hay indemnización si el daño tuvo por causa la conducta dolosa o culposa del perjudicado. Este no puede dirigirse directamente contra jueces o magistrados. Si hubo dolo o culpa grave, el Estado, después de pagar, puede exigir el reembolso.

Método de resolución

1. Identificar un daño real, valorable e individualizado. 2. Comprobar si existe deber jurídico de soportarlo. 3. Localizar el servicio y la Administración imputables. 4. Examinar causalidad, fuerza mayor, víctima y terceros. 5. Verificar el plazo anual y las especialidades del procedimiento. 6. Determinar valoración y forma de reparación.

Trampas frecuentes

• Confundir objetividad con automatismo.
• Equiparar antijuridicidad del daño e ilegalidad del acto.
• Creer que toda anulación genera indemnización.
• Confundir el año para reclamar y los seis meses para resolver.
• Contar siempre el año desde el accidente en lesiones personales.
• Usar 30.000 euros como umbral general del dictamen en vez de 50.000.
• Reclamar directamente contra el empleado o el juez.

Síntesis final

El sistema equilibra la reparación de sacrificios singulares con la necesidad de que la Administración no responda por cualquier infortunio. Ese equilibrio se construye mediante requisitos acumulativos y un procedimiento destinado a esclarecer daño, antijuridicidad, causalidad, imputación y cuantía.